Ситуационные примеры по теме главы

1. Материалы избирательных комиссий

Постановление Центральной избирательной комиссии РФ

от 28 ноября 2007 г. № 66/562-5

«О жалобе Л Б. Нарусовой на постановление Избирательной комиссии Брянской области от 12 ноября 2007 года № 175/18 «О зая пленим руководителя исполкома Брянского регионального отделения Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ.» Ю П Гапоепко от 07.11.2007 г.

Зарегистрирован! іый кандидат п депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого Политической партией «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ», Л.Б. Нарусова обратилась в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с жалобой на постановление Избирательной комиссии Брянской области от 12 ноября 2007 года № 175/18 «О заявлении руководителя исполкома Брянского регионального отделения Всероссийской политический партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Ю.П. Гапе- енко от 07.11.2007 г. № 01-25/1247». Заявитель оспаривает вынесенное ей указанным постановлением предупреждение за нарушение срока проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации.

Рабочая группа но предварительному рассмотрению жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие) и ібирателміых комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, установила следующее.

И * представленных .материалов следует, что на телеканале «Рсн-ТВ «Брянск» регулярно выходит в эфир программа «Собственной персоной», в которую приглашаются политические и общественные деятели, в том числе и кандидаты в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. В частности, 31 октября 2007 года в названной программе выступала Л.Б. Нарусова как член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, председатель Комиссии по информационной политике.

Указанное выступление Избирательная комиссия Брянской области признала агитационным, и поскольку оно состоялось до начала установленного законом срока проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации, то это нарушение явилось основанием для вынесения Л.Б. Нарусовой предупреждения.

Вместе с гем Рабочая группа по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов признала, что признаки предвыборной агитации в рассматриваемом выступлении Л.Б. Нарусовой отсутствуют. Рабочая группа также отметила, что в целом факт приглашения Л.Б. Нарусовой в программу «Собственной персоной» для беседы на общественно-политические темы и направленность транслировавшейся беседы соответствует информационной политике, которую организации телерадиовещания реализуют в период текущей избирательной кампании.

Таким образом, жаюба Л.Б. Нарусовой является обоснованной, правовых оснований для вынесения ей предупреждения в связи с нарушением срока проведения предвыборной агитации не имеется.

На основании наложенного, руководствуясь пунктом 6 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Центральная избирательная комиссия Российской Федерации постановляє г:

1. Жалобу Л.Б. Нарусовой, зарегистрированного кандидата в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого Политической партией «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ», удовлетворить.

2. Постановление Избирательной комиссии Брянской области от 12 ноября 2007 года № 175/18 «О заявлении руководителя исполкома Брянского регионального отделения Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Ю.П Гапеенко от 07.11.2007 г. № 01-25/1247» отменит ь.

3. Обязать Избирательную комиссию Брянской области не за мед тигельно опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

4. Направить настоящее постановление в Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия для сведения.

2. Материалы судебной практики

Особое мнение

судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева

Проголосовав за принятое постановление по существу рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации вопроса, но оставшись в меньшинстве при голосовании по вопросу о включении статьи 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации в перечень кон ституциоцных норм и принципов, которым противоречит положение подпункта «ж» пункта 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права па участие в референдуме граждан Российской Федерации», и будучи частично нс согласным с мотивировкой примятого решения, излагаю свое мнение о несогласии с большинством судей.

В пункте 3 мотивировочной части Постановления содержится вывод о том, что «в целях зашиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из статей 3 (часть 3), 17 (часть 3), 29 (часть 5), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, может быть ограничена федеральным законом».

В качестве одного из принципов, образующих основы конституционного строя, нами рассматриваются нс свободные выборы, а принцип народовластия, предполагающий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ Положения о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, и о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (части 2 и 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации), являются важнейшими гарантиями принципа народовластия.

В части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации федеральному законодателю предоставляется возможность вводить путем принятия закона ограничения прав и свобод человека и гражданина, но только в той мерс, в какой это необходимо в целях 1) зашиты основ конституционного строя, 2) нравственности, 3) здоровья, 4) прав и законных интересов других лиц.

