Юридическая ответственность за нарушение порядка финансирования выборов

Нормы материального права дополняют нормы процессуального права связанные с юридической ответственностью и квалификацией составов правонарушений в сфере финансирования выборов. Они достаточно полни представлены в Кодексе РФ об административных правонарушениях и в Уголовно*! кодексе РФ.

Рассматривая ответственность ;а административные правонарушения в части финансирования выборов, необходимо отметить, что основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения1. Конкретные составы административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, в том числе связанные с финансированием выборов, были сформулированы раннее в главе 5 Особенной части КоАП РСФСР До 1995 г. в кодексе было всего пять статей, предусматривающих ответственность за нарушение избирательных прав (ст. 401—40^), которые стали результатом обобщения опыта избирательной кампании 1989 и 1990 гг.:

1) воспрепятствование осуществлению избирательных прав либо работе избирательных комиссий (ст. 401);

2) проведение агитации в период ее запрещения (ст. 402);

3) распространение ложных сведений о кандидате (ст. 403);

4) нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателей (ст. 404);

5) нарушение прав граждан на ознакомление со списком избирателей (ст. 405).

Все эти составы, за исключением последнего, были введены указами Президиума ВС РСФСР от 2 января 1990 г.; пятый состав (ст. 40s) введен Законом РСФСР от 16 октября 1990 г.

Статьи (406—401 ’) во многом стали реалиями избирательной кам нашій 1993 г., надвигающейся кампании но выборам 1995 и 1996 гг., обусловлены были важными базовыми положениями формирующегося избирательного законодательства на основе Конституции Российской Федерации. Составы этих правонарушений коснулись и таких моментов как отказ работодателя в предоставлении отпуска хи я участия в выборах, непредоставления или неопубликования отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, незаконного принятия пожертвований кандидатами либо избирательными объединениями.

В ст. 40\'—4013 КоАП РСФСР устанавливался круг лиц, привлекаемых к ответственности, меры административных взысканий, соответствующие степени общественной опасности совершенного деяния.

В качестве административного правонарушения могло выступать только противоправное виновное деяние — действие или бездействие, которое нарушало нормы действующего законодательства о выборах и референдумах и соответствующие статьи КоАП РСФСР. Нарушение законодательства о выборах и референдумах, как уже отмечалось, могло быть совершено как умышленно, так и по неосторожности и являлось административно наказуемым в виде штрафных санкций, за исключением незаконного Принятия пожертвований кандидатом (избирательным объединением, избирательным блоком), ответственность за которое была предусмотрена ст. 4012 КоАП РСФСР. Это правонарушение, помимо штрафа, влекло и конфискацию предметов незаконного пожертвования. Конфискация в соответствии со ст. 4012 КоАП РСФСР состояла в принудительном безвозмездном изъятии предметов незаконного пожертвования в собственность государства.

Административный штраф выражался в абсолютных рублевых величинах, но с 1992 г. все штрафы были приведены к единой базовой величине — минимальному размеру оплаты труда1 при разовом взыскании твердо установленной денежной суммы в доход государства. Штраф исчислялся в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения. Правда, по ст. 4012 КоАП размер штрафа исчислялся на основе вспомогательного критерия, крайне редко используемого, — в сумме, кратной размеру незаконного дохода полученного в результате право- [521] [522] нарушения (в данном случае в сумме, равной трехкратному размеру незаконного пожертвования)[523] В статьях Особенной части КоАП РСФСР штрафные санкции за административные правонарушения были сформулированы относительно определенным образом (в виде вилки «от и до»).

В целом Кодекс об административных правонарушениях РСФСР к концу 1990-х гг. содержал довольно расширенный перечень отдельных видов нарушений законодательства о выборах и референдумах, в том числе в части финансирования выборов, за совершение которых была установлена административная ответственность:

• нарушение предусмотренных законодательством о выборах правил рекламирования коммерческой деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иных лиц и организаций, на рекламирование коммерческой деятельности которых распространяются требования и ограничения, предусмотренные указанным законодательством (ст. 409);

• вручение кандидатами, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, уполномоченными представителями и доверенными липами зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иными организациями или лицами, прямо или косвенно участвующими в предвыборной агитации, избирателям денежных средств, подарков, иных материальных ценностей, проведение льготной распродажи товаров, а равно безвозмездное или на льготных условиях оказание избирателям услуг, вознаграждение избирателей, принимавших участие в избирательной кампании, в зависимости or итогов голосования (ст. 40|6);

• осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах (ст. 4016);

• непредоставление кандидатом, зарегистрированным кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, кредитным учреждением в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах поступлений (пожертвований) в избирательный фонд и обо всех произведенных затратах на проведение выборов, либо предоставление неполного отчета, либо неполное предоставление таких сведений, либо предоставление недостоверных отчета, сведений (ст.

