Відшкодування шкоди, завданої суб’єктами публічної адміністрації приватним особам

Термін «відшкодування» означає форму відповідальності, надання кому- небудь чогось іншого замість загубленого, витраченого, знищеного тощо. У теорії адміністративного права доречним уважається використання терміна «компенсація шкоди» (від лат.

Так, убачається, що відшкодування шкоди може відбуватися стосовно приватної особи. При цьому регламентовано три види шкоди, що відшкодовуються (компенсуються) суб’єктом публічного адміністрування, - моральну, фізичну і майнову. Якщо приватній особі завдано декількох видів шкоди, вони відшкодовуються в повному обсязі відповідно до адміністративного законодавства.

Відшкодування шкоди, завданої внаслідок порушення адміністративно - правової норми, відбувається:

> суб’єктом публічного адміністрування на будь-якій стадії адміністративного провадження;

> за рахунок державного бюджету чи бюджету органів місцевого самоврядування у випадках та порядку, передбачених законом.

У теорії права розмежовуються поняття «шкода» і «збитки». Шкода - це будь-яке знецінення блага, що охороняється правом, тому її поділяють на майнову та немайнову (моральну), а збитки - це грошова оцінка шкоди, яка застосовується в разі неможливості відшкодування її в натурі.

Виділяються види шкоди - моральна, фізична, майнова.

Збитками визначаються:

- утрати, яких особа зазнала внаслідок порушення її прав у зв’язку зі знищенням або пошкодженням речей, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права;

- доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.

Поняття майнової шкоди, завданої приватній особі, охоплює:

> заподіяну порушенням адміністративно-правової норми особі пряму, безпосередню шкоду в її майновому та грошовому виразі;

> не одержані внаслідок скоєння порушення доходи.

У чинному законодавстві України всі наслідки немайнового характеру позначаються терміном «моральна шкода». Зміст цього поняття розкрито в Постанові пленуму Верховного Суду України від 31 березня 1995 р. № 4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди», в якій визначено, що моральна шкода - це втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань або інших негативних явищ^[CCLXXXII].

Термін «моральна шкода» визначається через поняття страждання, яке заподіяно фізичній особі внаслідок фізичного або психічного впливу, що спричинило погіршення або позбавлення можливостей реалізації нею своїх звичок і бажань, погіршення відносин з людьми, інші негативні наслідки морального характеру. Своєю чергою «моральний характер» означає «пов’язаний з духовним життям людини».

Моральна шкода полягає у:

- фізичному болю та стражданнях, яких приватна особа зазнала у зв’язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров’я;

- душевних стражданнях, яких приватна особа зазнала у зв’язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім’ї чи близьких родичів;

- душевних стражданнях, яких приватна особа зазнала у зв’язку зі знищенням чи пошкодженням її майна;

- приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної особи.

Розмір грошової компенсації моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, ступеня фізичних і душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування. Одночасно розмір грошової компенсації визначається з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру компенсації враховуються вимоги розумності та справедливості.

Моральна шкода компенсується незалежно від майнової шкоди, яка підлягає відшкодуванню та не пов’язана з розміром цього відшкодування.

Заподіяння фізичної шкоди тісно пов’язане з настанням в подальшому моральних страждань, а отже, і моральної шкоди.

До складових фізичної шкоди належать:

> тілесні ушкодження;

> розлад здоров’я;

> фізичні страждання.

Під фізичними стражданнями варто розуміти фізичний біль, якого зазнала особа у зв’язку з учиненим проти неї насильства або із заподіянням шкоди здоров’ю. Адже і моральна шкода, і фізична визначаються як фізичні чи моральні страждання, тож слово «страждання» вживається як ключове.

Іншими словами, термін «страждання» означає, що неправомірні дії заподіювача шкоди обов’язково бути відбиті у свідомості потерпілого в формі відчуття (фізичні страждання) й уявлення (моральні страждання) та викликати певну психічну реакцію. Найбільш близьким до поняття «моральні страждання» вважається поняття «переживання». Змістом переживання може бути страх, сором, приниження та інший несприятливий у психічному аспекті стан приватної особи.

