<<
>>

§ 2.2. Взаимосвязь норм о правах человека и международных экологических норм в регулировании рационального использования пресной воды

Как мы отмечали в главе 1 настоящего исследования, пресная вода в современном международном праве выступает в двух аспектах:

1) как объект международных экологических правоотношений, т.е.

ресурс управление, использование и охрана которого порождает включенные в определенные правовые рамки отношения между субъектами;

2) как ресурс, наличие которого является необходимым условием обеспечения права человека на воду.

Указанное означает, что международно-правовое регулирование рационального использования ресурсов пресной воды осуществляется нормами двух отраслей международного права - международного экологического права и международного права прав человека.

Исследовав каждый из вышеуказанных аспектов в отдельности, а также учитывая, что международное право представляет собой самостоятельную систему, т.е. единство закономерно расположенных и взаимосвязанных юридических норм, необходимо рассмотреть соотношение норм обозначенных отраслей международного права в вопросах рационального использования пресной воды в целях выявления возможных коллизий, путей их устранения и дальнейшего совершенствования нормативного регулирования.

В связи с этим следует, прежде всего, обратиться к доминирующей в настоящее время концепции устойчивого развития. Возникновение данной концепции связано с осознанием человечеством того факта, что возможности окружающей нас природной среды не безграничны, как и ее ресурсный потенциал. Британский исследователь У. Онзиву отмечает, что международное экологическое право в своем развитии прошло три стадии, которые частично перекрывают друг друга по временным рамкам. Первый этап характеризовался исключительной антропоцентричностью, заинтересованностью настоящего поколения в использовании ресурсов и их защите от загрязнения. Второй этап дополнил данные положения обязанностью настоящего и будущих поколений сохранять нашу планету.

Наконец, третий этап - отход от антропоцентризма и появление новой парадигмы, которая признает за природой возможность обладать собственными правами. По мнению У. Онзиву (Великобритания), на данной стадии право сконцентрировано на обязательствах человека перед окружающей средой и на экологическом выживании, нежели на развитии человека и его потребностях[243].

В некоторой степени к данной точке зрения примыкает позиция Д.С. Боклан, по мнению которой в действующем международном праве окружающей среды осуществлен переход от антропоцентризма к экоцентризму[244].

Указанные авторы правы в том, что современное международное экологическое право делает существенный упор на сохранении окружающей среды, однако вопросы развития и удовлетворения человеческих нужд не отходят на второй план и, тем более, не прекращают приниматься во внимание, подтверждением чему является концепция устойчивого развития.

Впервые термин устойчивое развитие и его определение появляются в Докладе Всемирной комиссии по вопросам окружающей среды и развития (далее - Комиссия Брундтланд) «Наше общее будущее» 1987 г.[245] Дальнейшее подтверждение данная концепция нашла в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. (далее - Декларация Рио-92)[246], которая провозглашает основные начала международного сотрудничества государства по экологическим вопросам, Повестке дня на XXI век, Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию 2002 г. и Йоханнесбургском Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 г. и др. В частности, в Декларации Рио-92 отмечается, что забота о людях должна занимать центральное место при достижении устойчивого развития (принцип 1); реализация права на развитие должна обеспечивать удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений (принцип 3); окружающая среда должна составлять неотъемлемую часть процесса устойчивого развития (принцип 4); необходимым условием устойчивого развития является сотрудничество государств в искоренении бедности (принцип 5); и

др.

Концепция устойчивого развития также заложена в основу отдельных международных договоров и упоминается, например, в преамбуле и ст. 8 Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (далее - Конвенция о биоразнообразии 1992 г.)[247], в ст.ст. 7, 13 Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях 2001 г.[248], ст. 3 Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. [249] и ст. 2, 10 и 12 Киотского протокола к ней 1997 г.[250] и др. При этом ее нормативное содержание в перечисленных актах не раскрывается.

В настоящее время концепция устойчивого развития получила более 60 определений[251]. Однако самой распространенной является дефиниция, содержащаяся в вышеупомянутом докладе Комиссии Брундтланд. Комиссией Брундтланд под устойчивым развитием предложено понимать развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени и при этом не ставящее под угрозу возможность будущих поколений удовлетворять их собственные потребности[252].

Имеются и более краткие определения:

- развитие, не налагающее дополнительные затраты на следующие поколения;

- прогресс, сводящий к минимуму внешние эффекты между поколениями;

- развитие, при котором происходит постоянное простое или расширенное воспроизводство ресурсного и иного потенциала[253].

Н.А. Соколова определяет устойчивое развитие как эффективное и благоприятное согласование в глобальном масштабе экономических, социальных приоритетов и интересов охраны окружающей среды. Далее автор отмечает, что данная концепция имеет договорное закрепление и представляет собой:

а) цель и принцип, т.е. вектор развития и взаимодействия различных отраслей международного права;

б) комплексный международно-правовой институт, который впоследствии может перерасти в самостоятельную отрасль международного права;

в) основа обеспечения прав человека[254].

Аналогично С.А. Мохаммад считает возможным рассматривать устойчивое развитие в трех аспектах:

а) как цель, к достижению которой необходимо стремиться;

б) как постоянный и динамичный процесс, в рамках которого должно осуществляться эффективное правовое регулирование различных международных вопросов;

в) как концепцию международного сотрудничества, связанную с координацией интересов различных субъектов и созданием механизмов для управления процессами устойчивого развития[255].

Выделяют три компонента устойчивого развития: социальный, экономический и экологический[256]. В последнее время отдельные

~ ~257

исследователи дополнительно выделяют четвертый компонент - духовный[257]. Концепция устойчивого развития, как вектор направления развития международно-правовых норм, прежде всего, призвана согласовать, «примирить» потребности человеческого развития, улучшения условий жизни человечества с возможностями окружающей природной среды.

В контексте регулирования рационального использования и охраны ресурсов пресной воды необходимо взаимосвязанное развитие норм международного экологического права, координирующих сотрудничество государств по пресной воде, и международного права прав человека, направленных на обеспечение индивидов пресной водой. Прежде всего, такая координация проявляется в изменении подходов к управлению пресноводными ресурсами.

Вопросы управления неоднократно подвергались исследованиям правовой направленности[258]. По определению Н.А. Соколовой управление - это целенаправленное воздействие со стороны государств на международные отношения с целью достижения благоприятного качества окружающей среды для обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности[259].

Статья 24 Конвенции 1997 г. устанавливает, что управление подразумевает планирование устойчивого освоения международного водотока и обеспечение исполнения таких планов, а также иное содействие рациональному использованию и защите водотока и контролю за ним. Аналогичное понимание управления водными ресурсами содержится в Пересмотренном протоколе 2000 г. и Проектах статей 2008 г.

Согласно пп. «с» п. 5 ст. 2 Конвенция ЕЭК 1992 г. управление водными ресурсами должно обеспечивать удовлетворение потребностей нынешнего поколения без ущерба для возможностей будущих поколений удовлетворять их собственные потребности.

Рассмотрение вопросов использования и охраны воды исключительно сквозь призму международных экологических норм не позволяет регулировать вопросы, касающиеся питьевых и ирригационных свойств воды и учитывать глобальный гидрологический цикл.

В связи с этим действующие международные документы в данной сфере все в большей степени призывают государства к осуществлению интегрированного управления водными ресурсами.

Из смысла ст. 6 Берлинских правил 2004 г. интегрированное управление подразумевает согласованное управление водными и иными ресурсами. Кроме того, ст. 5 указанного акта содержит понятие совместного управления, под которым понимается объединенное управление поверхностными, подземными и другими связанными водами.

Исходя из данных положений А.Н. Вылегжанин и Е.Е. Тертус также выделяют два вида управления: всеобъемлющее (conjuctive), т.е. касающееся различных ресурсов пресной воды, и интегрированное, т.е. в отношении воды с другими ресурсами[260].

Однако данный подход является ограниченным и, как будет показано ниже, представляет собой лишь часть интегрированного подхода к управлению ресурсами пресной воды. Наиболее распространенным является определение ИУВР, данное Глобальным водным партнерством (далее - ГВП), - это процесс, способствующий координации развития водного сектора и связанных с ним ресурсов в целях максимизации результатов экономического и социального благосостояния и повышения равенства в обществе при минимальном ущербе для устойчивости экосистем[261]. Как отмечается экспертами ГВП, ИУВР подразумевает кросс-секторальный подход взамен традиционного, фрагментарного отношения к управлению пресноводными ресурсами.

В последнее время в юридической литературе данный подход подвергается серьезной критике. В частности, указывается, что имеются противоречия между положениями о необходимости охраны водных экосистем и использованием водных ресурсов для достижения экономических и социальных целей; нормативно пустая концепция, слишком бессмысленная, широкая в содержании и сложная в реализации262.

По мнению А. Эпини (Швейцария), до настоящего момента ИУВР не имеет никакого значения, т.к. обязательные международно-правовые инструменты придерживаются изолированного подхода вместо интегрированного263.

Х. Трамбле (Шотландия) противопоставляет ИУВР и подход к управлению водными ресурсами, базирующийся на правах человека, отмечая, что эти две управленческие парадигмы имеют разные предпосылки и цели, их совместная реализация может вызвать значительные противоречия. Далее ученый отмечает, что управление водными ресурсами, базирующееся на правах человека, характеризуется антропоцентричностью, тогда как ИУВР направлено на устойчивое развитие экосистем264. С подобной точкой зрения трудно согласиться. ИУВР базируется на концепции устойчивого развития и, таким образом, направлено не на установление приоритетов экологических интересов над социальными или наоборот, а на их взаимодействие, согласование в целях дальнейшего развития человечества.

Сущность ИУВР преимущественно раскрывается через его основные начала, которые базируются на Дублинских принципах 1992 г.: а) пресная вода является ограниченным и уязвимым ресурсом; б) совместное участие; в) особая роль женщин; г) социальная и экономическая ценность воды; д) интеграция трех «Э» (экономика, энергетика и экология).

Рассмотрим подробно каждый из указанных принципов ИУВР и действующие нормы международного экологического права и [262] [263] [264] международного права прав человека, в которых они находят свою реализацию.

Ограниченность и уязвимость ресурсов пресной воды предполагает, во- первых, необходимость бассейнового управления ресурсами пресной воды (так называемый гидрографический подход); во-вторых, согласованное управление различными видами водных ресурсов - поверхностными, подземными и др.

Бассейновый подход к управлению водными ресурсами является наиболее распространенным в настоящее время. Он начал применяться в начале XX в. Францией и Испанией. Бассейновый подход закреплен в Хельсинкских правилах АМП 1966 г. и Нью-Дельфийском Проекте Предложений по праву международных рек 1973 г. Под бассейном понимается географическое пространство, охватывающее два или более государства и определенное границами водосбора системы вод, включая поверхностные и подземные воды, впадающие в общий конечный пункт.

Бассейновый подход к управлению пресными водами отражен в Берлинских правилах 2004 г. Подпункт 5 ст. 3 Берлинских правил 2004 г. раскрывает водосборный бассейн как пространство, определенное географическими границами системы взаимосвязанных вод, поверхностные воды которого разделяют общий конечный пункт.

Договорные инструменты сотрудничества по вопросам использования и охраны ресурсов пресной воды также придерживаются бассейнового подхода к управлению. Например, Договор о сотрудничестве в бассейне реки Амазонка 1978 г.[265], Соглашение о сотрудничестве по устойчивому развитию бассейна реки Меконг 1995 г. и др.

В качестве источника закрепления бассейнового управления водными ресурсами можно упомянуть Рамочную Директиву Европейского парламента и Совета ЕС 2000/60/ЕС от 23.10.2000 г. по воде266.

Данный подход также находит отражение в двусторонней практике России и нормативно закреплен в Водном кодексе РФ 2006 г.

Однако универсальные и наиболее крупные региональные инструменты по вопросам использования и охраны пресноводных ресурсов - Конвенция 1997 г., Конвенция ЕЭК 1992 г., Пересмотренный протокол 2000 г. - не содержат положений о бассейновом управлении. Как отмечает Д.А. Капонера, основная критика понятия «международный водосборный бассейн» в КМП и Шестом комитете Г енеральной Ассамблеи ООН сводилась к тому, что оно акцентирует значительное внимание на землях водораздела, а, следовательно, посягает на суверенитет прибрежного государства, тогда как термин «система водотока» делает упор именно на водных ресурсах267.

Тем не менее, сказанное вовсе не означает, что обозначенные документы устанавливают фрагментарный подход к управлению пресноводными ресурсами. Указанные акты основываются на экосистемном подходе, однако не раскрывают его содержание. Как отмечает КМП ООН в комментариях к Проектам статей 1994 г.268 и Проектам статей 2008 г.269 экосистемы означают, как правило, экологические единицы, состоящие из живых и неживых компонентов, которые взаимозависимы и функционируют как общее целое. Трансграничные пресноводные объекты способны как включать экосистемы, так и являться составными частями более крупных экологических единиц. [266] [267] [268] [269]

Понятие «экосистемы» содержится в ст. 2 Конвенции о биоразнообразии 1992 г. - это динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое. В мае 2000 г. на Пятой Конференции Сторон Конвенции о биоразнообразии 1992 г. в г. Найроби (Кения) было принято Решение V/6 (Decision V/6) «Экосистемный подход»270, в котором отмечается общепризнанный характер экосистемного подхода. Данное Решение содержит призыв к государствам-участникам в максимально возможной степени внедрять экосистемный подход, проводить научные исследования, осуществлять обмен опытом, оказывать техническую и финансовую помощь для его реализации, сотрудничать путем принятия деклараций и подписания меморандумов о взаимопонимании относительно экосистемного подхода, учреждения совместных механизмов и т.д.

Для унификации и единства понимания Сторонами сущности экосистемного подхода в приложении А к Решению V/6 дается определение, согласно которому он представляет собой стратегию комплексного управления земельными, водными и живыми ресурсами, которая обеспечивает их сохранение и устойчивое использование на справедливой основе. Применение экосистемного подхода должно способствовать достижению баланса трех целей Конвенции: сохранения; устойчивого использования; справедливого распределения выгод, вытекающих из использования ресурсов.

Таким образом, понятие экосистемы включает не только водные ресурсы, но и земельные и живые ресурсы. В связи с этим представляется справедливым утверждение турецкого исследователя М. Эрдема о том, что нежелание КМП ООН дополнить понятие водотока земельными ресурсами, связанными с трансграничными пресноводными объектами, в конечном счете, нивелируется, т.к. физическая взаимосвязь элементов экосистемы [270] приводит к необходимости включения окружающих земель в экосистему водотока[271].

Экосистемный подход предполагает не только согласованное управление водными, земельными и живыми ресурсами, но и требует координации в правовом регулировании рационального использования различных видов водных ресурсов, в частности, поверхностных и подземных.

Если по состоянию на начало XXI в. согласно Атласу международных соглашений по пресной воде 2002 г., подготовленному Орегонским государственным университетом (США) в сотрудничестве с ЮНЕП и ФАО, государствами было заключено более 450 различных международных договоров по тем или иным аспектам использования и охраны поверхностных пресных вод[272], то международно-правовое регулирование использования подземных вод находится на зачаточной стадии.

Так, в рамках правового исследования ФАО № 86 С. Бурчи (Италия) и К. Мешлем на 2005 г. выделили лишь 2 соглашения по подземным водам:

- в рамках Программы по развитию региональной стратегии использования системы водоносных горизонтов Нубийского Песчаника 05 октября 2000 г. в Триполи между Египтом, Чадом, Ливией и Суданом были заключены Соглашение № 1 «Техническое задание для мониторинга и обмена информацией по подземным водам водоносной системы Нубийского Песчаника» и Соглашение № 2 «Техническое задание для мониторинга и обмена данными»;

- в 2002 г. между Алжиром, Ливией и Тунисом подписано Соглашение о создании механизма консультаций для системы водоносных горизонтов Северо-Западной Сахары[273].

Этот список можно дополнить Конвенцией о защите, использовании, подпитке и мониторинге Франко-швейцарского женевского водоносного горизонта, заключенной Францией и Швейцарией 18 декабря 2007 г. (далее - Конвенция о Франко-швейцарском женевском ВГ 2007 г.) и вступившей в силу 01 января 2008 г.[274].

Кроме того, 20 июня 2009 г. в Бамако (Мали) Нигерией, Нигером и Мали был подписан меморандум о взаимопонимании, учреждающий Консультативный механизм управления системой водоносных горизонтов Июлемеден (Iullemeden Aquifer System)[275].

Одним из последних международных договоров по использованию подземных вод является подписанное 02 августа 2010 г. Соглашение по системе водоносных горизонтов Гуарани четырьмя государствами водотока - Аргентиной, Бразилией, Парагваем и Уругваем[276].

Вопросы использования водоносных горизонтов, как отмечает Ф. Захариа (Румыния), в государственной практике игнорируются не намеренно, а в связи с мнением, что к ним применимы те же правила, что и к поверхностным водам[277].

Действительно, практика государств относительно использования подземных ресурсов пресной воды базируется на положениях, применимых к поверхностным водам. Наверное, единственным исключением является сотрудничество государств в рамках системы водоносных горизонтов Гуарани. Соглашение по системе водоносных горизонтов Гуарани от 02.08.2010 г. преимущественно основано на Проектах статей 2008 г. При этом в ст. 15 Соглашения 2010 г. предусмотрено, что управление системой водоносных горизонтов осуществляется Комиссией по реке Ла-Плата, созданной в соответствии Договором по реке Ла-Плата 1969 г. Таким образом, концентрация полномочий по управлению водами реки Ла-Плата и подземными водами системы водоносных горизонтов Гуарани в рамках одного органа должна привести к обеспечению координированного характера и согласованности принимаемых решений и мер по рациональному использованию и охране пресных вод.

Практика применения норм о регулировании использования и охраны поверхностных вод к подземным водам нашла отражение и в процессе кодификационной деятельности КМП. В частности, понятие водотока, данное в статье 2 Конвенции 1997 г., включает как поверхностные, так и грунтовые воды. Однако в данном случае речь идет о грунтовых водах, связанных с поверхностными водами. Замкнутые, не связанные грунтовые воды были исключены из сферы действия Конвенции 1997 г. В комментариях к Проектам статей 2008 г. Комиссия отмечает, что они регулируют вопросы использования и охраны трансграничных грунтовых вод, независимо от их взаимосвязи с поверхностными водами. То есть в случае, если Проекты статей 2008 г. приобретут форму юридически обязательного акта, возможна коллизия с положениями Конвенции 1997 г. в части регулирования использования грунтовых вод, связанных с поверхностными, в связи с чем потребуется дальнейшая проработка взаимосвязи указанных актов[278].

К сожалению, именно в данной части интегрированное управление различными видами пресноводных ресурсов остается наиболее неисполняемым, т.к. не учитывается особенность подземных вод, и вытекающая из этого необходимость специального правового регулирования.

Данная проблема продолжает оставаться актуальной и для отечественного законодателя. Так, использование и охрана поверхностных ресурсов пресной воды регулируется положениями Водного кодекса РФ 2006 г. Что касается подземных вод, то хотя они частично подпадают под действие норм Водного кодекса, однако преимущественно вопросы их использования и охраны регулируются законодательством о недрах, в частности, Законом РФ «О недрах» № 2395-1 от 21.02.1992 г.[279] Сказанное приводит большинство исследователей, на наш взгляд, к обоснованному выводу о фрагментарном характере правового регулирования использования и охраны водных ресурсов и игнорировании экосистемного подхода в российском

ООЛ

законодательстве[280].

Следует отметить, что подобный подход получил отражение и в некоторых международных договорах на постсоветском пространстве. К примеру, 31 мая 2001 г. в Минске Россией, Беларусью, Киргизией, Молдовой, Таджикистаном и Украиной было подписано Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр[281], к которому в 2004 г. присоединился Казахстан. Соглашение касается использования трансграничных месторождений полезных ископаемых, к числу которых наряду с углеводородным сырьем, твердыми полезными ископаемыми, общераспространенными полезными ископаемыми, используемыми местным населением для собственных нужд, отнесены и подземные воды. Отнесение подземных вод к полезным ископаемым, минеральным ресурсам прослеживается также в Соглашении России с Монголией о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 15.02.1994 г.[282]

Другим принципиальным положением ИУВР является совместное участие различных субъектов в рациональном использовании и охране ресурсов пресной воды. Совместное участие предполагает вовлечение всех водопользователей на различных уровнях в процессы управления ресурсами пресной воды - государственных и муниципальных органов власти, местных общин, представителей коренных народов, организаций водоснабжения, различных категорий потребителей воды и других лиц.

Конвенция 1997 г., Пересмотренный протокол 2000 г. и Проекты статей 2008 г. не устанавливают обязанности государств обеспечивать совместное участие в управлении международными водотоками или трансграничными водоносными горизонтами. Более того, как отмечалось ранее, использование и охрана ресурсов пресной воды может осуществляться без согласия и сотрудничества с другими государствами, разделяющими трансграничный пресноводный объект.

Однако положения о необходимости вовлечения общественности в управленческие процессы содержатся в Протоколе по проблемам воды и здоровья 1999 г., участником которого является и Российская Федерация. Так, подпункт «f» ст. 5 Протокола 1999 г. требует от государств-участников принятия мер по управлению ресурсами питьевой воды на самом низком административном уровне.

Подпункт «і» ст. 5 предписывает обеспечение доступа к информации, участия общественности и возможности выражать беспокойство при обсуждении вопросов использования воды и охраны здоровья в целях улучшения качества принимаемых решений и повышения осведомленности физических и юридических лиц и организаций о соответствующих вопросах. При этом органы и лица, наделенные полномочиями по принятию решений по вопросам воды и здоровья, обязаны принимать во внимание такое беспокойство. В целях реализации эффективного участия общественности в вопросах использования ресурсов пресной воды государства должны обеспечивать доступ к судебному и административному пересмотру подобных решений. Подпункт «п» рассматриваемой статьи устанавливает необходимость принятия во внимание местных, т.е. различных уровней территориальных единиц ниже государственных, проблем и потребностей. При этом на физические и юридические лица, а также различные организации, действующие в водохозяйственном секторе, налагаются ответная обязанность содействовать охране водной среды и сохранению водных ресурсов (пп. «т» ст. 5 Протокола 1999 г.).

Ярким и удачным примером реализации подобных положений является упомянутая ранее Конвенция о Франко-швейцарском женевском ВГ 2007 г. и деятельность созданной на ее основе Комиссии по женевскому ВГ. Комиссия состоит из трех представителей от каждой стороны. Так, ст. 2 указанной конвенции уполномочивает Комиссию разрабатывать годовые программы использования вод, которые в максимально возможной степени учитывают потребности различных водопользователей. В этих целях в начале каждого года потребители воды или их объединения должны представить Комиссии сведения о потенциальных объемах водозабора в течение последующих двенадцати месяцев, которые именуются «зарезервированными объемами воды» (ст. 9). Водопользователи впоследствии имеют право на превышение водозабора по сравнению с зарезервированными объемами, но не более чем на 20 %. При этом в любом случае объем общего водозабора не должен превышать 5 млн. кубических метров воды в год.

Нормы об участии общественности в управлении ресурсами пресной воды и доступе к информации об их состоянии содержатся также в Берлинских правилах 2004 г. В частности, ст. 18 обозначенного акта устанавливает, что государства обязаны обеспечить участие лиц, которые могут быть затронуты решениями по управлению водными ресурсами, в процессах принятия таких решений, и предоставить им возможность выражать свое мнение относительно программ и планов использования и охраны пресных вод. Необходимым условием такого участия является наличие у заинтересованных лиц соответствующей информации.

Прогрессивным развитием норм об участии граждан, юридических лиц и иных субъектов в управлении пресноводными ресурсами является закрепление в ст. 19 Берлинских правил обязанности государства обеспечивать образование на всех уровнях по вопросам использования и охраны воды. Действительно, само право на участие водопользователей и других лиц в процессах управления водными ресурсами не является достаточной гарантией вовлеченности общественности, т.к. в большинстве случаев индивидуальные и коллективные водопользователи будут не в состоянии обоснованно выдвигать свои позиции по обсуждаемым вопросам, дать надлежащую оценку принимаемым решениям и их последствиям для потребителей воды и природной среды.

Рассматриваемый аспект затрагивается также отдельными двусторонними договорами Российской Федерации по вопросам использования и охраны трансграничных ресурсов пресной воды. В частности, ч. 2 ст. 3 Соглашения между Правительствами РФ и Абхазии о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов от 06.10.2011 г. предусматривает, что Стороны информируют общественность о состоянии водных ресурсов бассейнов и принимаемых или планируемых мерах по предотвращению, ограничению и сокращению трансграничного воздействия, а также поощряют сотрудничество между органами власти различных уровней и организациями в области совместного использования и предотвращения от загрязнения. Согласно ст. 12 указанного соглашения в компетенцию созданной двусторонней комиссии входит информирование общественности о состоянии трансграничных водных объектов.

Аналогичные положения содержатся в ст. 4 и 14 Соглашения с Белоруссией о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов от 24.05.2002 г. и пункте 11 ст. 2 Соглашения с Китаем о рациональном использовании и охране трансграничных вод от 29.01.2008 г.

Очевидно, что лишь малая часть двусторонних договоров России регулируют вопросы участия общественности в процессе управления пресноводными ресурсами. При этом данное регулирование сводится только к предоставлению информации, а процесс принятия решений проходит без всякого участия водопользователей и иных заинтересованных лиц. Единственным исключением служит ст. 9 Соглашения с Белоруссией 2002 г., которая предусматривает за общественностью и органами местного самоуправления право на доступ к данным мониторинга и участие в решении вопросов, связанных с использованием и охраной трансграничных водных объектов. При этом такой доступ осуществляется в соответствии с национальным законодательством стран-участниц Соглашения. Однако на практике данная норма не получила реализации.

Если обратиться к национальному законодательству, то Водный кодекс РФ в качестве участников водных отношений именует Российскую Федерацию, субъектов РФ, муниципальные образования, физических и юридических лиц (ст. 7). Согласно ст. 29 Кодекса в границах бассейновых округов создаются бассейновые советы для осуществления разработки рекомендаций в области использования и охраны ресурсов пресной воды. Субъектный состав бассейновых советов включает представителей органов государственной власти, местного самоуправления, а также представителей водопользователей, общественных объединений и общин коренных народов России.

Несмотря на нормативное закрепление права общественности участвовать в процессах управления водными ресурсами России степень вовлеченности и информированности населения страны о состоянии водных ресурсов, мерах их охраны и использования остается крайне низкой. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная Распоряжением Правительства РФ № 1235-р от 27.08.2009 г.[283], относительно совершенствования государственного управления охраной и использованием водных объектов в качестве принципиального направления отмечает необходимость интеграции бассейновых советов в систему государственного управления, их активное участие в реализации государственной политики в области водных отношений. Водная стратегия до 2020 г. особо подчеркивает стремление государства внедрить принципы интегрированного управления водными ресурсами в российский водохозяйственный сектор.

Подобные положения соответствуют общим тенденциям развития глобального экологического управления в настоящее время - уменьшение роли и значения государств в международном управлении и увеличение роли частного сектора и гражданского общества, уравнение позиций государственных и негосударственных акторов, включение частного сектора в межгосударственные институты[284].

С участием общественности в управлении ресурсами пресной воды тесно связан иной принципиальный аспект ИУВР - особая роль женщин в этих процессах. Выделение данного аспекта обусловлено установившимися, прежде всего и в основном, на Африканском континенте обычаями, которые фактически лишают женщин доступа в процессы управления и ограничивают в других общепризнанных международными актами правах. Как отмечается, в Докладе о развитии человека 2006 г. «Что кроется за нехваткой воды: Власть, бедность и глобальный кризис водных ресурсов» женщины и девочки тратят долгие часы, чтобы набрать и принести воду домой, что приводит к невозможности посещать школьные занятия и, как результат, к неравенству в образовании. Время, потраченное на хождение за водой, в сельских районах Мозамбика, Сенегала и Восточной Уганды составляет 1517 часов в неделю, при этом нередко источники воды расположены на расстоянии более 10 км. от домохозяйства. Хотя женщины, как правило, придают проблемам воды большее значение, нежели мужская половина населения, они лишены возможности участия в процессах принятия решений по вопросам использования воды, в связи с неравным домашним распределением труда, ограничением высказываний, отсутствием права голоса и др. факторами[285].

В связи с этим следует отметить принятие Протокола относительно прав женщин в Африке 2003 г. к Африканской Хартии прав человека и народов 1981 г. Пункт «с» ч. 1 ст. 9 Протокола 2003 г. устанавливает равенство мужчин и женщин на всех уровнях разработки и реализации государственной политики и программ развития. Согласно ч. 2 данной статьи государства должны обеспечивать увеличение и эффективность представительства женщин на всех уровнях управления. Кроме того, как отмечалось ранее, ст. 15 Протокола 2003 г. устанавливает право на продовольственную безопасность, которая предполагает обязанность государства обеспечить лицам женского пола доступ к чистой питьевой воде.

Примером реализации обозначенных норм может служить законодательство Уганды, активно и весьма удачно имплементирующее принципы ИУВР, которое требует представительства женщин в ассоциациях пользователей водными ресурсами.

Основополагающим началом ИУВР является признание социальной и экономической ценности воды. С одной стороны это означает уяснение и продвижение на международной арене важности воды для человека - удовлетворения его насущных потребностей, т.е. права на воду. С другой стороны, это осознание факта несостоятельности и губительного характера отношения к воде как к бесконечному и не имеющему никакой самоценности ресурсу, т.е. признание воды в качестве экономического блага.

При этом ИУВР предполагает не просто признание права человека на воду, а согласование его содержания и понимания с правовыми нормами, регулирующими отношения по использованию и охране ресурсов пресной воды. Установление права на воду в международном праве направлено на удовлетворение повседневных потребностей человека в пресной воде. В связи с этим, прежде всего, следует рассмотреть соотношение понятий «повседневные потребности», используемого в актах по правам человека, и «насущные человеческие нужды», которыми оперируют договоры в области использования и охраны ресурсов пресной воды, т.к. их удовлетворение является приоритетным по сравнению с иными видами водопользования.

Понятие «повседневных потребностей» раскрывается в Замечании общего порядка № 15. Они предполагают необходимость воды для питья, личной санитарии, приготовления пищи, стирки и соблюдения элементарной гигиены (п. 12).

Международные договоры, касающиеся использования и охраны ресурсов пресной воды, не содержат определения «насущных потребностей человека», хотя оно используется в ст. 10 Конвенции 1997 г., п. 2 ст. 5 Проектов статей 2008 г., п. 20 ст. 3 Берлинских правилах 2004 г., предложении V Нью-Дельфийского Проекта Предложений по праву международных рек 1973 г. и др.

Понимание насущных человеческих нужд было дано КМП при разработке Конвенции 1997 г. Под ними подразумевается обеспечение достаточного для поддержания жизни человека количества воды, включая питьевую воду и воду для производства продовольствия в целях предотвращения голода286. Подобная трактовка дается КМП и в комментариях к Проектам статей 2008 г. При этом Комиссия особо подчеркивает, что это понимание уже содержится в Берлинских правилах 2004 г.287

Берлинские правила 2004 г. определяют насущные потребности человека через использование воды для непосредственного выживания человека, включая потребности в питье, приготовлении пищи и санитарии, а также поддержании домохозяйства. Отличие от понимания КМП заключается в отнесении использования воды для поддержания домохозяйства к насущным потребностям индивида.

В целом понимание насущных нужд человека согласно Берлинским правилам 2004 г. соответствует трактовке Комитета по экономическим, социальным и культурным правам права на воду.

Однако включение КМП ООН в число насущных человеческих нужд обеспечение водой для производства продовольствия в целях

предотвращения голода выходит за рамки права на воду. Тем не менее, подобный подход представляется более обоснованным и рациональным, т.к. в большей степени способствует защите прав человека. ИУВР не предполагает исключительно признание права на воду и его увязку с нормами международного экологического права, регулирующими водопользование, оно предусматривает учет прав человека в целом при принятии решений по вопросам использования. Можно с уверенностью утверждать, что понимание насущных потребностей человека в трактовке [286] [287]

КМП помимо права на воду увязывается с тенденцией к признанию и реализации права на питание.

Несколько иным путем пошла практика африканских государств по данному вопросу. Вместо использования понятия «насущные человеческие нужды» закрепляются конкретные виды водопользования и устанавливаются особенности их реализации, приоритетность их удовлетворения. Так, Пересмотренный протокол по разделяемым системам водотоков 2000 г. и Водная хартия реки Сенегал 2002 г. выделяют бытовое, сельскохозяйственное, промышленное, судоходное и экологическое использование воды. Статья 1 Пересмотренного протокола 2000 г. определяет бытовое водопользование как использование воды для питья, мытья, приготовления пищи, купания и санитарии. Согласно ст.ст. 8 и 9 Водной хартии реки Сенегал 2002 г. ни один из видов водопользования не обладает приоритетом над другим, однако в случае дефицита воды устанавливается следующая очередность водопользования: 1) питьевое; 2) сельскохозяйственное и экологическое; 3) производство энергии; 4) промышленное; 5) судоходное. Таким образом, приоритет отдается интересам личности и необходимости обеспечения потребностей населения в питьевой воде.

В свете рассматриваемого вопроса не представляется возможным не затронуть такие факторы справедливого и разумного использования трансграничных водных объектов как зависимость населения от этих объектов и социально-экономические потребности государств. К сожалению, ни в Проектах статей 1994 г., ни в Проектах статей 2008 г. КМП не раскрывает содержание социально-экономических потребностей государства, которые должны приниматься во внимание при определении справедливости и разумности использования трансграничных водных объектов. Касательно зависимости населения от таких объектов Комиссия в комментариях к Проектам статей 1994 г. лишь указывает, что имеется ввиду как численность этого населения, так и уровень зависимости[288]. Однозначно можно утверждать, что речь не идет о сравнении уровней экономического развития государств, разделяющих водоток. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что КМП отклонила в 1982 и 1983 гг. предложения специальных докладчиков С.М. Швебеля (США) и Й. Эвенсена (Норвегия) о включении «уровня экономического развития государств водотока» в качестве одного из факторов определения справедливости и разумности использования водотока[289]. Представляется верной позиция О. МакИнтайра, по мнению которого социально-экономические потребности государств и зависимость населения от водотока следует рассматривать вместе, они предполагают учет влияния водных ресурсов на уровень жизни населения, площади орошаемых сельскохозяйственных земель[290]. Немаловажным является значение водотока в качестве источника водоснабжения населения, доступ к рыбным и иным живым ресурсам водотока, его значение для торговли и ценообразования в государстве и др. аспекты.

Особый интерес в свете взаимодействия прав человека и экологических норм в целях рационального использования и охраны ресурсов пресной воды представляет Конвенция ЕЭК 1992 г. и Протокол по проблемам воды и здоровья 1999 г. По справедливому утверждению итальянского А. Танзи (Италия), они полностью соответствуют основным обязательствам государств в рамках Замечания общего порядка № 15, придавая таким образом договорную силу содержащимся в нем нормам[291].

К примеру, пп. «а» п. 2 ст. 4 Протокола 1999 г. устанавливает, что государства принимают все необходимые меры для адекватного снабжения питьевой водой хорошего качества, т.е. свободной от микроорганизмов,

количество и качество которых может представлять угрозу здоровью человека. Подпункт «Ь» п. 2 указанной статьи требует проведения санитарнопрофилактических мероприятий, обеспечивающих достаточный уровень охраны здоровья человека и окружающей среды.

Необходимость обеспечения права на доступ к воде и водным службам на недискриминационной основе, особенно для малообеспеченных или обездоленных групп населения, уделение особого внимания этим группам лиц в процессе принятия стратегий и планов действий по воде, обозначенные в качестве обязательств государств пунктом 37 Замечания общего порядка № 15, также находят отражение в нормах Протокола 1999 г. Согласно пп. «к» ст. 5 особой защите подлежат лица, наиболее уязвимые к водообусловленным заболеваниям, пп. «п» требует должного учета местных проблем, потребностей и знаний в процессе выполнения Протокола 1999 г. Подпункты «a» и «Ь» п. 1 ст. 6 Протокола 1999 г. целями данного договора называют обеспечение доступа к питьевой воде и реализацию санитарнопрофилактических мер в отношении всех лиц.

Кроме того, в Протоколе 1999 г. большую конкретику приобретает требование Замечания общего порядка № 15 в виде разработки и принятия национальных водных стратегий и планов действий, их периодический обзор и мониторинг, индикаторы и показатели реализации права на воду (п. 37). Так, ст. 6 Протокола 1999 г. устанавливает обязанность принимать и публиковать национальные и/или местные целевые показатели в отношении норм и уровней результативности, которые периодически пересматриваются. Эти показатели должны предусматривать меры для участия общественности на открытой и справедливой основе и обеспечивать должный учет результатов такого участия. Согласно п. 5 ст. 6 Стороны создают механизмы для координации работы своих компетентных органов, правовую и организационную основу для контроля и обеспечения соблюдения стандартов качества питьевой воды; разрабатывают на трансграничном, национальном и/или местном уровне планы управления водохозяйственной деятельностью.

В отличие от Замечания общего порядка № 15, положения которого многие считают подлежащими постепенной реализации, Протокол 1999 г. устанавливает конкретные временные рамки для принятия вышеуказанных целевых показателей и контрольных сроков их достижения. Государствоучастник обязано сделать это в течение двух лет, став Стороной Протокола (п. 3 ст. 6).

Отдельная Глава IV - «Права лиц», которая начинается статьей 17 - право на доступ к воде, включена в Берлинские правила 2004 г. Данная статья раскрывает содержание права на доступ к воде, основные обязательства государств по его реализации, которые воспроизводят положения Замечания общего порядка № 15. Ст. 20 Правил обязывает государства принимать надлежащие меры для защиты прав и специальных потребностей общин и коренных народов или других особо уязвимых групп в процессе управления водами. В случае перемещения лиц или общин в связи с водными программами или проектами им обеспечивается выплата компенсации и гарантируется сохранность средств к существованию и культуры (ст. 21).

Подводя итоги, необходимо отметить, что глобальное, региональное и локальное регулирование использования и охраны ресурсов пресной воды базируются на концепции устойчивого развития, которая воплощается на практике, прежде всего, через интегрированный подход к управлению водными объектами. В целях реализации ИУВР государствам необходимо изменять подход к управлению подземными водами и учитывать природные особенности при регулировании отношений по их использованию и охране, принимать во внимание естественную взаимосвязь водных ресурсов с иными компонентами окружающей среды.

Кроме того, необходимо активное вовлечение частных лиц в управленческие процессы в сфере отношений по использованию и охране пресной воды, принятие во внимание интересов особо уязвимых групп населения - коренные народы, женщины, дети и старики, лица с ограниченными возможностями, заключенные и находящиеся под стражей.

Следует стремиться к согласованию и координированному развитию экологических норм и норм о правах человека, касающихся использования ресурсов пресной воды, т.к. конечная цель правового воздействия на отношения по использованию и охране водных ресурсов сводится к удовлетворению различных потребностей человека при сохранении экосистемы, и соответственно, возможности для обеспечения нужд будущих поколений.

273

277

<< | >>
Источник: Теймуров Эльвин Сахават оглы. Международно-правовое регулирование рационального использования пресной воды. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2.2. Взаимосвязь норм о правах человека и международных экологических норм в регулировании рационального использования пресной воды:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -