Система спеціальноуповноважених суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції

Державний орган, уповноважений на здійснення функцій дер­жави, в тому числі контроль за додержанням законів громадянами та посадовими особами, під час такої контролюючої діяльності за­побігає та протидіє корупції.

У такому випадку доречно виходити з розуміння того, що дійсно вкладається у зміст діяльності щодо запобігання корупції, оскільки запобігання корупції може здійснюватися суб’єктами як безпосеред­ньо (бути головною функцією та завданням діяльності певного суб’єкта), так і опосередковано (бути однією серед інших функцій).

У свою чергу, М. Ю. Бездольний у дисертаційному дослідженні запропонував об’єднати суб’єктів протидії корупції у певні групи:

а) суб’єкти, які визначають антикорупційну політику держави;

б) суб’єкти безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері про­тидії корупції, а також суб’єкти здійснення правосуддя у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупці­єю; в) суб’єкти, діяльність яких спеціально або внаслідок виконання інших функцій спрямована на здійснення запобіжного впливу на причини та умови, що сприяють вчиненню корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією; г) суб’єкти коорди­нації антикорупційної діяльності^[307].

Слушною є позиція О. Я. Прохоренка, який наголошує на тому, що характерним для системи запобігання та протидії корупційним проявам у державній службі є те, що як її суб’єкти, так і об’єкти мають різну організаційно-структурну форму і відрізняються за правовим статусом. Ефективність діяльності системи щодо запобігання та про­тидії корупційним проявам у системі державної служби залежить від

Глава 11.

Аналіз нормативно-правових актів у сфері запобігання корупції надає можливість класифікувати суб'єктів, яких держава уповнова­жує вживати заходи із запобігання і протидії корупції та щодо яких вона окреслює загальні напрями здійснення їхніх повноважень, на три групи:

1) суб'єкти із загальними повноваженнями;

2) суб'єкти зі спеціальними повноваженнями;

3) суб'єкти з повноваженнями учасника антикорупційних захо­дів^[310].

У свою чергу, до першої групи суб'єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання корупції, входять суб'єкти із загальними повно­важеннями, які не створені спеціально для безпосередньої протидії корупції, проте уповноважені здійснювати заходи на запобігання корупції: Президент України; Верховна Рада України; Кабінет Мініс­трів України.

Разом із тим Президент України, Верховна Рада України та Ка­бінет Міністрів України здійснюють самостійну установчу місію щодо формування і реалізації державної антикорупційної політики. При цьому, з одного боку, вищі органи державної влади мають де­монструвати єдність підходів і позицій під час формування та реалі­зації державної антикорупційної політики, а з іншого, - для успіху її здійснення важливою є диференціація відповідних функцій і повно­важень парламенту, глави держави та уряду^[311].

Взаємоузгоджена та взаємодоповнююча діяльність Президента України, Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України у сфері

Адміністративно-юрисдикційна діяльність Національної поліції України формування та реалізації державної антикорупційної політки є запорукою ефективного функціонування інших суб'єктів запобіган­ня та протидії корупції в нашій державі^[312].

Другу групу суб'єктів зі спеціальними повноваженнями скла­дають спеціально уповноважені суб'єкти у сфері запобігання та протидії корупції. Ці суб'єкти визначені Законом України «Про за­побігання корупції»^[313] та здійснюють заходи щодо запобігання і протидії їй, безпосередньо виявляють, припиняють або розсліду­ють корупційні правопорушення чи пов'язані з ними це: 1) органи прокуратури; 2) органи Національної поліції України(далі - НАБУ); 3) Національне антикорупційне бюро України; 4) Національне аге­нтство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК).

Серед суб'єктів зазначеної групи варто вказати на роль провід­ного суб'єкта, відповідального за формування та реалізацію анти- корупційної політики в Україні, такого як Національне агентство з питань запобігання корупції, яке було створено зі врахуванням найкращих міжнародних практик.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 118 «Про утворення Національного агентства з пи­тань запобігання корупції» було утворено Національне агентство з питань запобігання корупції як центральний орган виконавчої вла­ди із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і коор­динується Кабінетом Міністрів України^[314].

Водночас у ст. 4 Закону України «Про запобігання корупції»^[315] зазначається, що Національне агентство з питань запобігання ко­рупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну анти- корупційну політику в межах, визначених цим та іншими законами, є відповідальним перед Верховною Радою України і підконтроль­ним їй та підзвітний Кабінету Міністрів України. Отже, в частині

закріплення у постанові Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 118 за Кабінетом Міністрів України повноважень «спрямування і координації НАЗК» можна говорити про порушення дотримання гарантій незалежності і самостійності Національного агентства з питань запобігання корупції.

Відповідно до ст.

Отже, до повноважень НАЗК належать:

1) проведення аналізу: стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запо­бігання та протидії корупції; статистичних даних, результатів дос­ліджень та іншої інформації стосовно ситуації щодо корупції;

2) розроблення проєктів антикорупційної стратегії та держав­ної програми з її виконання, здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання антикорупційної стратегії;

3) підготовка та подання в установленому законом порядку до Кабінету Міністрів України проєкту національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики;

4) формування та реалізація антикорупційної політики, розро­блення проєктів нормативно-правових актів із цих питань;

5) організація проведення досліджень з питань вивчення ситу­ації щодо корупції;

6) здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулю­вання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на ви­конання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирі­вняних до них осіб;

7) координація та надання методичної допомоги щодо виявлен­ня державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування корупціогенних ризиків у своїй діяльності та реалізації ними заходів щодо їх усунення, в тому числі підготовки та виконання антикорупційних програм;

8) здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб'єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб'єктів декларування;

9) здійснення у порядку та в межах, визначених законом, держа­вного контролю за дотриманням установлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій, законним та цільовим вико­ристанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, своєчасністю подання звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, звітів про надходження і використання ко­штів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, повнотою таких звітів, звіту зовнішнього незалежного фінансового аудиту діяльності партій, відповідністю їх оформлення встановле­ним вимогам, достовірністю включених до них відомостей;

10) затвердження розподілу коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, відповідно до закону;

11) забезпечення ведення Єдиного державного реєстру декла­рацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або міс­цевого самоврядування, та Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення;

12) координація в межах компетенції, методичне забезпечення та здійснення аналізу ефективності діяльності уповноважених під­розділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції;

13) погодження антикорупційних програм державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого са­моврядування, розробка типової антикорупційної програми юри­дичної особи;

14) отримання та розгляд повідомлень, здійснення співпраці з викривачами, забезпечення їх правового та іншого захисту, переві­рка дотримання законодавства з питань захисту викривачів, уне­сення приписів з вимогою про усунення порушень трудових (звіль­нення, переведення, атестації, зміни умов праці, відмови у призна­ченні на вищу посаду, зменшення заробітної плати тощо) та інших прав викривачів і притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні їхніх прав, у зв’язку з такими повідомленнями;

15) організація підготовки, перепідготовки і підвищення ква­ліфікації з питань, пов’язаних із запобіганням корупції, працівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, посадових осіб органів місцевого самоврядування (крім підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місце­вого самоврядування);

16) надання роз’яснень, методичної та консультаційної допо­моги з питань застосування актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у

Глава 11.

17) інформування громадськості про здійснювані Національ­ним агентством заходи щодо запобігання корупції, реалізація захо­дів, спрямованих на формування у свідомості громадян негативного ставлення до корупції;

18) залучення громадськості до формування, реалізації та мо­ніторингу антикорупційної політики;

19) координація виконання міжнародних зобов’язань у сфері формування та реалізації антикорупційної політики, співпраця з державними органами, неурядовими організаціями іноземних дер­жав та міжнародними організаціями в межах своєї компетенції;

20) обмін інформацією з компетентними органами іноземних держав та міжнародними організаціями^[316].

У то й же час для забезпечення незалежності діяльності НАЗК Законом «Про запобігання корупції»^[317] передбачено належний на­бір гарантій:

- потреба в існуванні такої інституції, як НАЗК, підкріплена по­ложеннями ратифікованої Україною Конвенції ООН проти корупції (ст. 5 та 6) і відповідних рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO), ОЕСР, експертів ЄС;

- статус Агентства визначено Законом України «Про запобіган­ня корупції»;

- прозора процедура обрання членів НАЗК: особливий порядок відбору, призначення та припинення повноважень;

- широке коло дискреційних повноважень, що дозволяє: отри­мувати необхідну інформацію шляхом подання письмових запитів та прямого доступу до інформаційних баз даних, здійснювати пере­вірки із запобігання корупції, вносити приписи, що мають обов’яз­ковий характер, звертатись до суду, складати протоколи про адмі­ністративні правопорушення тощо (ст. 12 Закону);

- особливий порядок фінансування та матеріально-технічного забезпечення;

- належні умови оплати праці членів та службовців апарату;

- наявність особливої процедури кримінального переслідування: повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушен­ня члену НАЗК може бути здійснено лише Генеральним прокурором (виконувачем його обов’язків) (ч.

відсторонення від посади члена НАЗК, який підозрюється або обви­нувачується у вчиненні злочину, має право звернутися у встановле­ному законом порядку Генеральний прокурор або його заступник (ч. 5 ст. 9 Закону);

- гарантії забезпечення безпеки члена НАЗК, його близьких осіб, збереження їхнього майна;

- здійснення громадського контролю за діяльністю НАЗК через Громадську раду, яку утворює та формує Кабінет Міністрів України з 15 осіб за результатами конкурсу (ч. 2 ст. 14 Закону)^[318].

Національне антикорупційне бюро України є державним пра­воохоронним органом, на який покладається попередження, вияв­лення, припинення, розслідування та розкриття корупційних пра­вопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових^[319].

Завданням НАБУ є протидія кримінальним корупційним пра­вопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповно­важеними на виконання функцій держави або місцевого самовря­дування, та становлять загрозу національній безпеці, а також вжит­тя інших передбачених законом заходів щодо протидії корупції^[320].

НАБУ утворюється Президентом України відповідно до цього та інших законів України.

НАБУ наділене такими повноваженнями:

1) здійснює оперативно-розшукові заходи з метою попере­дження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних пра­вопорушень, віднесених законом до його підслідності, а також в оперативно-розшукових справах, витребуваних від інших право­охоронних органів;

2) здійснює досудове розслідування кримінальних правопору­шень, віднесених законом до його підслідності, а також проводить досудове розслідування інших кримінальних правопорушень у ви­падках, визначених законом;

3) вживає заходів щодо розшуку та арешту коштів та іншого майна, які можуть бути предметом конфіскації або спеціальної кон­фіскації у кримінальних правопорушеннях, віднесених до його

Глава 11. Адміністративно-юрисдикційна діяльність

щодо адміністративних правопорушень, пов'язаних з корупцією підслідності здійснює діяльність щодо зберігання коштів та іншого майна, на яке накладено арешт;

4) взаємодіє з іншими державними органами, органами місце­вого самоврядування та іншими суб’єктами для виконання своїх обов’язків;

5) здійснює інформаційно-аналітичну роботу з метою виявлен­ня та усунення причин і умов, що сприяють вчиненню криміналь­них правопорушень, віднесених до його підслідності;

6) забезпечує особисту безпеку своїх працівників та інших ви­значених законом осіб, захист від протиправних посягань на осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, у підслідних йому кримінальних правопорушеннях;

7) забезпечує на умовах конфіденційності та добровільності співпрацю з особами, які повідомляють про корупційні правопору­шення;

8) звітує про свою діяльність у порядку, визначеному цим За­коном, та інформує суспільство про результати своєї роботи;

9) здійснює міжнародне співробітництво у межах своєї компе­тенції відповідно до законодавства України та міжнародних дого­ворів України;

10) вживає заходів щодо виявлення необґрунтованих активів та збору доказів їх необґрунтованості, надсилає Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі матеріали для вирішення питання про подання позову про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави;

11) збирає і надсилає Спеціалізованій антикорупційній проку­ратурі матеріали для вирішення питання про подання позову про визнання недійсними угод у випадках, передбачених законодавст­вом України [³²¹].

Спеціалізована антикорупційна прокуратура Генеральної про­куратури України є самостійним структурним підрозділом Генера­льної прокуратури України (на правах департаменту), підпорядко­ваним заступнику Генерального прокурора України - керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Основні завдання та функції Спеціалізованої антикорупційної прокуратури:

1. Здійснення нагляду за додержанням законів під час прове­дення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідуван­ня Національним антикорупційним бюро України.

2. Виконання вимог закону під час приймання, реєстрації, розг­ляду та вирішення заяв і повідомлень про кримінальні правопору­шення, своєчасне внесення відомостей до Єдиного реєстру досудо- вих розслідувань.

3. Забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслі­дування НАБУ кримінальних правопорушень та оскарження неза­конних судових рішень на стадії досудового розслідування і судово­го розгляду.

4. Підтримання державного обвинувачення в суді у криміналь­них провадженнях, розслідуваних НАБУ.

5. Забезпечення в межах компетенції відшкодування збитків, завданих кримінальними правопорушеннями.

6. Забезпечення застосування належної правової процедури до кожного учасника кримінального провадження.

7. Представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених Законом України «Про прокуратуру» і пов’язаних із корупційними або пов’язаними з корупцією правопо­рушеннями.

8. Забезпечення участі прокурора у розгляді справ про адмініс­тративні правопорушення, передбачені ст. 172⁴-172⁹ КУпАП, за протоколами, складеними прокурорами відділів.

9. Здійснення у межах реалізації функцій Спеціалізованої анти- корупційної прокуратури міжнародного співробітництва.

Третя група складається із суб’єктів, які мають право лише брати участь у запобіганні та протидії корупції. Однак у певних випадках вони мають право здійснювати заходи щодо припинення корупцій- них правопорушень, сприяти відновленню порушених прав чи інте­ресів держави, фізичних і юридичних осіб, брати участь в інформа­ційному й науково-дослідному забезпеченні проведення заходів що­до запобігання і протидії корупції, залучатися до таких заходів це: а) державні органи; б) органи влади; в) органи місцевого самовряду­вання; г) підприємства, установи, організації незалежно від підпоряд­кованості та форми власності, їхні посадові та службові особи; д) поса­дові та службові особи юридичних осіб публічного права, їх структур­них підрозділів ; е) громадяни, об’єднання громадян (за їх згодою).

Ведучи мову про другу групу, варто вказати, що серед зазначе­них вище спеціально уповноважених суб’єктів у сфері запобігання та протидії корупції лише два органи можна безпосередньо віднес­ти до спеціальних антикорупційних інституцій - Національне анти- корупційне бюро України та Національне агентство з питань запо­бігання корупції.

Наведене зумовлено тим, що сфера діяльності таких багатофу­нкціональних органів, як прокуратура та Національна поліція, охо­плює більш широке коло правовідносин, не обмежуючись тільки антикорупційними заходами^[322].

У той же час можна запропонувати й таку класифікацію суб’єк­тів запобігання корупції:

а) за функціональним призначенням (суб’єкти формування ан- тикорупційної політики та суб’єкти її реалізації);

б) за порядком утворення (державні органи та громадські ін­ститути);

в) за колом повноважень (органи, які наділені нормотворчими повноваженнями, моніторинговими, превентивними, юрисдикцій- ними, оперативно-розшуковими, досудового розслідування, здійс­нення правосуддя тощо);

г) спеціально створені суб’єкти для запобігання корупції та ті, до функціональних обов’язків яких запобігання корупції не вхо­дить, але вони здійснюють його поряд із здійсненням основних своїх функцій.

Діяльність Національної поліції спрямована на збереження ба­лансу між потребами внутрішньої дисципліни органу, від якого багато в чому залежить публічна безпека, з одного боку, та потре­бою боротьби з порушеннями основних прав людини, з іншого. Недаремно в Законі України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII^[323] проголошено, що Національна поліція Ук­раїни - це центральний орган виконавчої влади, який служить сус­пільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, про­тидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.

Запобігання корупції нами повинно розглядатися у двох фор­мах: як у внутрішньорганізаційній діяльності органів Національної поліції, так і в зовнішній (спрямованій за межі діяльності даного органу поліції).

Аналіз Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII^[324] надає можливість наголосити на тому, що Національна поліція протидіє зовнішнім та внутрішнім корупцій- ним проявам, зокрема:

1) наповнює та підтримує в актуальному стані бази (банки) да­них, що входять до єдиної інформаційної системи Міністерства вну­трішніх справ України, стосовно зареєстрованих кримінальних та адміністративних корупційних правопорушень, осіб, які їх учинили, та результатів розгляду цих правопорушень у судах (п. 9 ч. 1 ст. 26);

2) повноваження члена поліцейської комісії припиняються у разі застосування до члена поліцейської комісії заходів адміністра­тивної відповідальності за вчинення адміністративного правопо­рушення, пов’язаного з корупцією (п. 9 ч. 8 ст. 51);

3) особа, яка бажає взяти участь у конкурсі на посаду поліцей­ського, подає у визначеному порядку до поліцейської комісії серед основних документів письмову заяву про участь у конкурсі, в якій також зазначається про надання особою згоди на проведення спеці­альної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції»^[325] і на обробку персональних даних відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»^[326], декларацію, визначе­ну Законом України «Про запобігання корупції» (ч. 1 ст. 54);

4) на поліцейських поширюються обмеження, визначені зако­нами України «Про запобігання корупції», «Про Національну полі­цію» та іншими законами України, в частині того, що не може бути поліцейським особа, до якої були застосовані заходи адміністратив­ної відповідальності за вчинення адміністративного правопору­шення, пов’язаного з корупцією (ст. 61);

5) поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в по­ліції припиняється у разі набрання чинності рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, або кримінального пра­вопорушення (п. 10, ч. 1 ст. 77).

У той же час звернення до Постанови Кабінету Міністрів Украї­ни від 28.10.2015 № 877 «Про затвердження Положення про Націо­нальну поліцію»^[327] дає можливість констатувати, що Національна поліція з метою організації своєї діяльності забезпечує в межах пов-

Глава 11. Адміністративно-юрисдикційна діяльність щодо адміністративних правопорушень, пов'язаних з корупцією новажень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобі­гання корупції, порушень законності, службової дисципліни і конт­роль за їх реалізацією в центральному органі управління Націона­льної поліції, територіальних органах, на підприємствах, в устано­вах та організаціях, що належать до сфери її управління.

Недаремно в Європейському кодексі поліцейської етики наго­лошується на тому, що персонал поліції повинен протистояти всім формам корупції всередині поліції. Він повинен повідомляти своє керівництво та інші відповідні органи про корупцію в поліції^[328]. Отже, ефективні заходи щодо запобігання та протидії корупції в поліції повинні бути встановлені в організації поліції на всіх рів- нях^[329].

11.3.