Моральна шкода щодо осіб є категорією оціночною - і у своєму виникненні, коли постає питання про наявність підстав для її матеріальної компенсації, і у вимірі, коли визначається розмір її компенсації.

Критерії компенсації фізичних і моральних страждань є різними, оскільки фізичні страждання викликаються фізичною шкодою, що заподіюється в матеріальній сфері, вони підлягають об’єктивнішій оцінці, тобто за своїм змістом компенсація фізичних страждань може наближатися до відшкодування. І зовсім інша ситуація складається з компенсацією моральних страждань, що викликані шкодою, яка заподіяна в ідеальній (духовній) сфері. Для того щоб вони могли бути компенсовані, слід усебічно,

266 повно та неупереджено вивчити обставини заподіяння шкоди, максимально індивідуалізувати підхід до визначення моральних страждань.

Таким чином, майнові елементи в законодавчому визначенні (дефініції) моральної шкоди відсутні. Тобто моральна шкода є немайновою.

За приписами частини другої статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічну правову суперечку.

Зі змісту цієї норми випливає, що в такому порядку розглядаються адміністративним судом вимоги про відшкодування як матеріальної, так і моральної шкоди. Основною умовою такого розгляду є те, щоб така вимога була заподіяна (була похідною) протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічних правових відносин і якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічну правову суперечку.

Законодавча основа відшкодування шкоди суб’єктами публічного адміністрування - це Митний кодекс України, Податковий кодекс України, закони України «Про Національну поліцію України», «Про дозвільну систему у справах господарської діяльності» «Про звернення громадян», «Про виконавче провадження»¹.

У цьому питанні варто й корисно врахувати тлумачення та оцінку обставин завдання шкоди (зокрема моральної), визначення її розміру та інші складові цього питання, які містяться в рішеннях Європейського суду з прав людини. До того ж відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують у розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Суду як джерело адміністративного права^{[283] [284].}

9.4.1. Підстави та процедури, за якими суб’єкт публічного адміністрування відшкодовує шкоду, завдану приватній особі

Відповідно до ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Підставою відшкодування шкоди, завданої публічною адміністрацією, є будь-які рішення, дії, бездіяльність, учинені як у межах, визначених законом, так і з перевищенням наданих суб’єкту публічної адміністрації повноважень, якими (рішеннями, діями, бездіяльністю) приватній особі заподіяно обмеження чи втрати матеріального або морального характеру щодо її прав, свобод, інтересів.

На думку В. Бевзенка, позасудова (адміністративна) процедура відшкодування шкоди передбачає відповідні особливості:

- здійснюється на підставі адміністративного акта, яким задокументовано рішення про зміст й особливості відшкодування завданої шкоди, який передається розпоряднику відповідного бюджету;

- безпосереднє виконання адміністративного акта через перерахування з відповідного бюджету визначеної суми особі, якій завдано шкоди^[CCLXXXV].

Отже, адміністративна процедура відшкодування шкоди, завданої суб’єктами публічної адміністрації, складається з двох основних стадій, які поділені на певні етапи й адміністративні дії: 1) отримання та передання відповідному розпоряднику бюджетних коштів адміністративного акта, яким задокументовано рішення про зміст й особливості відшкодування завданої шкоди; 2) безпосереднє відшкодування розпорядником коштів шкоди через перерахування з бюджету визначеної суми особі, якій завдано шкоди.

9.4.2. Способи відшкодування шкоди

Сучасне адміністративне право встановлює більше обмежень для держави (для публічної адміністрації) і менше для людей, так само як і загалом для приватних осіб. У зв’язку з цим значення так званих адміністративних процедур зростає.

Обов’язковим учасником адміністративної процедури є фізична (громадянин України, іноземець, особа без громадянства) або юридична особа, яких у західному праві часто називають «приватна особа». У процедурному значенні можна виділити такі категорії приватних осіб: особа, яка звертається до адміністративного органу із заявою, зокрема за отриманням адміністративної послуги (заявник); особа, щодо якої ухвалюється акт за ініціативою адміністративного органу, зокрема в порядку здійснення контрольних повноважень; особа, яка вступає в адміністративну процедуру за власною ініціативою або залучається за ініціативою адміністративного органу, оскільки рішення у справі може вплинути на її права чи законні інтереси; особа, яка звертається до адміністративного органу зі скаргою на рішення, дії та бездіяльність адміністративного органу (скаржник).

Відшкодування шкоди, завданої публічною адміністрацією приватним особам, може здійснюватися за рахунок або коштів державного бюджету, або коштів місцевого бюджету. Вид бюджету, з якого буде здійснюватися виплата, залежить від конкретного виду суб’єкта публічної адміністрації, що заподіяв цю шкоду. Крім того заподіяна шкода може відшкодовуватися «добровільно» або «примусово» через виконавче провадження, що здійснюють державні або приватні виконавці.

Проте ці положення ще ефективно не забезпечені нормами адміністративного права. Так, за даними Мін’юсту, 2017 року рівень виконання судових рішень склав 31%, і хоча статистика щодо відшкодування адміністративних рішень суб’єктів публічної адміністрації загалом відсутня, цей рівень об’єктивно не може бути вищим.

Для того щоб це виправити, потрібно вирішити такі завдання: створити максимально простий і прозорий механізм захисту громадян від незаконних рішень органів влади; правові підстави для позасудового відшкодування шкоди; єдиний прозорий механізм визнання рішень, дій та бездіяльності органів влади такими, що не відповідають чинному законодавству; ефективний механізм скасування чи зміни в адміністративному порядку нормативно-правових актів, що не відповідають нормам законодавства вищого рівня; забезпечити об’єктивність і неупередженість розгляду скарг в адміністративному порядку; ліквідувати практику вибіркового застосування законодавства у зв’язку з недостатнім рівнем фінансування зобов’язань держави й органів місцевого самоврядування щодо реформування процедури виплати відшкодування за рахунок бюджету відповідного рівня.

Цьому має сприяти реалізація положень Закону від 2.06.2016 р. № 1404­VIII «Про виконавче провадження», а також розповсюдження на аналізовану нами сферу організаційно-правових ініціатив Мін’юсту щодо боржників аліментів. Нами пропонується встановити тимчасове обмеження для керівника суб’єкта органу виконавчої влади, який має невиконані матеріальні зобов’язання перед приватною особою, - у праві виїзду за межі України; на отримання премій та інших обмежень особистого несприятливого характеру.

Отже, способами відшкодування шкоди, завданої суб’єктами публічної адміністрації, є виплата її за рахунок державного або місцевого бюджетів добровільно (за ініціативою винного суб’єкта публічної адміністрації) і через виконавче провадження відповідним розпорядником бюджетних коштів.

Запитання і завдання

1. Розкрийте поняття та види інструментів захисту прав, свобод та інтересів приватних осіб у сфері публічного адміністрування.

2. У чому полягає зміст адміністративної медіації?

3. Розкрийте поняття адміністративного оскарження.

4. Які існують способи відшкодування шкоди приватним особам, завданої суб’єктами публічної адміністрації?

5. З яких стадій складається адміністративна процедура відшкодування шкоди приватній особі, завданої суб’єктами публічної адміністрації?

Література для поглибленого вивчення

1. Авер’янов В. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування. Право України. 1998. № 8. С. 10.

2. Белінська О. Медіація - Альтернативне вирішення спорів. Вісник Вищої ради юстиції. 2011. No 1 (5). С. 158-160.

3. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В. Авер’янова. Київ: Ін-Юре, 2002. С. 194.

4. Галунько В., Курило В., Короєд С. та ін. Адміністративне право України. Т. 1. Загальне адміністративне право: навчальний посібник. Херсон: Грінь Л. С., 2015. 272 с.

5. Мельник Р., Бевзенко В. Загальне адміністративне право: навчальний посібник. Київ: Ваіте, 2014. 376 с.

6. Подковенко Т. Інститут медіації: зарубіжний досвід та українські перспективи. Актуальні проблеми правознавства. 2016. Вип. 1. С. 26-29.

7. Притика Ю. Посередництво як нова форма вирішення приват­ноправових спорів. Вісник господарського судочинства. 2005. №1. С. 231­237.

8. Циганов О. Адміністративне оскарження як важливий засіб забезпечення законності при наданні адміністративних послуг у сфері правоохоронної діяльності. Проблеми управління, адміністративного права, адміністративної діяльності правоохоронних органів. 2016. С. 10.