2.3.2. Критерії і показники ефективності майнової відповідальності за порушення лісового законодавства

Для характеристики ефективності правових норм в юридичній літературі вводяться поняття “критерії” та “показники” ефективності. При цьому єдиної думки щодо змісту цих термінів не склалося.

Визначення критерію ефективності правових норм як якісного стану врегульованих нормою відносин здається принципово правильним, але надто загальним. Тобто, воно не дає можливості конкретно оцінити рівень ефективності норми (або комплексу норм), оскільки встановлення “якості” стану суспільних відносин теж потребує певних критеріїв для вимірювання. Отже, з таким визначенням поняття “критерій ефективності правової норми” можна погодитися, але слід уточнювати його стосовно окремих правових норм та інститутів.

В.В. Петров вказує, що критеріями ефективності правового механізму управління якістю навколишнього середовища слугує система стандартів якості довкілля [117]^[201]. Думається, що такий підхід виправданий як для оцінки дієвості цього механізму в цілому (до його структури входять норми природоохоронного, господарського, адміністративного та інших галузей законодавства та еколого-правові відносини [117]^[202]), так і для визначення ефективності тих еколого-правових норм, чия дія може бути виміряна через перевірку відповідності якості довкілля (природного об’єкту) екологічним стандартам і нормативам. Так, критерієм ефективності норм законодавства про охорону атмосферного повітря можуть слугувати нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря.

Регулювання відносин майнової відповідальності за порушення лісового законодавства не відзначається високим ступенем стандартизації й нормування, тому встановлення критеріїв ефективності тут дещо ускладнене.

На нашу думку, можна погодитися з авторами, котрі вважають, що повним комплексним критерієм ефективності майнової відповідальності в галузі охорони природи є стійка позитивна тенденція зміни всіх (чи більшості) показників ефективності [102]^[203].

В рамках комплексного критерію слід виділити критерії ефективності окремих функцій майнової відповідальності.

Так, критерієм ефективності загальнопревентивної функції відповідальності буде стійка тенденція до зменшення кількості лісопорушень за певний проміжок часу. Критерієм ефективності функції індивідуальної превенції необхідно вважати зниження кількості випадків повторного вчинення лісопорушень особами, які вже притягувалися до майнової відповідальності за порушення лісового законодавства. Ці ж критерії дозволяють оцінити ефективність виховної та репресивної (каральної) функцій відповідальності.

Головних критеріїв ефективності компенсаційної функції майнової відповідальності за лісопорушення можна виділити два. По-перше, повне (стовідсоткове) відшкодування заподіяної шкоди в кожному випадку її заподіяння, або, принаймні, позитивна зміна відносних показників (коефіцієнтів) відшкодування за певні періоди часу. Так, у 1999 р. внаслідок самовільних рубок у лісах Державного лісогосподарського об’єднання “Сумиліс” було заподіяно шкоди на суму 201,4 тис. грн, з них відшкодовано 5,4 тис. грн., коефіцієнт відшкодування склав 3%. У 2000 р. такими ж лісопорушеннями завдано шкоди на суму 171,3 тис. грн., з них відшкодовано 13,3 тис. грн., тобто 8% [95]^[204]. Хоча коефіцієнти відшкодування в наведеному прикладі є доволі низькими, можна говорити про зростання ефективності компенсаційної функції відповідальності. В цілому по Держкомлісгоспу за ті ж роки можна спостерігати негативну зміну відносних величин відшкодування: за 1999 р.

Однак, як правильно зазначає Н.Г. Наришева, особливість відносин по відшкодуванню шкоди природним ресурсам полягає в тому, що рішення суду, яке набрало законної сили, і навіть виконане, ще не є остаточним критерієм ефективності майнової відповідальності. Компенсаційна функція відповідальності реалізується лише тоді, коли грошові кошти, стягнуті з винної особи, будуть спрямовані для відновлення порушеного стану навколишнього середовища [110]^[206]. Тому необхідно виділяти другий критерій ефективності компенсаційної функції майнової відповідальності за лісопорушення – наближення до одиниці результату відношення:

Кеф =	В	,
	Ш

де Кеф – це коефіцієнт ефективності реалізації компенсаційної функції відповідальності, Ш – загальна сума шкоди, заподіяної внаслідок порушень лісового законодавства, В – сума коштів, стягнутих примусово чи добровільно відшкодованих лісопорушниками і використаних на потреби відновлення порушеного стану лісів. Чим ближчим до одиниці буде Кеф, тим вищим – рівень досягнення головної мети майнової відповідальності – повного відшкодування шкоди, заподіяної лісопорушеннями.