Все ли эти шесть целей могут приниматься во внимание для обоснования необходимости ограничения конституционного права распространять информацию? Или же допустимо иное истолкование части 3 статьи 55, которое исходит из местоположения данной статьи в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации? Эта статья завершает перечень прав и свобод, и поэтому предусмотренный ею порядок и режим законодательных ограничений носит универс&іьный характер. В ней содержится исчерпывающий перечень тех целей, которые могут оправдать введение ограничений всех прав и свобод человека и гражданина. Универсальный характер указанного перечня нс означает, что любое из основных прав и свобод, гарантируемых Конституцией Российской Федерации, может быть ограничено, ориентируясь на все шесть целей, перечисленных в части 3 ее статьи 55. Чю-то из этих шести целей может быть соотносимо с тем или иным основным правом, а какие-то цели, если их иметь в виду при введении ограничений, моіут привести к умалению права (часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Специфика конституционного права свободно выражать мнения такова, что оно может быть ограничено в целях защиты нравственности, здоровья, нрав и законных интересов других лиц. обеспечения обороны страны и национальной безопасности. Что же касается такой цели, как защита основ конституционного строя, то возникают серьезные сомнения по поводу возможности ограничения свободы мнений для ее достижения. Основы конституционного строя — это перечень основополагающих принципов конституционного права Российской Федерации. Один из них — принцип народовластия (статья 3 Конституции Российской Федерации). Если предположить, что названный принцип из основ конституционного строи уже сам по себе достаточен для введения ограничений права на свободное выражение мнений, то тогда утрачивается равновесие между двумя равноценными основными правами — правом распространять информацию (часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации) и правом избирать (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).

А между тем Европейский Суд по правам человека в решении от 19 февраля і998 года по делу «Боуман против Соединенного Королевства» исходит из гою, что право на свобиду слова необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы, т.е. ни одно из них не обладает приоритетом. Только при таком подходе возможен поиск баланса между этими равноценными основными правами Действие одного основного права в таком случае создаст имманентные Гранины для другого основного права.

Ссылка на необходимость зашиты принципов, образующих основы конституционного строя, в частности принципа народовластия (а нс свободных выборов), не кажется мне необходимой для оправдания ограничения права па свободное выражение мнений. Принципы основ конституционного строя обычно в практике Конституционного Суда Российской Федерации используются нс в правоограничительных, а в 11 ра воох ра н и те л ьн ы х не л я х.

В качестве аргумента в пользу предла гас мого истолкования нормативного содержания части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации может послужить и положение части 4 ее статьи 15, согласно которой международные договоры Российской Федерации являются составной частью се правовой системы. Данное конституционное положение предполагает возможность при решении вопроса о том, какие из указанных в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации шести целей могут быть использованы для введения ограничений того или иного основного права, ориентироваться на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

В частности, статья К) Конвенции предполагает, что право свободно выражать свое мнение может быть ограничено законом, если это необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного поряд ка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, дія охраны здоровья и нравственности, зашиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Поэтому: в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в целях зашиты принципов, образующих основы конституционного строя, а не любых положений, включенных в главу 1 Конституции Российской Федерации; не все шесть целей, указанных в части 3 статьи 55, могут быть использованы при введении ограничений права свободно выражать свое мнение.

Особое мнение

судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева

Постановлением от 30 октября 2003 іода Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения пункта 5 статьи 45, подпунктов «б» — «с» пункта 2 статьи 48, подпункта «ж-> пункта 7 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Полагая, что названным Федеральным законом нарушаются конституционное право народа, граждан и средств массовой информации Российской Федерации на свободу слова и свободные выборы, считаю необходимым высказать особое мнение по данному делу.

I Согласно Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, часть 3). В связи с этим граждане Российской Федераті ии имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, часть 2).

Реализация выборов как свободных возможна лишь при свободном волеизъявлении граждан, что достигается возможностью варианта выбора и возможностью беспрепятственного выражения своих предпочтений посредством свободного выражения своего мнения в отношении определенного кандидата, избирательного объединения.

Осуществление свободного волеизъявления граждан при решении вопроса о предпочтении обусловлено в демократическом правовом государстве (каковым, по крайней мере исходя из буквального смысла статьи ] Конституции Российской Федерации, является Российская Федерация) свободой доступа к информации. Так, согласно статье 29 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется свобода мысли и слова (часть 1); никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них (часть 3); каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть 4); гарантируется свобода массовой информации, цензура запрещается (часть 5) Данные положения закреплены и в пункте 1 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которому «каждый имеет право на свободу выражать свое мнение, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных органов независимо от государственных границ». Кроме того, из статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции усматривается, что свободные выборы должны проводиться с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти.

Осознавая всю значимость понимания «условий обеспечения». Европейский Суд по правам человека и решении от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн и Клсрфейт против Бельгии» отметил, что фраза «в таких условиях, которые обеспечивают свободное волеизъявление парода при выборе законодательной власти», по существу, подразумевает — наряду с уже закрепленной статьей 10 Конвенции свободой выражения своего мнения — принцип равного отношения ко всем гражданам при осуществлении ими как своего права голоса, так и права выставлять свою кандидатуру на выборах (§ 54).

Таким образом, к числу важнейших условий подлинно свободных выборов относится информация, обеспечивающая избирателю реальную возможность выбора одного из нескольких претендентов посредством свободною волеизъявления.

Кроме того, что особенно важно подчеркнуть, «при подлинных выборах обеспечивается свободный доступ избирателей к информации о кандидатах, списках кандидатов, политических партиях (коалициях) и о процессе выборов, а кандидатов, политических партий (коалиций) — к средствам массовой информации и телекоммуникациям» (пункт 3 статьи 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в госуларствах-участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 года).

В результате каждый свободен реализовывать свое право на поиск, получение, передачу и распространение информации в любых формах и из любых источников в пределах, установленных законодательством Российской Федерации. Единственное и неоспоримое качество информации по ее содержанию — объективность и достоверность, т.е. информация должна быть заведомо нс искаженная и соответствующая истине. Эю требование к содержанию информации носит универсальный характер, а потому нс только нс находится в противоречии, а наоборот, сопутствует подлинно свободным выборам, способствуя их реализации.

2. Указанные положения нашли закрепление в Федеральном \'законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Его статья 44 устанавливает, что информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Согласно его статье 45 информирование избирателей и участников референдум-! осуществляют, в частности, органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации (пункт 1); при этом содержание информационных материалов! размещенных в средствах массовой информации иди распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, нс должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (пункт 2); деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации по информированию избирателей, участников референдума осуществляется свободно (пункт 4).

Вместе с тем пункт 5 статьи 45 рассматриваемого Федерального закона содержит ограничение на свободу слова. Им устанавливается, что в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев; в них не должно отдаваться предпочтения какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной таким сообщениям.

Признавая соразмерность данного ограничения конституционнозначимым целям (статья 55 Конституции Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации в подтверждение своей позиции сослался и на решение Европейского суда по правам человека от 19 февраля 1998 іода по делу «Боуман против Соединенного Королевства». В данном решении, в частности, отмечается, что право на свободу слова, гарантированное статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы. Европейский суд подчеркивает, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы. Оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга. По этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующиГі выборам. Тем нс менее при некоторых обстоятельствах эти два права могут вступать в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимыми, чтобы до или во время проведения выборов были установлены определенные ограничения свободы слова, которые были бы неприемлемы в обычных условиях. Их цель — обеспечить свободное выражение мнений народа при избрании законодательной власти.

Выражая свою позицию. Европейский суд вместе с тем ясно и недвусмысленно дал понять, что только «при некоторых обстоятельствах» возможен конфликт этих прав, а в «обычных условиях» ограничения свободы слова «неприемлемы». Иными словами, именно эти «некоторые обстоятельства», при которых возможно ограничение свободы слова, должны быть предметом рассмотрения суда в конкретном деле. Рассматривая указанное дело по существу. Европейский Суд не установил наличие этих «некоторых обстоятельств», позволяющих ограничить свободу слова, и удовлетворил жалобу госпожи Боуман, признав нарушение статьи 10 Конвенции, поскольку было несоразмерно ограничено право заявительницы на распространение информации с цетью побуждения избирателей голосовать за кандидатов, выступающих против абортов.

Следовательно, в отсутствие какой бы то ни было неотложной общественной потребности в период, предшествующий выборам, разрешается распространять всякого рода мнения и информацию свободно, в том числе ту информацию, в которой может отдаваться предпочтение какому- либо из кандидатов. Кроме того, следует отметить, что информация — уже в силу своеѵі объективности и достоверности — побуждает граждан посредством свободного волеизъявления к принятию решения голосовать за или против того или иного кандидата даже и вопреки заявленному в ин- формации гіредпо\'пению.

С учетом изложенного положения пункта 5 статьи 45 содержат несоразмерные ограничения закрепленных статьей 29 Конституции Российской Федерации прав, поскольку граждане, в частности, лишаются возможности распространить имеющуюся у них информацию о кандидатах и своих предпочтениях в средствах массовой информации, которые, в свою очередь, лишены возможности обеспечить конституционные права граждан на распространение п на получение информации ввиду прямого запрета, установленного этой нормой. Тем самым средства массовой информации не могут выполнить свое предназначение в обществе, так как лишены права на свободу выражения своего мнения, включающего свободу искать, получать, передавать, публиковать и распространять информацию и идеи (статьи 2 и 3 Резолюции 428 (1970) Парламентской Ассамблеи Совета Европы относительно Декларации о средствах массовой информации и права человека от 23 января 1970 года).

Таким образом, положения пункта 5 статьи 45 Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 29 (части 1, 3, 4 и 5), 32 (часть 2) и 55 (части 2 и 3).

3. В системной связи с пунктом 5 статьи 45 рассматриваемого Федерального закона находятся и положения пункта 4 его статьи 2, а также пункта 2 и подпункта «ж» пункта 7 статьи 48.

Так, пункт 4 статьи 2 определяет понятие предвыборной агитации как «деятельности, осуществляемой в период избирательной кампании и имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)».

В соответствии со статьей 48 предвыборной агитацией считается:

а) призыв голосовать за или против кандидата (партию);

б) выражение предпочтения кому-либо из кандидатов, в частности, указаі тис на то, за кого будет голосовать избиратель;

в) описание возможных последствий избрания или нсизбрания кандидата (партии);

г) распространение информации с преобладанием сведений о каких-либо кандидатах или партиях в сочетании с позитивными либо негативными ком ментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, нс связанной сею профессиональной сферой;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату (партии);

ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за или против кандидатов (партий) либо против всех.

Анализ указанных положений показывает, что вне зависимости от введенного законодателем термина «предвыборная агитация» мы имеем дело с распространением именно информации — досюверной и объективной — с выражением предпочтений в отношении тех или иных кандидатов, избирательных блоков, партий, которая необходима для свободного волеизъявления избирателей. В то же время особенно странным является положение подпункта «д» пункта 2 статьи 48, которое существенно ограничивает даже право избирателей на получение достоверной, объективной и всесторонней информации о кандидатах, ведь совершенно очевидно, что для формирования целостного представления о кандидате избирателю необходимо располагать сведениями не только о его текущей служебной деятельности, но и о том, где и как он учился, где и как он работал раньше, из какой он семьи, каковы его жизненные взгляды и т.п. В данном случае налицо противоречие с частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, а в сочетании с подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 рассматриваемого Федерального закона — также с частью 5 статьи 29 Конституции Российской Федерат іи.

Кроме того, следует иметь в виду, что любые действия СМИ по распространению информации об участниках избирательного процесса Л о гут быть отнесены к предвыборной агитации (пункт 2 статьи 48) и запрещены в соответствии с положением подпункта «ж» пункта 7 статьи 48. Таким образом. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на средства массовой информации налагается ничем ис обоснованный запрет на право распространять информацию о тех или иных кандидатах, тем более что при этом в нем надлежащим образом не раскрыты следующие критерии: «деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей», «действия, имеющие цслыо побудить или побуждающие избирателей голосовать за или против». Кроме того, агитацией признаются «иные действия, имеющие цель побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, проіив всех списков кандидатов». Как точно трактовать «иные» действия и как точно узнать цель этих действий суду или избирательным комиссиям, данный Федеральный закон не поясняет. Тем самым имеет место неоирелеленпосіь в понимании указанных положений, что прямо противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.

В связи с этим следует подчеркнуть, что совокупность положений, указанных в подпунктах «а» — «ж» пункта 2 статьи 48 рассматриваемого Федерального закона, по своей сути представляет собой «выражение предпочтения», которое является не чем иным, как разновидностью выражения мнения, основанного на объективной и достоверной информации.

Данная правовая позиция корреспондирует и решению Европейского суда по правам человека от 26 апреля 1979 года по делу «Санди Таймс против Соединенного Королевства», в котором подчеркивается, что зашита свободы выражения политических мнеі шй и прессы должна пользоваться приоритетом: «На средствах массовой информации лежит обязанность распространять информацию и идеи, касающиеся... сфер деятельности, представляющих общественный интерес. Этой функции средств массовой информации сопутствует право общественности получать информацию». И. таким образом, запрет на выражение предпочтения является и ограничением свободы выражения мнения, что противоречит Конституции Российской Федерации.

Изложенное позволяет сделать вывод, что положения подпунктов «б» — «ж» пункта 2 статьи 48 Федеральною закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 29 (части 1, 3, 4 и 5), 32 (часть 3) и 55 (части 2 и 3).

Пройдет время, и мы поймем всю мудрость фразы: «Свобода печати обеспечивает свободу народа» (Хартия свободы печати. Лондон, 16 января 1987 года).