Практика судів щодо відшкодування шкоди, завданої майну внаслідок збройного конфлікту на Сході України

«За офіційними даними щодо пошкоджених та знищених об'єктів та загальних втрат у Донецькій та Луганській областях з початку бо­йових дій на Донбасі, регіон зазнав втрат на понад 463,6 мільйона до­ларів.

17 грудня 2018 року Європейський суд з прав людини оголосив^[97] про затвердження плану майбутнього розгляду ним тисяч скарг від осіб, які скаржаться проти України чи Росії або обох країн у зв'язку з конфліктом на Сході Україні.

Зазначені скарги пов'язані з питаннями затримання осіб однією або іншою державою - учасницею конфлікту, самопроголошеними Донецькою та Луганською народними республіками та про знищення житла під час воєнних дій.

Ключовим питанням, яке має бути визначено в цих заявах, є те, чи має Україна чи Росія юрисдикцію щодо питань, що розглядають­ся, у відповідності зі статтею 1 Європейської конвенції з прав людини (Обов'язок поважати права людини).

Наразі Суд очікує рішення у цьому питанні у відповідній міждер­жавній справі «Україна проти Росії» (щодо Східної України) (справа № 8019/16), в якій Уряд України висуває різні скарги проти Уряду Ро­сійської Федерації.

Для заощадження якомога більше часу Суд вирішив, що будь-які відповідні індивідуальні справи, які не були оголошені неприпустими­ми чи вилучені з самого початку, будуть передаватися відповідному Уряду-респонденту або Урядам для зауважень паралельно з міждер­жавною справою.

Зазначена процедура буде поширюватися лише на скарги, які не були визнані неналежними або вилученими. Зокрема, у прес-релізі вкотре вказується на результати розгляду індивідуальних скарг у справі «Лісний ти інші проти України та Росії», які були визнані нена­лежними. У цих скаргах, які стосувалися зруйнованого житла під час збройного конфлікту на Сході України, заявниками не було надано до­казів володіння цим майном, так само, як і підтверджень його руйну­вання, зокрема, саме у зв'язку з конфліктом, а також не наведено при­чин, чому саме не вдалося надати хоч найменших підтверджень. Із тих же причин ще 1 170 скарг були визнані неналежними (коментар^[98]).

21 січня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження у цивільній справі № 265/6582/16-ц^[99] за позовом фізич­ної особи до Держави України в особі Кабінету Міністрів України, Дер­жавної казначейської служби України про відшкодування майнової шкоди за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Донецькій області в інтересах Кабінету Міністрів України на рішення Орджонікідзевського районного суду м. Маріуполя Доне­цької області та рішення Апеляційного суду Донецької області.

Справа була передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду з тих підстав, що така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики з урахуван­ням кількості справ, які перебувають на розгляді у касаційному суді.

Розгляд справи призначено на 15 травня 2019 року.

На момент видання цього посібника розгляд справи уже відбу­деться, а отже, Великою Палатою буде сформульовано підхід до пра- возастосування норм у зазначеній сфері. З огляду на зазначене, по­треби в детальному аналізі рішень судів різних інстанцій немає.

При цьому варто зазначити, що на сьогодні кілька справ уже роз­глянуто Верховним Судом, по деяких із них винесено остаточні рішення.

Саме тому надалі наводиться короткий аналіз рішень Верховного Суду, які вказані у зазначеній ухвалі.

Так, Верховним Судом направлено на новий розгляд до суду пер­шої інстанції справу № 227/6023/15-ц^[100] на підставі того, що в ході роз­гляду справи судами першої та апеляційної інстанцій не забезпечено повне та всебічне з'ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень.

Верховним Судом надано висновки щодо таких основних питань:

1. Визначення належного відповідача

У контексті справи, що розглядалась, Верховний Суд звернув ува­гу на практику Європейського суду з прав людини у справах з подіб­ними обставинами, а саме заподіяння шкоди під час збройного чи вій­ськового конфлікту. В рішенні Суд, зокрема, посилається на рішення Європейського суду у справі «Ілашку та інші проти Молдови та Росії», § 313 та у справі «Саргсян проти Азербайджану», § 129, а також наво­дить позицію Суду щодо юрисдикції держави стосовно території, яка потерпає від збройного конфлікту: «навіть за виняткових обставин, коли держава позбавлена можливості здійснювати владу на частині своєї території через військову окупацію збройними силами іншої держави, воєнні дії чи повстання, або внаслідок створення сепара­тистського режиму на її території, вона не втрачає своєї юрисдикції за змістом статті 1 Конвенції (рішення ЄСПЛ у справі «Ілашку та інші проти Молдови та Росії», § 333; рішення ЄСПЛ у справі «Катан та інші проти Молдови та Росії», § 109; рішення ЄСПЛ у справі «Саргсян проти Азербайджану», § 130)».