• не предоставление в установленный законом срок либо неполное предоставление председателем избирательной комиссии в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов или финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (ст. 40|7);

• использование денежных средств помимо собственного избирательного фонда, а равно использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд от организаций и лиц, принятие пожертвований от которых запрещено законом, а равно превышение установленных законом предельных сумм расходования денежных средств из избирательного фонда, а равно расходование средств избирательного фонда на не предусмотренные законом цели (ст, 40|х);

• использование в целях проведения избирательной кампании кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком помимо средств избирательного фонда материальной поддержки, оказанной гражданами, юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, а также анонимной материальной поддержки (ст. 40 й);

• оказание финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока помимо их избирательных фондов (ст. 4020);

• перечисление с нарушением установленных законом сроков федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орга ном местного самоуправления, наделенными соответствующими полномочиями на перечисление средств, кредитным учреждением, отделением связи, избирательной комиссией средств избирательным комиссиям, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам (ст. 4021);

Кроме этого, как уже отмечалось. Федеральным законом «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение

Законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» от 6 декабря 1999 г.

• нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах условий рекламирования коммерческой деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иных лиц и организаций, на рекламирование коммерческой деятельности которых распространяются требования и ограничения, предусмотренные указанным законодательством (ст. 5);

• изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов агитационных печатных или аудиовизуальных материалов без письменного подтверждения согласия соответствующего зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, общественного объединения, а также агитационных печатных или аудиовизуальных материалов, не содержащих установленной законом информации об их тираже и о дате выпуска, о наименовании и об адресе организации либо о фамилии, об имени, отчестве, о месте жительства лица, изготовившего агитационные печатные или аудиовизуальные материалы, о наименовании орга низании либо о фамилии, об имени, отчестве липа, заказавшего изготовление этих материалов, л равно изготовление агитационных печатных или аудиовизуальных материалов, в которых перечисленные данные указаны неверно либо неполно; подкуп избирателей, осуществляемый юридическими лицами, прямо или косвенно участвующими в предвыборной агитации — вручение в ходе избирательной кампании избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, вознаграждение избирателей, осуществлявших организационную работу, в зависимости от итоюв голосования, проведение льготной распродажи товаров, бесплатное распространение любых товаров, за исключением разрешенных законом, предоставление услуг безвозмездно или на льготных условиях, равно как и воздействие на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг, в том числе по итогам голосования, и других материальный благ, предоставления услуг иначе, чем на основе принимаемых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами решений органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст.

• осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства российской Федерации о выборах (ст. 8);

• оказание финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зареі титрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока помимо их избирательных фондов либо связанное с проведением выборов бесплатное или по необоснованно заниженным расценкам выполнение организациями работ, оказание услуг, реализация товаров (ст. 9).

Значительному реформированию административно-правовые институты в избирательном праве подверглись на стыке двух тысячелетий, а если более конкретно, то за два месяца: декабрь 1999 гг. и январь 2UUU г. Так, произошла корректировка Кодекса РСФОР об административных правонарушениях федеральными законами от 30 декабря 1999 г. и от 2 января 2000 г. № 4-ФЗ1. В соответствии с ними значительно увеличилось количество составов нарушений избирательного законодательства, влекущих административную ответственность. Если в действующем в начале 1990-х гг. КоАП РСФСР их было шесть (ст. 401—406), то по Федеральному закону от 28 апреля 1995 г. Лг« 66-ФЗ2 — уже 13 (ст. 40і—40\'3). По Закону от 2 января 2000 г. № 4-ФЗ к данным составам добавилось еще 11 (ст. 4014 4024). Таким образом, суммарное количество статей было увеличено до 24 (ст. 401\' 4024). Составы правонарушений, введенные законодателем в начате 2000 г,, предполагали санкции админ истратив! гой ответственности в той или иной степени, связанные с порядком финансирования выборов, за следующие:

• вручение кандидатами, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, уполномоченными представителями и доверенными лицами зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иными организациями или лицами, прямо или косвенно участвующими в предвыборной агитации, избирателям денежных средств, подарков, иных материальных ценностей, проведение льготной распродажи товаров, а равно безвозмездное или на льготных условиях оказание избирателям услуг, вознаграждение избирателей, принимавших участие в избирательной кампании, в зависимости от итоюв голосования (ст. 4016);

• осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах (ст. 4016):

• нспредоставлсние кандидатом, зарегистрированным кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом, зарегистрированным [524] [525] кандидатом, избирательным объединением, и бирателъным блоком, кредитным учреждением в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах поступлений (пожертвований) в избирательный фонд и обо всех произведенных затратах на проведение выборов, либо прелоегав- лснис неполного отчета, либо неполное прсдосгавлснис таких сведений, либо предоставление недостоверных отчета, сведений (ст. 40і 7);

• непредосгавление в установленный законом срок либо неполное предоставление председателем избирательной комиссии в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов или финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (ст. 40|7);

• использование денежных средств, помимо собственного избирательного фонда, а равно использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд от организаций и лиц, принятие пожертвований от которых запрещено законом, а равно превышение установленных законом предельных сумм расходования денежных средств из избирательного фонда, а равно расходование средств избирательного фонда на нс предусмотренные законом пели (ст. 40l,s);

• использование в целях проведения избирательной кампании кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, помимо средств избирательного фонда материальной поддержки, оказанной гражданами, юридическиѵи лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, а также анонимной материальной поддержки (ст. 40|ѵ);

• оказание финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока помимо их избирательных фондов (ст. 4020);

• перечисление с нарушением установленных законом сроков федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, наделенными соответствующими полномочиями на перечисление средств, кредитным учреждением, отделением связи, избирательной комиссией средств избирательным комиссиям, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам (ст. 4021).

Что касается уголовной ответственности за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан, то стоит гак же отметить, что в Уіоловный кодекс РФ в 2003 г. была путем дополнения введена совершенно новая статья[526], не имевшая аналогов в прошлом «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума» (ст 1411)

Общим объектом преступления выступают общественные отношения, связанные с формированием представительных органов, выборов высших должностных лип и проведением референдума Непосредственным объектом являются общественные отношения, обеспечивающие установленный избирательным законодательством порядок финансирования выборов и проведения референдума.

Как известно, специального закона о финансировании выборов и референдума до сих пор нет. хотя эта проблема является важной. Отдельные статьи о финансировании разбросаны по многим зако нам, но они нс создают целостной характеристики важнейшего института избирательного права. Отчасти проблема решается на подзаконном уровне, особенно благодаря усилиям ЦИК РФ и ее практической работе в этом направлении, связанной с организацией и контролем за порядком финансирования и финансовой отчетностью субъектов Избирательных правоотношений, но реальная практика избирательного процесса и опыт прошедших в последние 14 лет избирательных кампаний со всей очевидностью показывают необходимость принятия закона о правовом регулировании финансирования выборов и референдумов.

Очним анализом финансовых отчетов, в том числе и о расходовании бюджетных средств, эффективностью их целевого использования, допустим, на приобретение технологического оборудования для участковых избирательных комиссий, анализом нецелевых затрат, проведением соответствующих проверок, в том числе с участием Кон і рольно-ревизионной службой при ЦИК РФ и даже Счетной палатой РФ, проблемы не решить.

Поэтому появление в Уголовном кодексе РФ ст. 141конечно, является значительным событием в совершенствовании избирательных правоотношений. Правда, в ч. 1 и в ч. 2 этой статьи речь идет о нарушениях, связанных с оказанием финансовой (материальной) поддержки в крупных размерах[527] избирательной кампании кандидата, избирательного объединения помимо средств избирательного фонда, а также внесение пожертвований в опять таки крупных размерах в избирательный фонд, фонд референдума через подставных лиц.

Объективную сторону преступления по ч. 1 ст. 1411 образуют действия по нарушению порядка финансирования различными субъектами избирательного процесса, которые выражаются в следующем:

• передаче кандидату, избирательному объединению в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств в крупных размерах, минуя соответствующий избирательный фонд;

• расходовании в целях достижения определенного результата на выборах не перечисленных в избирательные фонды денежных средств в крупных размерах;

• передаче кандидату, избирательному объединению в целях достижения определенного результата на выборах материальных средств в крупных размерах без компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда:

• выполнении оплачиваемых работ, реализации товаров, оказании платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на получение определенного результата на выборах, в осуществлении в крупных размерах без оплаты из соответствующего избирательного фонда или с оплатой из соответствующего избирательного фонда по необоснованно заниженным расценкам;

• внесении пожертвования в избирательный фонд через подставных лиц как способа оказания незаконной финансовой (материальной) поддержки. При этом итоговый результат (общая сумма) одной или нескольких финансовых операций, произведенных одним лицом или согласованными действиями группы лиц, должен составлять крупный размер.

Под передачей денежных средств, материальных ценностей понимается непосредственное поступление указанных средств в рублях или иностранной валюте в распоряжение кандидата, избирательного объединения для осуществления избирательной кампании без зачисления в избирательный фонд. Передача може г осуществляться в наличной и безналичной форме1.

В диспозиции нормы называются лица, совершающие преступные деяния: кандидат, избирательное объединение, инициативная группа. К сожалению, среди субъектов мы не находим указания на политическую партию, которая сейчас является основным субъектом избирательных правоотношений. Законодатель располагал значительным временем (с июля 2001 г.), чтобы привести в соответствие с Законом о политических партиях[528] [529] другие нормативные акты, в гом числе и УК РФ, однако до сегодняшнего дня это не сделано.

Преступные деяния по ч. 1 ст. 1411 наказываются штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо обязательными работами па срок до 180 часов, либо ис- правительнь ми работами на срок до одного года, либо лишением свободы на срок до одного года.

В ч. 2 ст. 1411 предусматривается уголовная ответственность за нарушения, связанные с использованием в крупных размерах помимо средств соответствующего избирательного фонда финансовой (матСІиалыюй) поддержки для проведения избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, кандидатом или его уполномоченным представителем. То же относится и к уполномоченному по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума или к иной группе участников референдума.

Кроме этого, для всех поименованных субъектов правонарушения установлена уголовная ответственность и за расходование в крупных размерах пожертвований, запрещенных законодательством о выборах и референдумах и перечисленных на специальный избирательный счет, специальный счет референдума.

По данной части санкция применяется несколько более жесткая: предусматривается штраф в размере от 100 00 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет. либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от одного года до пяти лет. либо обязательными работами на срок от одного года до пяти лет, либо обязательными рабо- тами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительным и работами на срок от одного іода до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Итак, санкции уголовного права по ч. I и 2 ст. 1411 применяются за нарушения, связанные с незаконными деяниями:

1) ока іанием финансовой (материальной) поддержки в крупных размерах;

2) внесением пожертвований в крупных размерах в избирательный фонд через подставных лиц;

3) использованием в крупных размерах помимо средств соответствующего избирательного фонда финансовой (материальной) поддержки;

4) расходованием в крупных размерах пожертвований, запре шенных законодательством.

Очевидно, что эти уголовно-наказуемые деяния охватывают важные отношения, связанные с финансированием выборов, однако, они нс носят исчерпывающего характера, например, не охваты вают бюджетную часть фондов и вообще бюджетное финансирование выборов, в том числе и нарушения связанные с финансированием самих избирательных комиссий, различных фондов и некоммерческих учреждении, функционирующих под их патронажем, или с их участием как учредителей, реализацией различных целевых программ, и в этом плане, как нам представляется, законодателю необходимо продолжить работу.

Состав преступления по ст. 1411 — материальный Преступление считается оконченным с момента совершения преступных деяний, предусмотренных диспозицией статьи, независимо от наступивших последствий противоправного деяния. Преступление окончено в момент, когда общая сумма незаконной финансовой (материальной) поддержки, оказанной перечисленными в статье способами, достигла крупного размера. При отсутствии крупного размера может быть применена административная ответственность на основании ст. 5.19 и 5.20 КоАП РФ1.

Субъективная сторона преступления характеризуется тем, что оно совершено только с прямым умыслом. В диспозиции прямо указана цепь. Виновный осознает, что грубо нарушает порядок финансирования избирательной кампании, принимает определенные средства в незаконную поддержку того или иного кандидата и желает совершения указанных действий[530] [531]. Субъектом преступления высту-

мает физическое лицо, достигшее 16 лет (общий субъект), но в большей степени должностное или уполномоченное лицо (специальный субъект) на осуществление финансовых операций по материальной поддержке избирательной кампании, т.с. уполномоченный представитель кандидаіа по финансовым вопросам, уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения.