§ 4. Кодификация норм международного экологического права

В тексте Устава ООН, в дипломатической переписке, в официальных заявлениях правительств государств - членов ООН и на международных конференциях, в решениях и документах органов ООН понятие "кодификация" всегда сопровождается выражением "прогрессивное развитие международного права".

--------------------------------

См.: Копылов М.Н., Копылов С.М., Кузьменко Э.Ю. Прогрессивное развитие и кодификация международного экологического права. М., 2007. С. 12 - 13.

В науке международного права нет твердо устоявшегося определения кодификации . Единственным официальным документом, в котором определяется понятие кодификации международного права, является Статут Комиссии международного права (КМП) ООН. В ст. 15 Статута под кодификацией понимается "более точная формулировка и систематизация норм международного права в тех областях, в которых имеются определенные положения, установленные обширной государственной практикой, прецедентами и доктриной". При этом Статут не дает исчерпывающего определения, а лишь поясняет, что термин "кодификация международного права" употребляется по соображениям удобства.

--------------------------------

См.: Мовчан А.П. Кодификация и прогрессивное развитие международного права. М., 1972.

Прежде всего, в ходе кодификации фиксируется наличие определенных правил международного общения, которые являются юридически обязательными для государства как принципы, нормы международного права. Затем эти нормы излагаются и закрепляются в процессе кодификации в каком-либо письменном акте, которым обычно является проект многостороннего соглашения общего характера - договор, конвенция и т.д.

Что касается понятия "прогрессивное развитие", то та же ст. 15 Статута КМП ООН раскрывает его содержание следующим образом: подготовка конвенций по тем вопросам, которые еще не регулируются международным правом или по которым право еще недостаточно развито в практике отдельных государств.

Статут КМП ООН (ст. ст. 16 - 24) предусматривает различные процедуры по кодификации и по прогрессивному развитию международного права. Однако на практике многие из этих положений оказались нежизненными, и поэтому КМП ООН в своей деятельности не придерживается методологического различия между кодификацией и прогрессивным развитием, считая их составными, взаимосвязанными и взаимопроникающими элементами единого кодификационного процесса.

Кодификация и прогрессивное развитие международного права обозначены как единый процесс разработки и упорядочения международно-правовых актов. Понятия "кодификация" и "прогрессивное развитие" не являются взаимоисключающими. Трудно провести различие между двумя указанными процессами, так как на практике формулирование и систематизация норм международного права могут привести к необходимости выработки некоторых новых норм. В ходе кодификации неизбежно возникает необходимость заполнить пробелы в действующем международном праве или уточнить и обновить содержание ряда норм в свете развития международных отношений. Относительный характер признаков "кодификации" и "прогрессивного развития", обозначенных в Статуте КМП ООН, делает востребованным при заявленной кодификации учет элементов новации.

Процесс кодификации и прогрессивного развития международного права, помимо прочего, служит делу укрепления международного правопорядка.

--------------------------------

См.: Лукашук И.И. Кодификация и прогрессивное развитие международного права в XXI веке // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001. С. 11 - 12.

Все вышесказанное в полном объеме может быть отнесено и к международному экологическому праву. Это, в частности, позволяет в самом общем виде определить кодификацию международного экологического права как систематизацию и усовершенствование принципов и норм международного экологического права, осуществляемые путем установления и точного формулирования содержания действующих норм, пересмотра устаревших и разработки новых норм с учетом потребностей развития международных отношений и закрепления в едином внутренне согласованном порядке этих норм в международно-правовом акте, который призван с возможно большей полнотой регулировать международные экологические отношения.

Сегодня в международном экологическом праве наиболее быстро и динамично проходят процессы кодификации по двум направлениям:

- во-первых, кодифицируются и развиваются принципы и нормы, имеющие основополагающий для отрасли характер и решающее значение для обеспечения международной экологической безопасности, международного природоохранного сотрудничества и рационального ресурсопользования;

- во-вторых, заключаются конвенции по вопросам, в глобальном регулировании которых заинтересовано все человечество.

При этом по обоим направлениям кодификационная деятельность ведется как в официальной, так и в неофициальной форме (последняя в юридической литературе иногда именуется "доктринальной" кодификацией ). Более того, неофициальная кодификация в международном экологическом праве, как ни в какой, пожалуй, иной отрасли современного международного права, продолжает играть одну из ведущих ролей.

--------------------------------

См.: Международное право: Учебник / Отв. ред. В.И. Кузнецов. М., 2001. С. 88.

Как правильно отмечается в отчетах о работе КМП ООН, "признавая, что свод законов писаного международного права может непосредственно состоять лишь из законов, принятых правительствами, следует вместе с тем отдать должное исследованиям, проводимым различными обществами, учреждениями и отдельными авторами, и выдвинутым ими идеям, которые также оказали значительное воздействие на развитие международного права" .

--------------------------------

ООН. Работа Комиссии международного права. Нью-Йорк, 1973. С. 1.

Официальной кодификацией международного экологического права занимаются ООН в лице таких своих вспомогательных органов, как КМП ООН и ЮНЕП, ряд специализированных учреждений ООН в рамках своей профильной компетенции. Она также осуществляется в рамках регулярно созываемых международных конференций по проблемам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Неофициальной кодификацией в настоящее время занимаются отдельные ученые или их коллективы, национальные институты, общественные организации либо международные неправительственные организации. Среди последних ведущая роль принадлежит Международному союзу охраны природы (МСОП).

В числе последних достижений в области официальной кодификации международного экологического права можно указать на Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 62/68 от 6 декабря 2007 г. "Рассмотрение вопроса о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности и распределении убытков в случае такого вреда", 61/36 от 4 декабря 2006 г. "Распределение убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности" и 63/124 от 11 декабря 2008 г. "Право трансграничных водоносных горизонтов".

Так, говоря о последней из названных Резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, необходимо отметить, что она явилась результатом работы КМП ООН по теме "Общие природные ресурсы", которая была включена в программу работы КМП ООН в 2002 г.

В 2008 г. КМП приняла в окончательном втором чтении проекты статей "Право трансграничных водоносных горизонтов" и передала их на рассмотрение в Генеральную Ассамблею ООН, которая в свою очередь приняла их в качестве приложения к Резолюции 63/124. В процессе разработки последней редакции проектов статей Комиссия широко использовала рекомендации специалистов ЮНЕСКО, ФАО, ЕЭК ООН и Международной ассоциации гидрологов.

Проекты статей имеют более широкую сферу применения по сравнению с Конвенцией о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. Хотя в проекте ст. 2 содержится новое определение понятия "использование трансграничных водоносных горизонтов или систем водоносных горизонтов", которое включает не только извлечение воды, тепла и полезных ископаемых, но и хранение и утилизацию любых веществ, в документе тем не менее был сделан упор на использование водоносных горизонтов в качестве источника водных ресурсов.

В тексте Резолюции Генеральной Ассамблеи 63/124, содержащей в приложении эти проекты статей, указаны три ключевых момента касательно дальнейшей судьбы проекта: во-первых, проект статей "принимается к сведению" и "предлагается вниманию правительств без ущерба для вопроса об их будущем принятии или о других соответствующих решениях" (п. 4); во-вторых, Генеральная Ассамблея "предлагает соответствующим государствам заключать надлежащие соглашения на двустороннем или региональном уровнях для эффективного управления их трансграничными водоносными горизонтами с учетом положений этих проектов статей" (п. 5); и, в-третьих, Генеральная Ассамблея "постановляет включить в следующую повестку дня этот вопрос с целью рассмотрения, в частности, вопроса о форме, в которую можно было бы облечь проекты статей" (п. 6).

Принятые проекты статей по праву трансграничных водоносных горизонтов позволяют соблюсти баланс между принципом суверенитета государств над природными ресурсами, необходимостью их разумной и справедливой эксплуатации и охраны и обязательством не наносить значительный ущерб .

--------------------------------

Подробнее см.: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Подземные воды - новый объект международно-правового регулирования // Международное право - International Law. 2009. N 1 (37). С. 180 - 201.

В области неофициальной кодификации международного экологического права большим достижением явилась разработка в рамках МСОП проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию, который был одобрен на юбилейном конгрессе ООН по международному публичному праву (Нью-Йорк, 13 - 17 марта 1995 г.) .

--------------------------------

См.: Draft International Covenant on Environment and Development. IUCN. The World Conservation Union, 1995.

Первоначально проект Пакта состоял из 72 статей, в которых были сформулированы основные принципы, обязанности государств по отношению к глобальной экологической системе, элементам природной среды и природным процессам, видам человеческой деятельности, влияющим на природную среду, и мерам регулирования антропогенных воздействий.

В его основу были положены международные договоры и обычаи в области международного экологического права, а также положения Стокгольмской декларации 1972 г., Декларации Рио 1992 г. и Всемирной хартии природы 1982 г.

Проект Пакта 1995 г., в соответствии с положениями ст. 38.1(d) Статута Международного суда ООН, олицетворяет собой "доктрину наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций".

В дальнейшем были приняты три новые редакции проекта Пакта, и в настоящее время он существует в 4-й редакции, принятой 22 сентября 2010 г. , которая была представлена на 65-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в том же году.

--------------------------------

См.: Draft International Covenant on Environment and Development. IUCN. The World Conservation Union, 2010.

В своем нынешнем виде проект Пакта состоит из 79 статей, сгруппированных в 11 частей.

Проект Пакта, так же как и Стокгольмская декларация 1972 г. и Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г., содержит положения, именуемые принципами. При этом к категории основополагающих принципов проект Пакта относит:

1) "уважение по отношению ко всем формам жизни" (ст. 2);

2) "общую заботу человечества" (ст. 3);

3) "взаимозависимые ценности" (ст. 4);

4) "равенство прав поколений" (ст. 5);

5) "предотвращение" (ст. 6);

6) "предосторожность" (ст. 7);

7) "выбор наименее экологически вредной модели поведения" (ст. 8);

8) "учет ограниченных возможностей природных систем выдерживать экологические нагрузки и стресс" (ст. 9);

9) "право на развитие" (ст. 10);

10) "искоренение бедности" (ст. 11);

11) "общую, но дифференцированную ответственность" (ст. 12).

Уже из названия перечисленных принципов следует, что они сформулированы не как нормы права. Это принципы-идеи. Поэтому в комментарии к проекту Пакта говорится о том, что это "декларативное выражение правовых норм и основа для всех обязательств, содержащихся в проекте Пакта". В них находят свое воплощение требования, вытекающие из биосферного мышления, отвергающего антропоцентрическую модель взаимодействия человека и окружающей среды.

Если в Стокгольмской декларации и Декларации Рио не проводится различие между принципами-нормами и принципами-идеями, равно как и не устанавливается соотношение между ними, то в проекте Пакта принципы-идеи отделены от принципов-норм и обозначены как "основополагающие принципы". На этих "основополагающих принципах" строятся принципы-нормы, предусмотренные в последующих частях и сформулированные как "общие обязательства".

Принятие единого универсального кодифицирующего международно-правового акта применительно к международному экологическому праву призвано решить двуединую задачу: во-первых, ответить на вопрос о количестве и содержании специальных отраслевых принципов международного экологического права, во-вторых, завершить процесс оформления международного экологического права в самостоятельную отрасль современного международного права.

Как известно, группа правовых норм и принципов может претендовать на образование самостоятельной отрасли права в том случае, когда государства договариваются о формулировании широкого универсального международно-правового акта, содержащего основные принципы международного права в данной области международных отношений. Более того, до появления подобного акта можно говорить о становлении соответствующей отрасли международного права, а после его вступления в силу - о появлении новой отрасли .

--------------------------------

См.: Колосов Ю.М. Массовая информация и международное право. М., 1974. С. 152.

В результате кодификации международного экологического права в рамках универсального международно-правового акта объединяются на качественно лучшей регулятивной основе нормы данной отрасли международного права в соответствии с уровнем правосознания на данный период, а сами такие нормы более точно формулируются. Достижение такой большей упорядоченности, ясности и лучшего качества правил должного поведения само по себе оказывает позитивное влияние на весь процесс исполнения норм международного экологического права, на действенность международного экологического права в целом .

--------------------------------

См.: Вылегжанин А.Н., Каламкарян Р.А. К учету международно-правового опыта в работе по кодификации морского законодательства России // Государство и право. 2005. N 3. С. 49 - 50.

Таким образом, учитывая большой вклад КМП ООН и МСОП в кодификацию и прогрессивное развитие международного экологического права, рациональным видится следующее. КМП ООН на основании проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию может разработать Экологическую конституцию Земли, которая в дальнейшем, согласно сложившейся практике, может быть принята либо Генеральной Ассамблеей ООН, либо на международной конференции ad hoc.

--------------------------------

См. подробнее: Солнцев А.М. К юбилею Комиссии международного права ООН. Вклад в кодификацию и прогрессивное развитие норм международного экологического права // Российский ежегодник международного права. 2008. СПб., 2009. С. 137 - 152.

См. подробнее: Копылов М.Н. Вклад Международного союза охраны природы и природных ресурсов в кодификацию и прогрессивное развитие международного экологического права // Московский журнал международного права. 2003. N 2(50). С. 228 - 245.

О необходимости разработки и принятия Всемирной экологической конституции говорил, в частности, Президент Украины на сентябрьском 2009 г. саммите по проблеме изменения климата. Не случайно поэтому в декабре того же года во Львове была проведена международная научно-практическая конференция "Глобальные изменения климата: угрозы человечеству и механизмы предотвращения" .

--------------------------------

См.: Екологiчна Конституцiя Землi Методологiчнi засади / За ред. акад. НАН Украiни, д.е.н., проф. Ю.Ю. Туницi. Львiв, 2011.

По мнению экспертного сообщества, в Экологической конституции Земли должны найти свое закрепление прежде всего экологические права человека, и в первую очередь право на безопасную (благоприятную) окружающую среду. На обеспечение этих прав должна быть направлена экологическая политика государств и мирового сообщества в целом.

В этой связи от КМП ООН и от других заинтересованных сторон потребуется проделать немалый объем работ по приведению ст. 14 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. от 22 сентября 2010 г.) в соответствие с понятийно-терминологическим аппаратом, который в настоящее время пользуется поддержкой большинства государств мира. Это касается прежде всего закрепленного в ст. 14 права каждого "на окружающую среду, благоприятную для его здоровья, процветания и достоинства". Такая формулировка во многом схожа с Принципом 1 Стокгольмской декларации, который еще в 1972 г. явился не совсем удачным компромиссом.

В остальных своих частях ст. 14 проекта Пакта уже сегодня содержит перечень широко признаваемых экологических прав человека: право на доступ к экологической информации, право на участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, право на доступ к экологическому правосудию, право на участие коренного населения малочисленных народов в принятии экологозначимых решений.

Поскольку обеспечение соблюдения экологических прав человека возлагается на специальные (отраслевые) принципы международного экологического права, которые реализуются прежде всего в процессе международного экологического сотрудничества государств и соответствующих международных организаций, Экологическая конституция Земли должна стимулировать такое сотрудничество, стать фактором повышения его эффективности. Следовательно, в ней целесообразно закрепить формы и методы международного экологического сотрудничества применительно к конкретным его видам .

--------------------------------

См.: Шемшученко Ю.С. Плюс экологизация всей Земли (проблемы кодификации международного экологического права) // Экологическое право. 2009. N 2/3. С. 82 - 84; Шемшученко Ю.С. Экологическая конституция Земли: концептуальные подходы // Государство и право. 2008. N 6. С. 23 - 26.

Во избежание декларативности Экологическая конституция Земли должна предусмотреть надежный организационный механизм обеспечения ее реализации в форме специализированной международной организации, наделенной широкой компетенцией по обеспечению безопасной (благоприятной) окружающей среды, по координации международного природоохранного сотрудничества, а также по контролю над выполнением Конституции.

Таким образом, предлагаемая концепция Экологической конституции Земли может решить ряд важных на сегодня для мирового сообщества и каждого его члена общих проблем: сформировать систему экологических прав человека и закрепить его право на безопасную окружающую среду; определить направления мировой экологической политики, а также экологического сотрудничества государств и международных организаций; устранить пробелы в международно-правовом регулировании экологических отношений и сделать более системной отрасль международного экологического права; создать дополнительные международные организационно-правовые и судебные гарантии обеспечения экологического правопорядка в мире; способствовать согласованному развитию национальных систем экологического законодательства.