Не достатньо зрозумілим є посилання на рішення Європейського суду у справі «Ілашку та інші проти Молдови та Росії», § 335, § 339; у спра­ві «Саргсян проти Азербайджану», § 131 («У випадках, коли держава позбавлена можливості здійснювати владу на частині своєї території, її відповідальність за Конвенцією обмежується виконанням позитивних зобов'язань. Такі зобов'язання стосуються як заходів, необхідних для відновлення контролю (як вираження своєї юрисдикції) над відповід­ною територією, так і заходів із забезпечення поваги до особистих прав заявника»), адже як на момент заподіяння шкоди (19 січня 2015 року), так і дотепер місто Авдіївка, в якому розташоване житло позивача, зна­ходиться на території, що контролюється Урядом України.

Також Суд посилається на рішення ЄСПЛ у справі «Айдер та інші проти Туреччини», яким визначається, що відповідальність держави має абсолютний характер і має об'єктивну природу, засновану на те­орії соціального ризику (social risk). Таким чином, держава може бути притягнута до відповідальності з метою компенсації шкоди тим, хто постраждав від дій невстановлених осіб або терористів, коли держа­ва визнає свою нездатність підтримувати громадський порядок і без­пеку або захищати життя людей і власність (пункт 70).

2. Зобов'язання із відшкодування шкоди, заподіяної терористич­ним актом

Відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом, регла­ментується спеціальною нормою - статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», згідно з якою відшкодування шкоди, запо­діяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок ко­штів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом.

Тобто обов'язок відшкодувати завдану шкоду покладається на державу незалежно від її вини, а після відшкодування до держави пе­реходить право вимоги до винної особи. Таким чином, встановлення осіб, які вчинили терористичний акт, які здійснювали терористичну діяльність, наявність щодо них обвинувального вироку суду, не є умо­вою відшкодування шкоди державою на підставі статті 19 зазначено­го Закону.

1. Умови застосування спеціальних положень законодавства щодо відшкодування заподіяної шкоди, а саме Закону України «Про бо­ротьбу з тероризмом»

Обов'язковою умовою для задоволення позовних вимог про від­шкодування за рахунок держави шкоди, завданої під час проведення антитерористичної операції, є розташування пошкодженого майна на території АТО.

Водночас для підтвердження розміру шкоди, завданої руйнуван­ням будинку, необхідним є акт обстеження пошкодженого (знищено­го) майна позивача внаслідок проведення антитерористичної опера­ції, який має бути складений на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1002-р та розпоряджен­ня голови районної державної адміністрації.

Зокрема, у даній справі позивачем було надано Суду звіт про оцін­ку розміру збитків, нанесених нерухомому майну, виконаний оціню­вачем фізичною особою-підприємцем по фотоматеріалах та без огля­ду об'єкта оцінки.

Суд, оцінюючи наданий позивачем звіт про оцінку розміру збит­ків, нанесених нерухомому майну, погодився із доводами суду апе­ляційної інстанції стосовно того, що зазначений звіт не є належним доказом факту руйнування будинку позивача та висновку про його часткову непридатність (для експлуатації), оскільки зроблений оці­нювачем без огляду об'єкта незавершеного будівництва по фотома­теріалах, які надав йому позивач й які не містять жодного доказу про наявність незавершеного будівництва (матеріалів) саме на земельній ділянці, яка належить позивачу. До того ж Суд указує на те, що пози­вачем не надано доказів про розмір завданої йому шкоди у результаті пошкодження його будинку, зокрема акта обстеження пошкодженого (знищеного) майна позивача внаслідок саме проведення антитеро- ристичної операції.

