Ситуационные примеры по теме главы

1. Материалы избирательных комиссий

Постановление ЦИК РФ

от 8 августа 2007 г № 23/186-5

Об определении границ и перечня частей территорий субъектов Российской Федерации, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва

В соответствии о частями 13, 14 статьи 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации постановляет:

1.

2 Опубликовать настоящее постановление в журнале «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», а также в «Парламентской газете» и «Российской газете» (за исключением приложения № 2).

Приложение ,\\Ь 1

К постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 8 августа 2007 г. № 23/186-5

Сведения о численности избирателей, щрегистрированных на территории Российской Федерации (по состоянию па / июля 2007 г.)

2.

Из Постановления Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П

ѵПо делу о проверке конституционности отдельных положений Фс- дсрапыюго закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"»

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Саратовской областной Думы о проверке конституционности статьи 5, части второй статьи 11, части шестой статьи 14, статей 17 и 18, части третьей статьи 36, статей 37 и 38, частей второй и третьей статьи 39, статей 44, 47, 48, 50, 52. 57, 58. 59, 61, частії второй статьи 62. статей 63. 64. 65 и 67 назван ного Федерального закона.

3. АО за це м вторым статьи 5 рассматриваемого Федерального закона предусмотрено, что одномандатные избирательные округа образуются на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в еубьектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства, согласно части второй статьи 11 на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу. Заявитель считает, что установленное названными нормами исключение из общего правила формирования одномандатных избирательных округов нарушает принцип равенства избирательных прав и потому не соответствует статьям 19 и 32 Конституции Российской Федерации.

Демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации, с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от обшей нормы представительства, т.е. Прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма.

Из статей 1, 3, 5, 19 и 32 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что положение о гарантиях равенства Избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Российской Федерации, относящимися к основам конституционного строя Российской Федерации.

По указанным выше причинам законодатель вынужден допускать определенные отклонения от единой нормы представительства. Так. со гласно части первой статьи II рассматриваемо!о Федеральною закона одномандатные округа должны отвечать следующим требованиям: равенство числа избирателей в избирательных округах в пределах одного субьекта Российской Федерации с допустимым взаимным отклонением не более 10 процентов, а в труднодоступных и отеленных районах — нс более 15 процентов; избирательный округ образует единую территорию. не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий. Такого рода отклонения, как свидетельствует практика многих стран, нс рассматриваются как чрезмерные.

Еще более существенное отклонение от единой нормы представительства имеет место при реализации положения, содержащегося в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 рассматриваемого Федерального закона, поскольку в ряде субъектов Российской Федерации число избирателей меньше этой нормы. Указанное положение призвано гарантировать представительство в Государственной Думе субъектам Российской Федерации с малочисленным населением

По мнению заявителя, равное представительство субъектов Российской Федерации обеспечивается конституционным порядком формирования Сонета Федерации (но два представителя от каждого субъекта Российской Федерации), и потому, на его взгляд, при выборах депутатов Государственной Думы не должно быть исключений для субъектов Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы предеі «жительства.

Однако, как следует из статьи 94 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с сс статьями I и 5, представительным и законодательным органом Российской Федерации именно как федеративного государства является парламент в целом, т.е.

Учитывая возникшие в процессе принятия рассматриваемого Федерального закона обстоятельства, в частности позицию Совета Федерации, исходя из исторически обусловленных особенностей России как федеративного государства, специфики се территориального устройства и крайне неравномерного размещения населения в различных субъектах Российской Федерации, с тем чтобы не поставить под угрозу основы конституционного строя и его стабильность, законодатель мог в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусмотреть в данном Федеральном законе норму, устанавливающую отклонение от единой нормы іТредставительсгва.

Положениям статей 1,5, 19, 32 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в их системной святи позволяющим законодателю сделать указанные отступления корреспондируют общепри ліанные принципы и нормам международного права, относящиеся к устройству избирательной системы и выборам на основе равного избирательного права. Так, по смыслу статей 25 (подпункт "Ь") и 12 (пункт 3) Международного пакта о гражданских и политических правах равное избира гельное право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, здоровья или нравственности населения, для обеспечения должною признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе и которые совместимы с признаваемыми в настоящих актах другими правами.

Из этих положений следует, что в целях сохранения целостности федеративного государства равное избирательное право можеі быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента.

Рассматривая вопрос о равном избирательном нраве и допустимых отклонениях от него с точки зрения требований статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой подписавшие ее государства-участники (а к ним теперь относится и Россия) обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти, Европейская комиссия по правам человека в своем решении от 8 декабря 1981 года пришла к следующему выводу. Избирательная система, гарантирующая жителям .малонаселенных районов определенное представительство в парламенте за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, нс может на этом основании рассматриваться как противоречащая статье 3 Протокола № 1, которая не устанавливает требования равного веса голосов, отдаваемых за каждого депутата. Следовательно, законодатель с учетом исторического контекста может реализовать положения о равных выборах и равном избирательном праве, с гем чтобы в парламенте было обеспечено представительство от территориальных единиц с малочисленным населением

Таким образом, оспариваемое положение, содержащееся в абзаце первом статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", не противоречит Конституции Российской Федерации.

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.Т. Ведерникова

по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

Рассматриваемое дело возникло в связи с запросом Саратовской областной Думы, в котором она просила Конституционный Суд проверить на соответствие Конституции Российской Федерации ряд положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В числе оспариваемых Значатся положения, закрепленные в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 названі юго Закона.

Их существо заключается в следующем. Согласно абзацу второму статьи 5 предусматривается образование одномандатных избирательных округов на основе шиной нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства, а согласно части второй статьи 11 на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу. Настоящее особое мнение посвящено несогласию с решением Конституционного Суда Российской Федерации лишь относительно данного положения.

Конституционный Суд Российской Федерации весьма обстоятельно исследовал названные положения и пришел к следующему выводу: «Признать содержащееся в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи II Федеральною закона or 21 июня 1995 іода «О выборах депутатов Государственной Лумы Федерального Собрания Российской Федерации» положение об образовании избирательною округа на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства не противоречащим Конституции Российской Федерации» (пункт 2 резолютивной части).

Однако весь спектр проблемы, обозначенной в указанных статьях Закона, несмотря на отмеченную уже обстоятельность ее исследования в мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 3), как представляется, шире и глубже, чем это нашло закрепление в только что процитированном пункте резолютивной части данного постановления. Она нс сводится лишь к возможности образования избирательного округа в тех субъектах Российской Федерации, на территории которых число избирателей меньше единой нормы представительства. Наиболее острым моментом в проблеме определения размеров избирательных округов в зависимости от числа избирателей является тесно увязанный с ним вопрос об образовании и количестве избирательных округов в тех субъектах Российской Федерации, на территории которых число избирателей больше единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, но недостаточное для образования нс одного, а двух избирательных округов в данном субъекте Российской Федерации.

Возникают и другие вопросы. Если есть единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, то до- пустиѵю ли установление округов ниже этой нормы и каков предел различия применительно к количеству избирателей между избирательными округами не внутри одного субъекта Российской Федерации, а в целом на всей территории России оіносиіельно всего ее избирательного корпуса как единого электората? К чему на практике при образовании избирательных округов приводят отступления от единой нормы представится ьства?

Методика определения единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ описывается в том же абзаце втором статьи 5 рассматриваемого Закона, и устанаапивастся она путем деления общего числа избирателей в Российской Федерации на 225 одномандатных округов. В количественном отношении это составляет 466 тысяч избирателей В соответствии с этой нормой Центральная избирательная комиссия (ЦИК) Российской Федерации образует избирательные округа. Все было бы ясно и четко, если бы ЦИК Российской Федерации при построении схемы избирательных округов не обязан был руководствоваться и час тью второй статьи 11 этого же Закона, предписывающей, что «на территории еубьскта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу». Таковых на территории Российской Федерации оказалось по крайней мере 24 субъекта Российской Федерации, в том числе с числом избирателей в округе менее 100 тысяч человек — 7 округов; с числом избирателей от 100 до 200 тысяч человек — 7 округов; с числом избирателей от 200 до 300 тысяч человек — 3 округа и с числом избирателей от 300 до 400 тысяч человек — 7 округов[577].

Приведенная в названном официальном издании ЦИК Российской Федерации таблица распределения избирательных округов по числу избирателей в 1995 году, т.е. накануне последних выборов в Государственную Думу, не исключает также, что в рубрику «число избирателей от 400до 500 тысяч человек» моіѵт попасть округа, также не «дотягивающие» до единой нормы представительства. И, таким образом, число избирательных округов, в которых количество избирателей менее единой нормы представительства, скорее всего, окажется даже большим, нежели 24.

Одновременно тот же источник сообщает, что «на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1995 году по сравнению с предыдущими выборами количество избирательных округов сократилось на один в Республике Коми, Курганской и Томской областях, и увеличилось на один в Ленинградской, Московской и Ростовской областях».

При анализе этой информации оказалось нетрудным установить, что в тех субъектах Российской Федерации, где число округов было уменьшено, оставшиеся округа по численности избирателей далеко превышают единую норму представительства на одномандатный избирательный округ. Так, при единой норме представительства 466 тысяч избирателей в Томской области единственный избирательный округ насчитывает 709 944 избирателя, в Курганской области — /64 856 избирателей, а в Республике Коми — 768 404 избирателя. Иными словами, уменьшение числа избирательных округов привело к тому, что «цена голоса» (нес голоса) избирателя в названных субъектах Российской Федерации стала неизмеримо «дешевле», нежели «цена голоса» избирателя в любом друг ом избирательном округе.

Ііщс более разительной представляется картина при сравнении количества избирателей в избирательных округах названных субъектов Российской Федерации с числом избирателей в субъектах Российской Федерации с малочисленным населением, но тем не менее имеющих право, согласно части второй статьи 11 рассматриваемого Закона, иметь в границах своей территории также один избирательный округ. Таких субъектов Российской Федерации, где число избирателей явно менее единой нормы представительства, как уже отмечалось ранее, насчитывается по крайней мере 24 Например, число избирателей Эвенкийского автономного округа — 12 364, а число избирателей Томской области — 709 944. Простой подсчет показывает, что «цена голоса» избирателя в Томской области в 57 раз «дешевле» цены голоса избирателя в Эвенкийском автономном округе. Применительно же к двум другим субъектам Российской Федерации — Курганской области и Республике Коми, в которых также было уменьшено число избирательных округов, указанное различие еше больше — в 62 раза. Вряд ли можно считать такие численные различия при образовании избирательных округов в различных субъектах Российской Федерации относительно единого электората страны не чрезмерными, а следовательно, допустимыми и справедливыми.

Представляется, что при таком положении вряд ли можгго говорить о соблюдении равенства избирательных прав граждан как одном из основополагающих конституционных принципов всякой демократической избирательной системы. Нарушается при этом и принцип равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации), составляющий одну из основ ее конституционного строя, поскольку при реализации равноправия субъектов Российской Федерации в избирательном процессе на практике в различных субъектах Российской Федерации «цена голоса» (вес голоса) избирателя оказывается различной, что. как следствие, ведет к неравенству прав человека и гражданина в важнейшей политической сфере — избирательном праве.

Основой равноправия субъектов Российской Федерации является равсігство в правах и свободах как населяющих их народов в целом, так и равенство в правах каждого отдельного гражданина. Согласно же Конституции Российской Федерации человек, ею права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (статья 2).

Таким образом, положения рассматриваемого Закона вступают в противоречие с двумя конституционными принципами, равно получившими закрепление и в ряде международно-правовых актов, — равенства избирательных прав граждан и равноправия субъектов Российской Федерации, и потому нс могут быть признаны нс противоречащими Конституции Российской Федерации. Во всяком случае Конституционному Суду следовало бы, как минимум, в ^воем постановлении предписать законодателю продолжить поиски более справедливого решения относительно положения, содержащегося в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Признав же его нс противоречащим Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд закрепил существующее положение и тем самым как бы еше более углубил его несоответствие ряду конституционных принципов.

Конституционный Суд в качестве одного из весомых аргументов в пользу своего вывода исходил также из тою, что представительным и законодательным органом Российской Федерации является парламент в целом, т.е. Совет Федерации и Государственная Дума, «полномочия которых соответствующим образом сбалансированы». Однако применительно к рассматриваемому положению ключевым является не вопрос о полномочиях палат Федерального Собрания, а «порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы», которые «устанавливаются федеральными законами» (часть 2 ста тьи 96 Конституции Российской Федерации). Порядок же формирования Совета Федерации и порядок избрания депутатов Государственной Думы, как известно, весьма существенно различаются. Именно исходя из федеративной природы Российского государства и равноправия его субъектов, которое нс зависит от численности проживающего на территории того или иного субъекта Российской Федерации населения (избирателей), определен порядок формирования верхней палаты парламента — Совета Федерации, существо которого заключается в том, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации). Избрание же депутатов нижней палаты парламента — Государственной Думы строится на иных основах, а именно на равном представительстве каждого депутата, избранного по одномандатному округу\' от раві юго числа избирателей Российской Федерации в целом, что призвана обеспечить закрепленная в Законе единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. При существующем же положении эта единица — своеобразный критерии определения границ избирательных округов в десятках случаев прост «не работает», не применяется, подменяется другим положением, закрепленным в этом же Законе и вытекающим из обязательности образования избирательного округа на территории всякого субъекта Российской Федерации, включая и тс. в которых число избирателей в десятки раз меньше единой нормы представительства. Наличие этих двух положений — единой нормы представительства и обязательности образования избирл тельного округа на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей менее такой нормы — свидстетьствует о внутреннем противоречии названных положений в одігом федеральном законе, мимо чего, по моему мнению, Конституционный Суд не мог пройти и имел все основания обратить на данное обстоятельство внимание законодателя в форме предписания о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон от 21 июня 199э года «О выборах депутатов Государственной Лумы Федерального Собрания Российской Федерации».

Из изложенного следует, что при подходе к рассмотрению положения, закрепленного в абзаце втором статьи 5 и части второй статьи 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который высказан в настоящем особом мнении, у Конституционною Суда Российской Федерации гге было бы оснований признавать их іге противоречащими Конституции Российской Федерации.