Крім названих критеріїв важливе значення для оцінки ефективності всіх функцій майнової відповідальності є тенденція зміни показників невідворотності відповідальності, яка знаходить свій прояв у збільшенні коефіцієнтів виявлення лісопорушень та зниженні їх латентності, зменшенні кількості випадків невстановлення осіб, винних у вчиненні лісопорушень тощо.

Як видно, критерії ефективності майнової відповідальності за порушення лісового законодавства різноманітні і для того, щоб зробити висновок про рівень реалізації цілей майнової відповідальності, необхідно враховувати значну кількість показників, котрі характеризують ступінь виконання всіх чи окремих функцій відповідальності і знаходять свій вияв на різних етапах її застосування.

Як зазначають автори монографії “Ефективність юридичної відповідальності в охороні навколишнього середовища”, найважливішими з загальних показників загальнопревентивної дії майнової, як і інших видів юридичної відповідальності, є кількість екологічних правопорушень за певний період часу, взятих у динаміці, а загальним критерієм ефективності – стійка тенденція до зменшення кількості екологічних деліктів [187]^[207]. Динаміка лісопорушень в останні роки, на жаль, демонструє не зниження, а навпаки зростання їх кількості як загалом по Україні, так і в окремих реґіонах.

Розглянемо деякі цифри, що характеризують динаміку самовільних рубок як найбільш поширених лісопорушень, котрі завдають основну частину шкоди лісам. За інформацією відділу охорони і захисту лісів Державного комітету лісового господарства України протягом першого півріччя 1999 р. в лісах Держкомлісгоспу було виявлено 4175 випадків самовільних рубок загальним обсягом 8790 куб. м, чим заподіяно збитків на суму 2920,2 тис. грн. За той же період 2000 р. ці показники склали 4889 випадків, 9693 куб. м і 3642,6 тис. грн. У першому півріччі 2001 р. зростання стало ще більш істотним. Відповідно було виявлено 8692 самовільні рубки обсягом 20266 куб. м, а збитки склали 7964,21 тис. грн. Подібні тенденції спостерігаються й в окремих реґіонах України. Зокрема, в Карпатському реґіоні (Львівліс, Івано-Франківське, Чернівецьке та Закарпатське обласні управління лісового господарства), хоча й зменшилась кількість випадків самовільних рубок (у 1999 р. їх було виявлено 3066, а у 2000 – 2968), проте зросли обсяги самовільно вирубаного (у 1999 – 8866 куб. м, у 2000 – 10587) та розміри заподіяної шкоди (відповідно 2877,8 та 3933,3 тис. грн.).

Ще гіршою є ситуація в лісах інших постійних лісокористувачів.

Для отримання більш повного уявлення про ефективність майнової відповідальності слід враховувати також рівень латентності лісопорушень. Взагалі природна латентність майнових лісопорушень є нижчою, ніж інших порушень екологічного законодавства. Це зумовлено об’єктивними причинами, адже в більшості випадків шкода, заподіяна лісу, має очевидний і тривалий у часі характер (зрубані або пошкоджені дерева, знищені лісові культури, сіянці або саджанці тощо), тоді як встановити факт, наприклад, незаконного полювання можна лише безпосередньо під час його здійснення або у разі виявлення у правопорушника незаконно добутих тварин. Не випадково серед судових справ про відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями екологічного законодавства, в цілому по Україні більшість (50%) складають справи про майнову відповідальність за лісопорушення [37]^[209]. Подібна ж ситуація й в окремих регіонах держави: на відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями природоохоронного законодавства в Сумській області в 2001 р. було пред’явлено 55 позовів, з них 20 – про відшкодування шкоди, заподіяної лісовому господарству [40]^[210].

Однак є підстави вважати, що рівень штучної латентності, тобто приховування фактів вчинення лісопорушень досить високий. Причини цього різні. Серед них можна назвати надмірну завантаженість працівників лісової охорони, інших природоохоронних та правоохоронних органів, відсутність у деяких лісокористувачів кваліфікованих спеціалістів, обізнаних одночасно і в сфері охорони та захисту лісів, і в правових питаннях. Ч. 2 ст. 97 ЛК України уповноважує постійних лісокористувачів подавати позови про стягнення коштів на покриття шкоди, заподіяної державі порушенням лісового законодавства, проте аналіз судової практики показує, що, наприклад, агролісгоспи таку роботу майже не ведуть. У більшості випадків позивачами в таких справах виступають державні органи екології і природних ресурсів та прокурори, рідше – державні лісогосподарські об’єднання.

На такі правопорушення як, наприклад, самовільне сінокосіння чи випасання худоби на землях лісового фонду, іноді взагалі не звертається увага. У кращому разі лісники припиняють такі дії, але не вживають заходів щодо притягнення винних осіб до передбачених законом видів відповідальності. Часто така пасивність має дуже просту причину: лісник, за яким закріплено відповідний обхід, проживає поблизу і просто не бажає вступати в конфлікт з односельцями, турбуючись більше про власне майно та здоров‘я членів сім‘ї, ніж про збереження державного лісового фонду.

І все ж основна мета штучного приховування лісопорушень – незаконне збагачення за рахунок державних лісових ресурсів. Цьому сприяє й те, що нерідко трапляються випадки, коли самовільні вирубки здійснюються за участю або безпосередньо працівниками лісогосподарських підприємств [157]^[211]. Окремі факти свідомого приховування лісопорушень самими постійними лісокористувачами набули широкого розголосу в засобах масової інформації [7; 11; 16; 145; 178]. На думку про заниження показників лісопорушень наводить і порівняльний аналіз статистики порушень Правил відпуску деревини на пні в лісах України, вчинених у лісах різних користувачів. Так, у 2000 р. в лісах Держкомлісгоспу внаслідок рубок з порушеннями Правил було незаконно заготовлено 1,3 тис. куб. м деревини, а в лісах інших лісокористувачів – 14,6 тис. куб. м. Як свідчить практика діяльності підрозділів з охорони і захисту лісів державних лісогосподарських підприємств, ними фіксуються порушення Правил відпуску деревини на пні в лісах Мінтрансу, Міноборони, Мінагрополітики, інших лісокористувачів. Поєднання в рамках однієї організаційної структури контрольних і господарських функцій створює ситуацію, коли додержання Правил у лісах держлісгоспів фактично випадає з-під належного контролю. На необхідність розмежування контрольно-наглядових і виробничих функцій в лісовому господарству вчені звертали увагу ще за радянських часів [79]^[212]. В сучасних умовах ринкової економіки ця проблема набула ще більшого загострення.

Ситуація ускладнюється тим, що кожного року у 30-40% випадків лісопорушень не встановлюються особи, винні у їх вчиненні. Переважна більшість справ про лісопорушення, як кримінальних, так і цивільних – за позовами про відшкодування шкоди, що надходять до судів – це справи про самовільні рубки деревини населенням для власних потреб. У той же час, організована незаконна діяльність нелегальних фірм щодо заготівлі й реалізації заготовленої деревини, а також зловживання посадових осіб лісогосподарських підприємств (наприклад, ведення суцільних рубок, котрі по документам оформляються як рубки, пов’язані з веденням лісового господарства) часто залишаються без реакції державних природоохоронних та правоохоронних органів.

Відсутність практичної реалізації принципу невідворотності відповідальності, покладення суворих майнових санкцій на окремих лісопорушників, переважно з малозабезпечених верств населення, і залишення без уваги випадків організованого розграбування лісових ресурсів, звичайно, негативно впливають на ефективність виховної, загальнопревентивної, каральної та компенсаційної функцій майнової відповідальності за порушення лісового законодавства.

Аналіз ефективності функції індивідуальної превенції, тобто попередження повторного вчинення лісопорушень особами, що вже притягувалися до майнової відповідальності за порушення лісового законодавства, на сьогоднішній день зробити практично не можливо. Факти повторності або систематичності лісових деліктів у діях конкретних осіб офіційно не фіксуються і реальні показники ефективності обраховані бути не можуть. За окремими відомостями, зокрема, за повідомленнями засобів масової інформації, можна зробити висновок, що кількість випадків повторного вчинення лісопорушень, особами, які вже притягувалися до відповідальності, доволі значна. Особливо це стосується багатих на лісові ресурси реґіонів України, де самовільні рубки часто стають для населення одним з джерел існування. На жаль, чинні такси не в усіх необхідних випадках враховують породу дерева при встановленні майнових санкцій за самовільну рубку, про що зазначалося в попередніх розділах. Розмір майнового стягнення за самовільну рубку дуба середнього діаметру в лісі другої групи не набагато вищий, ніж ринкова вартість отриманої в результаті деревини. Тому фактор матеріальної зацікавленості та невисока ймовірність виявлення винних осіб часто переважають у свідомості лісопорушників побоювання бути притягнутим до відповідальності.

Основна функція майнової відповідальності – компенсаційна, яка знаходить свій прояв у відшкодуванні шкоди, заподіяної лісопорушеннями. Тому очевидно, що важливим показником ефективності є стягнуті з осіб, винних у заподіянні шкоди, грошові кошти, а коефіцієнтом ефективності – виражене у відсотках співвідношення суми відшкодованих збитків до загальної суми заподіяних. У цілому по Україні, а також по окремих областях ці коефіцієнти коливаються щорічно на рівні 7-10%. Відсоток реально відшкодованих збитків знижується завдяки тому, що близько третини лісопорушень вчиняються невиявленими особами. Крім того, поширені випадки, коли суди відмовляють у задоволенні позовних вимог через неналежне оформлення документів (актів, протоколів), що підтверджують факт лісопорушення і вину порушника. Існують і інші причини, зокрема, недоліки в діяльності державної виконавчої служби, відсутність коштів у порушників тощо.

Коефіцієнт відшкодування знижується також внаслідок застосування судами ч. 2 ст. 454 ЦК УРСР, яка дозволяє зменшити розмір відшкодування, враховуючи майновий стан порушника. Такі випадки досить типові для справ про лісопорушення, оскільки, як ми вже зазначали, правоохоронними і природоохоронними органами виявляються переважно правопорушники з малозабезпечених верств населення. Чи порушує норма, зафіксована в ч. 2 ст. 454 Цивільного кодексу 1963 р. і в ч. 4 ст. 1193 нового ЦК України, який набере чинності з 1 січня 2003 р., принцип повного відшкодування шкоди, чи це лише виняток, який підтверджує правило?

Врахування майнового стану правопорушника при визначенні розміру відшкодування відоме не тільки вітчизняному законодавству та законодавству пострадянських країн. Так, розглядаючи цивільні справи про відшкодування шкоди, спричиненої навколишньому середовищу, суди США накладають на винну особу так звані “цивільні штрафи”, які зараховуються до державного бюджету. При визначенні суми штрафу суди беруть до уваги комплекс чинників: величину отриманої від вчинення екологічного порушення економічної вигоди, характер скоєного правопорушення, попереднє дотримання чи недотримання законодавства, ступінь співпраці правопорушника з природоохоронними та правоохоронними органами, а також і фінансові можливості правопорушника. Проте сума штрафу в будь-якому випадку повинна компенсувати негативні наслідки, які сталися чи можуть статися внаслідок правопорушення [168]^[213]. Очевидно, що такий штраф поєднує в собі як компенсаційні, так і каральні елементи, оскільки при його визначенні беруться до уваги суб’єктивні ознаки поведінки правопорушника. Врахування ж фінансових можливостей винної особи не впливає на інтереси потерпілої сторони, тобто сума відшкодування не може бути меншою, ніж грошова оцінка заподіяної шкоди.

Ми вже зазначали, що на майнову відповідальність покладається, перш за все, функція відновлення порушеного стану навколишнього середовища. Як писав І.А. Покровський “…еволюція зобов’язань із заподіяння шкоди полягає в тому, поступово каральна функція їх відпадає, а для цивільного права залишається завдання іншого роду – організація відшкодування заподіяної шкоди [122]”^[214]. Тенденція враховувати матеріальне становище правопорушника вносить до цивільно-правового інституту відшкодування шкоди непритаманні його природі криміналістичні засади і в той же час демонструє несправедливість щодо потерпілого, оскільки милосердя до першого забезпечується за рахунок останнього [122]^[215].

У результаті порушень екологічного законодавства страждають як приватні інтереси природокористувачів, так і суспільні інтереси українського народу. На нашу думку, зменшення розміру відшкодування заподіяної шкоди у відносинах природокористування і охорони довкілля застосовуватися не повинно. І з ч. 1 ст. 69 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, яка вказує, що “шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення”, слова “як правило” мають бути виключені.

Найбільш важливим показником ефективності майнової відповідальності за порушення лісового законодавства є суми коштів, реально витрачених на відновлення порушеного стану лісів. Тільки за умови використання кошів, стягнутих з лісопорушників або добровільно відшкодованих ними, на потреби лісовідновлення, лісозахисних і лісоохоронних заходів, майнова відповідальність буде ефективною і досягатиме своєї головної, лише їй на відміну від інших видів юридичної відповідальності притаманної мети. Проте сьогодні простежити подальшу долю сум, стягнутих з лісопорушників, і відповідно, зробити висновок про ефективність майнової відповідальності, практично не можливо. З впевненістю можна констатувати лише той факт, що лісокористувачі хронічно страждають від відсутності як власних, так і бюджетних коштів на проведення заходів щодо лісовідновлення та лісорозведення.

Склалася парадоксальна ситуація, коли відповідно до бюджетного законодавства кошти, отримані в результаті відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями законодавства про охорону навколишнього природного середовища, зокрема, й лісового законодавства, в повному обсязі спрямовуються до спеціального фонду місцевих бюджетів, тоді як лісовідновлення й інші заходи, пов’язані з ліквідацією негативних наслідків лісопорушень, фінансуються переважно за рахунок Державного бюджету України. Тобто, у відновлення порушеного стану лісів, відшкодовані кошти не вкладаються, чим повністю нівелюється компенсаційна функція відповідальності.

Крім того, надходження зазначених коштів до місцевих бюджетів зменшує активність щодо їх стягнення з боку органів управління лісовим господарством та постійних лісокористувачів, а також знижує дієвість контролю за їх цільовим використанням.

Чому законодавець обрав саме такий підхід до використання надходжень, стягнутих з лісопорушників, не зовсім зрозуміло. Логічно було б спрямовувати ці суми до Державного бюджету, принаймні в частині коштів, стягнутих за шкоду, заподіяну в результаті незаконних рубок та незаконного добування живиці – тобто, у разі вчинення таких правопорушень, коли страждають лісові ресурси загальнодержавного значення.

Отже, ми спробували визначити низку показників та критеріїв ефективності майнової відповідальності за порушення лісового законодавства. Зауважимо, що наведені оцінки ефективності майнової відповідальності за порушення лісового законодавства є досить приблизними. Частково вони ґрунтуються на статистичних відомостях, частково в основу висновків про ефективність відповідальності покладені повідомлення засобів масової інформації, зокрема, виступи у ЗМІ фахівців у галузі економічних та лісогосподарських наук, а також думки практиків – працівників природоохоронних та правоохоронних органів – і власні спостереження автора. Однак, незважаючи на приблизність наших оцінок, загальні обриси ситуації, як у статиці, так і в динаміці змін показників ефективності, дозволяють зробити достатньо достовірний висновок про те, що ефективність майнової відповідальності за порушення лісового законодавства знаходиться на низькому рівні й необхідно вживати невідкладних заходів щодо її підвищення.