Додатково Суд указує на те, що «на час обстрілу позивач був власником будівельних матеріалів, використаних для спорудження об'єкта незавершеного будівництва, а не будинку». (Коментар: у да­ному контексті необхідно зробити ремарку про те, що розуміння по­няття «житло» з точки зору Конвеції з прав людини і основоположних свобод значною мірою відрізняється від поняття, визначеного в на­ціональному законодавстві (наприклад, «Захист внутрішньо перемі­щених осіб відповідно до Європейської конвенції з прав людини та інших стандартів Ради Європи», 2017, посібник, с. 68-69^[101]).

2. Вибір механізму відшкодування шкоди та оцінка розміру шкоди

З огляду на те, що норми статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» мають, скоріше, відсильний характер і не передбача­ють реального механізму, Верховним Судом було вказано, що такий механізм визначений Кодексом цивільного захисту України, який вве­дено в дію з 1 липня 2013 року.

Відповідно до статті 86 цього Кодексу, розмір грошової компен­сації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визначається за показниками опосередкованої вартості споруджен­ня житла у регіонах України відповідно до місцезнаходження такого майна.

Також Верховним Судом акцентовано увагу на те, що згідно з по­ложеннями зазначеного Кодексу, умовою виплати позивачу грошової компенсації за рахунок держави є добровільна передача зруйновано­го житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, однак матеріали справи таких доказів не містять.

11 липня 2018 року Верховним Судом постановлено остаточне рі­шення у справі № 219/11736/16-ц^[102]. На відміну від обставин поперед­ньої справи, мова не йшла про руйнування житла та його подальшу непридатність для експлуатації.

Верховним Судом рішення мотивовано, звертаючись до тлума­чення норм права з наступних питань:

1. Умови застосування спеціальних положень законодавства щодо відшкодування заподіяної шкоди, а саме Закону України «Про бо­ротьбу з тероризмом»

Обов'язковою умовою для задоволення позовних вимог про від­шкодування за рахунок держави шкоди, завданої під час проведення антитерористичної операції, є розташування пошкодженого майна на території АТО.

Водночас для підтвердження розміру шкоди, завданої руйнуван­ням будинку, необхідним є акт обстеження пошкодженого (знищено­го) майна позивача внаслідок проведення антитерористичної опера­ції, який має бути складений на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 № 1002-р та розпорядження го­лови районної державної адміністрації.

Як і в рішенні щодо попередньої справи, позивачем було надано Суду звіт про оцінку розміру збитків, нанесених нерухомому майну, виконаний оцінювачем фізичною особою-підприємцем по фотомате­ріалах та без огляду об'єкта оцінки.

Суд, оцінюючи наданий позивачем звіт про оцінку розміру збит­ків, нанесених нерухомому майну, погодився із доводами суду апе­ляційної інстанції стосовно того, що зазначений звіт не є належним достовірним і беззаперечним доказом для підтвердження їх розміру, оскільки зроблений оцінювачем без огляду квартири на підставі да­них, наданих позивачкою (у звіті про визначення розміру збитків роз­раховані роботи з відновлення (ремонту) пошкодженого житла).

2. Вибір механізму відшкодування шкоди та оцінка розміру шкоди

Судом зроблено висновок, що, пред'являючи вимогу до держави про виплату компенсації за зруйноване під час антитерористичної операції майно, власник цього майна має спочатку, тобто до ухва­лення рішення суду, добровільно передати пошкоджений чи зруй­нований внаслідок терористичного акта будинок чи майно місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування. Відповідно до частини десятої статті 86 Кодексу цивільного захисту України розмір грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визначається за показниками опосе­редкованої вартості спорудження житла у регіонах України відповід­но до місцезнаходження такого майна. Будь-який інший порядок ви­значення розміру відшкодування за пошкоджену квартиру, внаслідок такої надзвичайної ситуації, як терористичний акт, на теперішній час відсутній. Вирішуючи спір, апеляційний суд дійшов висновку, з яким погоджується Верховний Суд, що позивачка не зверталася до Арте- мівської районної державної адміністрації Донецької області з пропо­зицією про добровільну передачу пошкодженої квартири чи можли­вість забезпечення її новим житлом замість пошкодженого.

Характерною особливістю цієї справи, яка демонструє відсутність адекватного правового регулювання, є саме передача належного житла у державну місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб'єктам господарювання як умова для компенсації. Як вбачається із обставин справи, квартира позивачки зазнала ушкоджень, але залишається придатною для єксплуатації за умови проведення відновлювальних робіт.

Верховним Судом постановою від 1 серпня 2018 року також направлено на новий розгляд до суду першої інстанції справу № 242/1618/17^[103] на підставі того, що в ході розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій не забезпечено повне та всебічне з'ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень.

Верховним Судом надано висновки щодо таких основних питань:

1. З питань визначення належного відповідача та зобов'язання із відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом, Су­дом наводяться висновки, аналогічні до тих, що вказані у справі № 227/6023/15-ц.

2. Умови застосування спеціальних положень законодавства щодо відшкодування заподіяної шкоди, а саме Закону України «Про бо­ротьбу з тероризмом»

Судами встановлено, що позивачем надано докази руйнуван­ня належного їй будинку внаслідок проведення бойових дій, зокре­ма акт обстеження об'єкта, який постраждав внаслідок проведення бойових дій на території м. Авдіївки (на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1002-р та роз­порядження голови Донецької обласної державної адміністрації від 5 січня 2015 року), а також акта про пожежу, складеного відповідно до Порядку обліку пожеж та їх наслідків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 2030 від 26 грудня 2003 року.

3. Вибір механізму відшкодування шкоди та оцінка розміру шкоди

Так само, як і у наведених вище справах, Судом вказується, що від­повідно до статті 86 цього Кодексу розмір грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визнача­ється за показниками опосередкованої вартості спорудження житла у регіонах України відповідно до місцезнаходження такого майна. Суд вказує, що «будь-який інший порядок визначення розміру відшкоду­вання за пошкоджену квартиру, внаслідок такої надзвичайної ситуа­ції, як терористичний акт, на теперішній час відсутній».

При цьому Верховний Суд вказує на те, що «при вирішенні справи суди не звернули увагу, що умовою виплати позивачу грошової ком­пенсації за рахунок держави є добровільна передача зруйнованого житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, однак матеріали справи таких доказів не містять».

Зі змісту постанови, на жаль, залишається не зрозумілим, чи вка­заний висновок зроблено в тому числі в результаті правової оцінки

обставин, на яких наголошується у рішенні Селидівського міського суду Донецької області^[104], зокрема щодо аналізу цієї норми в контек­сті її застосування до обставин конкретної справи.

Зокрема, аналізуючи можливість застосування норм, передбаче­них частиною 9 статті 86 Кодексу цивільного захисту України (забез­печення житлом постраждалого або виплата грошової компенсації за рахунок держави здійснюється за умови добровільної передачі постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзви­чайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або орга­нам місцевого самоврядування, суб'єктам господарювання), «Судом встановлено, що зруйноване житло позивача знаходиться у м. Авді- ївка Донецької області, тобто у місті, де для здійснення повноважень органу місцевого самоврядування створена військово-цивільна адмі­ністрація».

Системний аналіз положень Закону України «Про військово-ци­вільні адміністрації», зокрема статей 12 та 39, вказує на те, що повно­важення військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в по­рядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, однак повноважен­ня щодо прийняття об'єктів до державної чи комунальної власності у військово-цивільних адміністрацій відсутні. У зв'язку із цим Судом першої інстанції зроблено наступні висновки: «тобто у військово-ци­вільної адміністрації м. Авдіївка відсутні підстави для прийняття від постраждалої зруйнованого внаслідок надзвичайної ситуації житла» та «у даній справі підстави відшкодування шкоди не є пов'язаними з умовою добровільної передачі зруйнованого житла».

20 вересня 2018 року Верховним Судом також ухвалено остаточне рішення у справі 243/8302/16-ц^[105].

Верховним Судом рішення мотивовано, звертаючись до тлума­чення норм права з наступних питань:

1. Умови застосування спеціальних положень законодавства щодо відшкодування заподіяної шкоди, а саме Закону України «Про бо­ротьбу з тероризмом»

У рішенні Верховний Суд указує на те, що для підтвердження роз­міру шкоди, завданої руйнуванням будинку, необхідним є акт обсте­ження пошкодженого (знищеного) майна позивача внаслідок прове­дення АТО, який має бути складений на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1002-р та роз­порядження голови районної державної адміністрації.

Оцінюючи наданий позивачем акт від 18 вересня 2014 року № 696, складений комісією у складі директора, інженера по інвентариза­ції першої категорії, архіваріуса комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації» м. Слов'янська Донецької області, суд апе­ляційної інстанції та Верховний Суд дійшли висновку, що він не є до­стовірним і беззаперечним доказом для підтвердження факту руйну­вання її жилого будинку з надвірними та господарськими побудовами внаслідок терористичного акту під час АТО, а також розміру завданої шкоди; а Акт виконаних робіт з розмінування місцевості від 4 серпня 2015 року № 375 також не містить відомостей, що нерухоме майно по­зивача зруйноване саме внаслідок терористичного акту під час АТО.

Із наведеного судами зроблено висновок про те, що позивач «не надала належних і допустимих доказів на підтвердження заявлених вимог, зокрема факту руйнування її жилого будинку з надвірними та господарськими побудовами внаслідок терористичного акту під час АТО, а також розміру завданої шкоди. Тобто свій процесуальний обов'язок щодо доведення позову позивач не виконала».

У даному випадку наведені висновки викликають певний подив, адже подія руйнування будинку відбулась 4липня 2014 року, акт руй­нування складений комісією 18 вересня 2014 року, в той час як розпо­рядження Кабінету Міністрів України № 1002-р було прийнято пізні­ше, а саме 16жовтня 2014 року, а враховуючи адміністративно-тери­торіальний статус міста Слов'янська (місто обласного значення), дія розпоряджень голови районної державної адміністрації (в даному ви­падку Слов'янської) на місто не поширюється. Додатково необхідно згадати позицію Європейського суду при розгляді дещо подібних пи­тань, зокрема, у справі «Ґаші проти Хорватії» Суд встановив, що «ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються». Тобто у даному випадку позивачка звернулася до органів місцевого самоврядування для фіксації зруйнувань і не мала

сумнівів у тому, що видані їй документи не відповідатимуть нормам чинного законодавства (а особливо нормам, прийнятим згодом).

2. Вибір механізму відшкодування шкоди та оцінка розміру шкоди

Судом, як і у попередніх справах, зроблено висновок, що, пред'яв­ляючи вимогу до держави про виплату компенсації за зруйноване під час антитерористичної операції майно, власник цього майна має спочатку, тобто до ухвалення рішення суду, добровільно передати по­шкоджений чи зруйнований внаслідок терористичного акту будинок чи майно місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування.

В ухвалі Верховного Суду зазначається, що у справі, яка заплано­вана до розгляду Великою Палатою (№ 265/6582/16-ц), так само як і в проаналізованих вище справах (№ 227/6023/15-ц, № 219/11736/16-ц, № 242/1618/17, № 243/8302/16-ц), суди не встановили, що мала місце надзвичайна ситуація.

Зокрема, обставини справи, що запланована до розгляду Вели­кою Палатою, пов'язані із заподіянням шкоди майну внаслідок арти­лерійського обстрілу житлових районів міста Маріуполя (на відміну від цих, досить резонансних у суспільстві подій, руйнування власності позивачів у інших справах відбулись, так би мовити, в «невизначених обставинах»).

Разом з цим колегія суддів Другої судової палати Касаційного ци­вільного суду, розглядаючи питання конкретних фактів руйнування та загальновідомих фактів бойових дій у рамках проведення антитеро­ристичної операції згідно з Указом Президента України від 13 квітня 2014 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони Украї­ни від 14 квітня 2014 року № 405/2014 “Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної ціліс­ності України”, зробила висновок про передчасність застосування до спірних відносин положень Кодексу цивільного захисту України без обґрунтування необхідності застосування аналогії закону.

Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів керувалася тим, що у цій справі суди першої й апеля­ційної інстанцій «застосували норми матеріального і процесуального права таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приват- 100 ► 4. Судовий захист прав внутрішньо переміщених осіб в Україні

ними і публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріально­го права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права, а тому перегляд справи Великою Палатою потрібен з метою унеможливлення повторення таких помилок у подальшій судовій ді­яльності».

Ухвалене Великою Палатою рішення має визначити підходи щодо вирішення таких питань:

1. Правова підстава відшкодування шкоди, заподіяної терорис­тичним актом (стаття 19 Закону № 638-IV, стаття 86 КЦЗУ, чи їх застосування за аналогією закону).

2. Порядок відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом.

3. Суб'єкт відшкодування шкоди, заподіяної терористичним ак­том, з урахуванням території, на якій відбулося заподіяння шкоди (підконтрольна чи непідконтрольна).