<<
>>

§ 2.1. Содержание и место права на воду в системе прав человека

В последние два десятилетия особое внимание на международной арене получило широкое распространение признание ценности воды как незаменимого ресурса для удовлетворения личных и бытовых нужд индивида.

Как указывается в рамках седьмой цели, обозначенной в Декларации развития тысячелетия[149], к 2015 г. необходимо вдвое сократить долю населения, не имеющего постоянного доступа к чистой питьевой воде и основным санитарно-техническим средствам. По оценкам экспертов ВОЗ, к 2015 году 92% глобального населения будет иметь доступ к улучшенной питьевой воде, однако подчеркивается, что еще 11% населения Земли не имеет доступа к безопасной питьевой воде[150].

В настоящее время международным сообществом осознается тесная связь охраны ресурсов пресной воды с правами человека. Для комплексного регулирования использования ресурсов пресной воды инструментария международного экологического права не достаточно, в связи с чем необходимо задействовать механизмы, используемые в области международного права прав человека. В частности, получает признание право человека на воду.

Следует сразу же оговориться, что само понятие «право на воду» в юридической литературе не ново, оно использовалось и ранее. Так, еще в 1927 г. Ф.В. Дьяковым опубликована статья в журнале «Советское право» под названием «Право на воду». Однако данное право понималось автором как возможность пользоваться водой, содержащейся в водных объектах. Ученый при этом подчеркивал, что субъектом права на воду является не гражданин персонально, а пользователь земельного участка, на котором расположен водный объект. Отсутствие потребности в начале XX в. в признании права человека на воду ярко выражена в словах Ф.В. Дьякова: «огромная часть СССР настолько богата водой, воды, как и воздуха, настолько хватает для всех, что пользование ею не вызывает никаких конфликтов, а посему и необходимости правового регулирования»[151].

Впервые вопрос о праве на воду в современном его понимании поднял в 1992 г. С. МакКафри, будучи на тот момент специальным докладчиком КМП ООН по теме «Право несудоходных видов использования международных водотоков». В результате исследования ученый пришел к выводу, что в международном праве существует право на достаточное количество воды для поддержания жизни и обязательство государства охранять это право[152].

Далее данная идея была подхвачена и развита в 1996-1999 гг. П. Глейком (США), предлагающим закрепить данное право в документах по правам человека в следующей формулировке: «Каждое лицо имеет неотъемлемое право на доступ к воде в количестве и качестве, необходимом для удовлетворения его базовых нужд. Это право должно защищаться законом»[153]. А после принятия Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам (далее - КЭСКП) в 2002 г. Замечания общего порядка № 15[154] данная тема привлекла внимание широкой юридической общественности.

В отечественной юридической науке право человека на воду также привлекало внимание исследователей в области международного, экологического и конституционного права. Так, в 2004 г. юридическому анализу права на воду посвятил отдельную главу в своем докторском диссертационном исследовании Л.А. Тимофеев[155]. Вопросы права на воду в системе прав человека и механизмы его реализации затрагивались Случевской Ю.А.[156], Султановой С.С.[157], Олейниковой Т.Ю., Спиридоновой Е.С.[158]

В российской международно-правовой науке праву на воду посвящены лишь несколько статей А.Х. Абашидзе и Н.Ф. Кислицыной[159], Р.М. Валеева и Т. Гусейнова[160], а также А.М. Солнцева[161].

При этом в большинстве из указанных работ авторы ограничиваются лишь рассмотрением Замечания общего порядка № 15 либо внимание уделяется актам мягкого права, принятым на различных международных конференциях по окружающей среде.

Для выявления юридического содержания права на воду и его места в системе прав человека необходимо обратиться к анализу его нормативной базы. Среди источников, прямо отражающих право на воду, следует назвать Замечание общего порядка № 15, Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18.12.1979 г.[162], Конвенцию о правах ребенка от 20.11.1989 г.[163], Конвенцию о правах инвалидов от 13.12.2006 г.[164], резолюцию Г енеральной Ассамблеи ООН A/RES/64/292 «Право человека на воду и санитарию» от 03.08.2010 г.[165] На региональном уровне можно обозначить Африканскую хартию прав и основ благосостояния ребенка 1990 г.[166], Протокол относительно прав женщин в Африке 2003 г. к Африканской Хартии прав человека и народов 1981 г.[167], Арабскую хартию прав человека 2004 г.[168] и др.

Кроме того, выделяют также источники, содержание которых хотя прямо и не предусматривает право человека на воду, однако подразумевает его обеспечение[169]. К их числу относят Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.[170], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (далее - Пакт 1966 г.)[171], Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 46/91 от 16.12.1991 г. «Принципы Организации Объединенных Наций в отношении пожилых людей»[172] [173], Замечание общего порядка № 14 «Право на наивысший достижимый уровень здоровья» 2000

173

г., и др.

В отдельных случаях к юридическим источникам права на воду относят также соглашения в области рационального использования и охраны трансграничных пресноводных ресурсов, в частности, Протокол по проблемам воды и здоровья 1999 г. (далее - Протокол 1999 г.) к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.[174], Берлинские правила 2004 г., Дублинские принципы 1992 г.[175], Водную хартию реки Сенегал 2002 г.[176] и др.

Касаясь вопроса об источниках рассматриваемого права, следует обратить внимание на проблему признания права на воду в качестве обычно - правовой нормы. Как отмечает С. МакКафри, хотя многие государства и могут признавать право на воду, лишь отдельные из них сделали это явным образом, поэтому право на воду не является нормой, вытекающей из обычного международного права175 176 [177] [178].

К данному вопросу также обращался в своем исследовании К. Боркуэйн (Германия), который пришел к выводу, что ввиду нежелания государств принимать на себя обязательства в рамках права на воду трудно установить какую-либо постоянную практику государств по нему, в связи с чем в настоящее время говорить о его обычно-правовом характере не

і по

представляется возможным .

В то же время имеются и иные точки зрения. Так, Р. Бэйтс (Австралия), исследовав наличие признаков международного обычая - продолжительность практики; ее постоянство и единообразие; всеобщий характер; убежденность в правомерности и необходимости соответствующего действия (opinio juris) - в контексте права на воду, приходит к выводу, что в настоящий момент в международном праве существует обычно-правовая норма, обеспечивающая право человека на воду[179].

Аналогично, по мнению С. де Видо (Италия), выделяющей два критерия международного обычая - объективный (государственная практика) и субъективный (opinio juris, т.е. восприятие действия в качестве юридически обязательного) - большое количество практики позволяет утверждать, что право на воду получило признание в качестве обычно - правовой нормы. Оно может быть признано в качестве самостоятельного или

I OA

независимого права180.

Однако с подобной позицией и аргументами авторов трудно согласиться. Во-первых, не приходится говорить о продолжительном характере практики по данному вопросу.

Во-вторых, отсутствует единый подход к праву на воду и его месту в системе прав человека как в позициях государств, так и среди органов ООН, региональных и национальных механизмов защиты прав человека, что более детально рассматривается в главе 3 настоящего исследования.

В качестве примеров государственной практики по праву на воду Р. Бэйтс и С. де Видо ссылаются на конституции отдельных стран (Южно-Африканская Республика (далее - ЮАР), Уругвай, Эфиопия, Замбия, Гамбия, Гайана, Лаос, Нигерия, Камбоджа, Колумбия, Эритрея, Панама, Венесуэла, Иран и Португалия)181. В литературе указывается, что конституции сорока двух стран предусматривают право на воду182. Однако в большинстве из указанных случаев речь идет не о прямо, непосредственно закрепленном праве на воду, а о праве «подразумеваемом», «имплицитном», вытекающем из текста конституции.

Кроме того, отдельные государства прямо выразили позицию относительно обычно-правового характера права на воду. Так, Министерство международного развития Великобритании в 2006 г. официально объявило, что право на воду - это не самостоятельное право или обычно-правовая [180] [181] [182] норма, это также не часть права на жизнь, а элемент права на достаточный уровень жизни. По мнению Великобритании, каждый имеет право на достаточное количество безвредной и разумно доступной воды, необходимой для выживания, т.е. питья, приготовления пищи и личной гигиены103.

Юридическое содержание права на воду раскрывается в Замечании общего порядка № 15. Право на воду определяется как обеспечение каждому человеку достаточного количества безвредной и доступной в экономическом и физическом плане питьевой воды для удовлетворения его повседневных потребностей. Оно является естественным правом человека и, по мнению КЭСКП, включает свободы (получение доступа к существующим ресурсам; защиту от произвольного отключения или загрязнения) и материальные права (право пользования системой водоснабжения и удаления сточных отходов) [183] [184].

Неверными являются утверждения отдельных ученых и понимание отдельными государствами данного права в том ключе, что оно наделяет одно государство возможностью требовать обеспечения водой от другого государства[185].

Право на воду не предполагает обязанность государств обеспечивать другие государства питьевой водой. Межгосударственные права и обязательства возникают относительно использования и охраны трансграничных ресурсов пресной воды и регулируются соответствующими универсальными, региональными и двусторонними международными договорами. Субъектом же права на воду выступает индивид, правомочиям которого корреспондируют обязательства со стороны государства по их обеспечению и реализации.

Как отмечает КЭСКП элементы права (свободы и материальные права) на воду должны быть адекватными. При определении адекватности следует руководствоваться следующими факторами:

а) наличие, т.е. достаточность и непрерывность водоснабжения для личных и бытовых целей;

б) качество - вода должна быть безопасной, свободной от микроорганизмов, химических веществ и радиоактивных отходов, опасных для здоровья человека;

в) доступность, которая, в свою очередь, включает четыре аспекта: физическая и экономическая доступность, недискриминация, доступ к информации[186].

Указанные факторы тесно взаимосвязаны и должны рассматриваться в совокупности при определении адекватности обеспечения индивида пресной водой. Следует обратить внимание на несколько моментов, связанных с данными факторами.

Так, согласно ст. 1 Основных принципов Глобальной рамочной конвенции о праве на воду, принятых в Барселоне на Всемирном форуме культур 2004 г., организованном ЮНЕСКО и Правительством Испании, назначение права на воду заключается в обеспечении человека пресной водой для удовлетворения его потребностей в питье, гигиене, приготовлении пищи, санитарии, а также в сельском хозяйстве[187].

Аналогично М. Коллинс (Канада) в рекомендациях Правительству Канады, в которых призывает государство к признанию данного права, отмечает, что оно включает различные виды водопользования, в том числе, судоходное, сельскохозяйственное и рыболовное[188].

Подобные утверждения не имеют под собой правовых оснований. Право на воду предполагает обеспечение водой для удовлетворения личных и бытовых потребностей. Под личными и бытовыми потребностями понимается необходимость воды для питья, личной санитарии, приготовления пищи, стирки и соблюдения элементарной гигиены. В связи с этим являются необоснованными попытки распространить право на воду на судоходное, сельскохозяйственное, рыболовное другие виды водопользования.

Фактор наличия воды рассматривается КЭСКП через достаточность и непрерывность водоснабжения. Однако Комитет не раскрывает данные критерии, а лишь указывает, что непрерывность означает достаточность регулярного водоснабжения для личного и бытового использования[189].

При определении достаточности водоснабжения следует исходить из положений Руководства по обеспечению качества питьевой воды, принятого Всемирной организацией здравоохранения (далее - ВОЗ) в 2011 г.[190] ВОЗ выделяет четыре уровня водообеспеченности, исходя из количества предоставляемой воды:

а) отсутствие доступа - 5 литров на человека в день;

б) основной (базовый) доступ - 20 литров на человека в день;

в) средняя обеспеченность - 50 литров на человека в день;

г) оптимальная обеспеченность - 100-200 литров на человека в день.

По мнению, Всемирного банка и Агентства США по международному

развитию, обеспечение каждому лицу от 20 до 40 литров воды в день является достаточным для удовлетворения его базовых потребностей[191].

П. Глейк убежден, что для удовлетворения повседневных нужд человеку необходимо 50 литров воды в день, из них 5 - для питья, 20 - санитария и гигиена, 15 - принятие душа, 10 - приготовление пищи[192].

Таким образом, критерий достаточности достигается, если в государстве каждому лицу обеспечивается ежедневный доступ к пресной воде в количестве не менее 20 литров.

Однако в связи с этим возникает вопрос с критерием непрерывности: означает ли он, что право на воду подразумевает запрет отключения или приостановления водоснабжения, т.к. в подобных случаях человек лишается доступа к воде, особенно в городских условиях? В развитых странах проблема с имплементацией права на воду связана именно с обеспечением доступа к услугам водоснабжения, а не с нехваткой инфраструктуры, как это имеет место в развивающихся государствах.

Как отмечается в выпущенном Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека издании «Право на воду. Изложение фактов № 35», не допускается лишение ни одного человека или группы лиц доступа к безопасной питьевой воде лишь на основании неплатежеспособности[193].

Замечание общего порядка № 15 прямо на данный вопрос не отвечает. Однако следует учитывать, что помимо непрерывности КЭСКП рекомендовал государствам принимать во внимание фактор доступности, который в свою очередь включает экономическую доступность воды.

Экономическая доступность воды включает возможность для всех пользоваться водой и системами и объектами водоснабжения, а также финансовую приемлемость прямых и косвенных затрат на водопользование[194]. Согласно позиции ПРООН в рамках права на воду затраты на водоснабжение экономически обоснованы, если они не превышают трех процентов от дохода домохозяйства195.

Большинство ученых, обращающихся к рассмотрению права на воду, также единогласны относительно платности водопользования196. Как утверждают А. Кок (ЮАР) и М. Лэнгфорд (Великобритания), обязанность государства обеспечить доступ к воде предполагает создание достаточных условий для индивидов, обладающих денежными средствами, для покупки воды197.

В практике отдельных государств возможность отключения водоснабжения решается по-разному. Так, в ЮАР, стране с наиболее развитым законодательством относительно права на воду, допускается полное прекращение подачи воды в домохозяйства в случае превышения бесплатно предоставляемых лимитов и неуплаты за использование ресурсов сверх этих норм.

Аналогичным примером является Франция, которая горячо выступает на различных международных конференциях за признание права на воду, тем не менее, считает допустимым прекращение водоснабжения в связи с неуплатой198.

В Российской Федерации, также признающей право на воду, согласно ст. 21 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» № 416-ФЗ от 07.12.2011 г. организация, занимающаяся предоставлением услуг горячего и холодного водоснабжения и водоотведения, вправе прекратить или ограничить предоставление услуг в случае наличия задолженности по их оплате за два расчетных периода, уведомив об этом абонента и надзорные [195] [196] [197] [198] органы за одни сутки[199]. Более того, в случае непогашения задолженности в течение 60 дней со дня приостановления или прекращения подачи воды организация, осуществляющая водоснабжение и водоотведение, вправе отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке.

В то же время в Великобритании, выступавшей в 2010 г. против принятия Генеральной Ассамблеей ООН упомянутой выше Резолюции A/RES/64/292 «Право человека на воду и санитарию», действует строгий запрет на отключение водоснабжения. Однако указанное вовсе не означает бесплатность водопользования. В рассматриваемой стране водный сектор был приватизирован еще в 1989 г., и к настоящему моменту существует целая сеть органов (например, Совет потребителей воды), благотворительных фондов и различных программ («WaterSure Scheme» и др.) субсидирования обеспечения водой бедных слоев населения[200].

Качество воды означает, что по своим физическим и химическим свойствам, а также содержащимся микроорганизмам она должна быть безопасной для здоровья человека. Вода является безопасной в том случае, когда информированный и находящийся в здравом состоянии ума человек будет чувствовать себя защищенным при ее потреблении. На международном уровне стандарты качества воды разрабатываются и периодически обновляются ВОЗ в виде Руководств по обеспечению качества воды (в настоящее время действует вышеупомянутое четвертое издание 2011 года). Они служат ориентиром для разработки национальных стандартов качества питьевой воды, их надлежащее осуществление способно привести к исчезновению или минимизации содержащихся в воде вредных для здоровья человека веществ и микроорганизмов.

Фактор доступности раскрывается через физическую и экономическую доступность, недискриминацию и доступ к информации. Мы выше рассмотрели, что понимается под экономической доступностью.

Физическая доступность воды и систем водоснабжения предполагает их физическую безопасность для человека, а также доступ к ним в домохозяйствах, учебных заведениях, больницах и рабочих местах или их наличие на разумном расстоянии от этих мест с учетом возможностей различных групп населения. Согласно позициям международных органов разумным считается расстояние до источника водоснабжения, не превышающее одного километра[201].

Гарантия недискриминационного доступа к услугам водоснабжения и водоотведения предписывает государствам не лишать отдельных лиц или их группы возможности осуществления права на воду, исключительно исходя из запрещенных признаков - расы, цвета кожи, пола, возраста, языка, религии, убеждений, происхождения, физической или психической недееспособности и др. Критерий недискриминации предполагает распределение водных ресурсов между различными группами потребителей на равной основе, что предопределяет противоправность экономического дефицита воды. Экономический дефицит воды, в отличие от физического, является искусственным, обуславливается государственной политикой, способствующей избыточному водопотреблению, препятствующей бедным слоям населения в доступе к объектам водной инфраструктуры, предоставляющей льготы отдельным водопользователям и т.д. Согласно Докладу о развитии человека 2006 г. дефицит воды в мире носит преимущественно не физический, а институциональный или политический

характер[202].

Кроме того, государствам рекомендуется уделять особое внимание категориям лиц, которые традиционно сталкиваются с трудностями при реализации права на воду: женщинам, детям, лицам с ограниченными возможностями, меньшинствам, коренным народам, беженцам, трудящимся- мигрантам, заключенным и находящимся под стражей лицам. Особое уязвимое положение указанных категорий лиц вызвало принятие международных договоров и деклараций, которые в том числе предусматривают обеспечение доступа к чистой питьевой воде. Как отмечалось выше, защиту права на воду предусматривают конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 1979 г., о правах ребенка 1989 г., о правах инвалидов 2006 г.

В 2007 г. Резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеей ООН была принята Декларация ООН о правах коренных народов, ст. 25 которой предусматривает, что последние имеют право поддерживать и укреплять особую духовную связь с традиционно принадлежащими им территориями и ресурсами, в том числе водами203. Статья 32 документа предписывает сотрудничество и консультации государств с представителями коренных народов относительно любых проектов, затрагивающих их земли и другие ресурсы, особенно связанных с освоением, использованием или разработкой полезных ископаемых, водных или других ресурсов.

В настоящее время реализация права коренных народов на воду подвергается существенной угрозе. Согласно Докладу парламентского комиссара Канады по окружающей среде и устойчивому развитию 2005 г. коренные народы пользуются меньшей степенью защиты, нежели иные граждане страны, около 75 % водных систем коренных народов несут существенный риск для качества и безопасности питьевой воды; реализация права на воду коренных народов должна быть приоритетной задачей [203] канадского правительства204. Значительные нарушения права коренных народов на воду наблюдаются в США205.

В 1955 г. на первом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями были приняты и впоследствии одобрены Экономическим и Социальным Советом ООН Минимальные стандартные правила обращения с заключенными206. Данный акт носит рекомендательный характер. В пунктах 13, 15, 20 указывается на необходимость обеспечения лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях, достаточным количеством воды для питья, принятия душа и поддержания личной гигиены. Однако практическая реализация указанных положений далека от желаемого эффекта. Как показывает судебная практика большинство рассматриваемых международными органами дел относительно права на воду, в особенности с участием Российской Федерации, связаны с нарушением юридических возможностей данной категории лиц.

Фактор доступности также предполагает возможность индивида искать, получать и распространять информацию касательно вопросов воды. Речь идет об информации относительно ресурсов пресной воды, системах водоснабжения и окружающей среде, которой располагают государственные органы и третьи лица.

Право на доступ к информации нашло отражение в ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., все государства-участники обязаны обеспечивать его реализацию.

Возможность получения сведений о ресурсах пресной воды, в том числе содержащихся в трансграничных водных объектах, и об окружающей [204] [205] [206] среде подпадает также под более конкретное юридическое дозволение - право на доступ к экологической информации, закрепленное в Орхусской конвенции 1998 г.[207] Конвенцией к экологической информации отнесены три категории сведений: а) о состоянии элементов окружающей среды, в частности, воде; б) о факторах, деятельности, включая соглашения в области окружающей среды, анализ и результаты деятельности, касающейся окружающей среды; в) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях их жизни, состоянии объектов в той степени, в какой на них воздействуют или могут воздействовать элементы окружающей среды.

От всемерной реализации норм обозначенных документов зависит адекватность реализации права на воду. Как замечает А.М. Солнцев, право на доступ к информации представляет собой гарантию осуществления экологических прав человека[208], к числу последних можно также отнести и право на воду. С подобным мнением можно согласиться, исходя из положений ст. 1 Орхусской конвенции, согласно которой государства гарантируют права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам окружающей среды для содействия защите прав нынешнего и будущих поколений людей.

Помимо элементов права на воду и фактором определения их адекватности в Замечании общего порядка № 15 выделяются также три типа обязательств государств относительно права на воду:

1) уважать - государства воздерживаются от прямого или косвенного вмешательства в процесс осуществления права на воду;

2) защищать - предотвращение вмешательства третьих лиц в процесс осуществления права на воду;

3) осуществлять - государства должны принимать законодательные, административные, бюджетные, судебные, поощрительные и иные меры для полной реализации права на воду209.

Подобное разделение обязательств было предложено в 1980 г. Г. Шью (Британия), и в настоящее время широко распространено в практике международных органов по защите прав человека и специализированных учреждений ООН210.

Основная дискуссия в юридической литературе относительно обязательств в рамках права на воду сводится к порядку их реализации. Так, С. МакКафри пишет, что обязательства государств в рамках права на воду должны носить характер должной осмотрительности, а не абсолютный. По мнению ученого, ни Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., ни Конвенция о правах ребенка 1989 г. не предусматривают наделение соответствующим правом индивидов, а лишь налагают обязательства на государства. Более того, даже если существует право на воду, то его реализация должна быть постепенной. Незамедлительное исполнение обязательств государств относительно данного права, во-первых, не реально, во-вторых, принесет больше вреда, чем пользы211.

Данное мнение также разделяет М. Фитцморис (Великобритания), указывая, что реализация права на воду должна носить нарастающий, прогрессивный характер, а Замечание общего порядка № 15 не носит обязательного характера. Однако далее автор отмечает, что право на воду [209] [210] [211] является существующим, живым элементом современного международного права, но, в то же время, это некий хрупкий, новорожденный компонент, нуждающийся в развитии и тщательной разработке[212].

Согласно ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. государства приняли на себя обязательства по обеспечению постепенного осуществления признанных в Пакте прав в пределах имеющихся ресурсов. Однако еще в 1990 г. в Замечании общего порядка № 3 КЭСКП указал, что, несмотря на положение о постепенной реализации Пакта, по смыслу ст. 2 на государства возлагаются два типа обязательств безотлагательного характера: а) гарантия осуществления прав не недискриминационной основе; б) принятие мер, шагов, действий по реализации предусмотренных прав хотя бы на самом минимальном уровне[213].

В п. 37 Замечания общего порядка № 15 определен низший предел незамедлительного осуществления права на воду, согласно которому государства обязаны обеспечить:

а) доступ к минимально необходимому количеству безопасной воды;

б) доступ к воде и водным объектам без какой бы то ни было дискриминации;

в) физический доступ к водным системам;

г) отсутствие угрозы личной безопасности при физическом доступе к водной инфраструктуре;

д) равномерное распределение воды в рамках всех имеющихся систем водоснабжения;

е) принятие национальной стратегии и планов действий касательно водоснабжения;

ж) мониторинг реализации права на воду;

з) принятие недорогостоящих целевых программ для помощи уязвимым и обездоленным слоям населения;

и) принятие мер превенции и контроля водообусловленных заболеваний.

Учитывая, что право на воду сводится к обеспечению каждому лицу достаточного количества безвредной, физически и экономически доступной питьевой воды для удовлетворения повседневных потребностей, фактически, перечисленный КЭСКП минимальный перечень безотлагательных обязательств предполагает незамедлительную реализацию данного права человека. Подобный подход, конечно, обоснован, т.к. сама жизнедеятельность, существование человека немыслимо без необходимого количества питьевой воды. Как известно, если человек может обойтись без пищи до ста дней, то без воды здоровый человека, помещенный в идеальные условия, способен прожить не более пяти дней. В то же время следует помнить, что хотя КЭСКП и является органом, который занимается толкованием положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., его замечания не носят юридически обязательного характера, соответственно их несоблюдение не влечет какой- либо ответственности для государств.

Примечательно, что Замечание общего порядка № 15 ничего не говорит об обязательствах водопользователей. К ним, в частности, можно отнести обязательство сохранять водные ресурсы, использовать их устойчивым образом, не допускать загрязнения источников воды, своевременно оплачивать полученные ресурсы и др.

С обязательствами государств относительно права на воду связан иной, наверное, наиболее дискуссионный вопрос - о его самостоятельном характере и месте в системе прав человека. При рассмотрении данного аспекта перед исследователем предстает многообразие мнений ученых, а

также разнородные подходы в международном и национальном

правотворчестве.

Некоторые ученые в целом отвергают наличие права на воду в современном международном праве. Так, французский исследователь Г. Сметс (Франция) пишет, право на воду предполагает возложение определенных обязательств на государства, т.к. действующие

международные договоры прямо не предусматривают подобных обязательств, соответственно оно не существует214.

Аналогично С. Талли (Нидерланды) выступил с жесткой критикой Замечания общего порядка № 15. Автор отмечает, что трактовка слова «включая», данная КЭСКП в упомянутом акте, является спекуляцией с количеством и природой условий для реализации права на достаточный жизненный уровень. С таким же успехом, по мнению ученого, можно было бы включить в условия обеспечения достаточного уровня жизни доступ к сети Интернет, почтовые услуги и др., положения Пакта 1966 г. следует трактовать буквально, а не заниматься их пересмотром или ревизией215.

Критика С. Талли представляется необоснованной по следующим основаниям. Во-первых, согласно ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. толкование международных соглашений должно осуществляться добросовестно с учетом обычного значения слов, а также исходя из его объекта и целей216. Кроме того, существенное значение имеют любые последующие соглашения, установившаяся практика применения, а также иные нормы международного права. Толкование статей 11 и 12 Пакта 1966 г., данное КЭСКП в Замечании общего порядка № 15, соответствует объекту и целям договора, и, безусловно, направлено на [214] [215] [216] защиту прав человека и устранение имеющихся нарушений. В частности, КЭСКП установил нарушения, связанные с обеспечением населения водой, в 33 из 144 Заключительных замечаний по докладам государств, сделанных в период с 1993 по 2002 гг., в том числе в отношении Российской Федерации в 1997 г.[217] Сложившаяся практика также демонстрирует обеспечение права на воду в том или ином виде в большинстве современных государств. Тот факт, что в подготовительных материалах ни разу не упоминалась питьевая вода, объясняется тем, что вода, как и воздух, является настолько фундаментальным, необходимым для человека ресурсом, что его отдельное включение в акты по правам человека их авторам в 50-60-е гг. XX в. не представлялось необходимым.

Во-вторых, расширительное толкование текстов юридических документов посредством использования слова «включая» не является новеллой в деятельности КЭСКП. Многие международные и национальные органы используют подобную юридическую технику.

Наконец, неуместна аналогия с доступом к сети Интернет, почтовым услугам и т.п. Обозначенные условия жизни современного человека не являются жизненно необходимыми, в отличие от обеспеченности питьевой водой надлежащего качества и в достаточном количестве.

По мнению Б. Парди (США), нельзя говорить о наличии того или иного права, если отсутствуют механизмы его защиты, соответственно право на воду не существует, т.к. оно не подлежит защите в международных органах и судебных учреждениях[218]. Однако автор заблуждается, т.к. наличие права человека не находится в зависимости от существования механизмов его защиты. Более того, право на воду эффективно охраняется в рамках существующих международных и национальных институтов защиты прав человека, решения которых будут рассмотрены в главе 3 настоящего исследования.

Фактически аргументы противников признания права на воду сводятся к двум основным доводам: а) инструменты в области прав человека не содержат его явного выражения, закрепления; б) оно является частью других прав (на жизнь и здоровье) и не может выходить за их пределы, например, устанавливая требования относительно количества и качества воды.

Позиции сторонников признания права на воду, в свою очередь, характеризуются разнообразием относительно его места в системе прав человека. Так, в качестве самостоятельного права его рассматривают Ю.А. Случевская, П. Глейк, Б.Т. Собока (Австралия), К. Тецлаф (Новая Зеландия), Л. Хуанг (США), Дж. Карлсон (США)[219], Л. Бийл-Фаркас (США)[220], Р. Резерфорд (США)[221] и др.

Ю.А. Случевская отмечает, что в международном праве прослеживается тенденция признания права на воду в качестве неотчуждаемого права. Далее автор указывает, что хотя оно и защищается в качестве составной части большинства других признанных прав человека, в том числе Конституцией Российской Федерации, однако такой подход не учитывает ценность воды как уникального блага. В связи с этим ученый ставит радикальный вопрос - принять новую Конституцию, в которой следует прямо закрепить право человека на воду[222].

П. Глейк, как отмечалось ранее, предлагает закрепить отдельной формулировкой право на воду в международных договорах по правам человека.

К. Тецлафф предлагает принять отдельную конвенцию, признающую право на воду в качестве самостоятельного права[223].

По мнению, Б.Т. Собока самостоятельное право на воду существовало и до принятия Замечания общего порядка № 15, а КЭСКП лишь отразил имеющуюся практику и более того, к сожалению, слишком узко трактовал содержание права на воду.

В более осторожной манере относительно самостоятельного характера права на воду высказывается Л.И. Захарова. Она отмечает, что для граждан государств, столкнувшихся с водным кризисом, более желательным является вариант прямого закрепления права на воду в региональном договоре по правам человека или национальном законодательстве, т.к. это приведет к установлению юридической определенности и эффективного правового механизма защиты[224]. Действующие международно-правовые нормы не устанавливают требований относительно формы закрепления и обеспечения права на воду в национальном законодательстве, ее выбор зависит от воли национальных правотворческих сил. Как следует из государственной практики, эффективная реализация права на воду осуществляется и в тех странах, где рассматриваемое право не нашло прямого отражения в конституциях или иных нормативных актах.

В пункте 66 Доклада Управления Верховного комиссара ООН по правам человека A/HRC/6/3 от 16.08.2007 г. также отмечается, что настало время признать доступ к безопасной питьевой воде и санитарным услугам в качестве одного из прав человека[225].

Однако более убедительной представляется иная точка зрения - право на воду является производным от других прав человека и служит необходимым условием их реализации. Подобный поход, в частности, нашел отражение в Замечании общего порядка № 15, в п. 3 Резолюции Совета по правам человека A/HRC/RES/15/9 от 06.10.2010 г.[226], Основных принципах глобальной рамочной конвенции о праве на воду 2004 г., а также в юридической литературе[227].

В качестве аргументов в пользу выделения права на воду в качестве самостоятельного права указывается на то, что таким образом будет внесена ясность в содержание права на воду, что, в свою очередь, облегчит процессы его имплементации государствами и даст ясные представления индивидам о юридических средствах защиты данного права[228]. Кроме того, это даст возможность контроля его реализации со стороны международных органов и повлечет более специфическую ответственность государств[229].

Б.Т. Собока также указывает, что отрицание самостоятельного характера права на воду приводит к тому, что оно становится вспомогательным, в таком случае защита его возможна только тогда, когда нарушено основное право. Таким образом, будут обеспечены правовой охраной и имплементированы лишь отдельные аспекты права на воду. Например, если вода будет предоставляться в количестве и качестве ниже

необходимого, тогда это не будет нарушением права на здоровье, а право на воду будет нарушено230.

По мнению Ф. Роз (США), основанному на изучении опыта ЮАР, признание самостоятельного права на воду ценно в том смысле, что это способно привести: а) к возложению на государства конкретных обязательств и ответственности; б) возобновлению попыток удовлетворить основные потребности населения в питьевой воде; в) установлению экономического приоритета удовлетворения базовых потребностей людей в воде перед иными инвестиционными и управленческими решениями231.

Однако сторонниками данной позиции не учитывается, что достижение указанных целей возможно и путем толкования действующих международных норм, направленных на защиту прав человека. Именно на телеологическом толковании положений Пакта 1966 г. основано Замечание общего порядка № 15, что согласуется с нормами Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. о толковании соглашений.

Авторитетный ученый в области международного экологического права А. Бойл (Великобритания) в своих недавних работах анализировал вопросы соотношения прав человека и экологических прав - «экологизацию» («озеленение») международного права прав человека, необходимость принятия протокола по экологическим правам к Европейской конвенции о правах человека, и другие проблемы. В результате исследования ученый пришел к выводу, что, за редким исключением, действующие механизмы защиты прав человека с учетом их современного толкования судебными и иными органами способны и обеспечивают достаточную защиту экологических прав232. Анализ практики Европейского суда по правам [230] [231] [232] человека, представленный в главе 3 настоящего исследования, также подтверждает выводы А. Бойла относительно права на воду.

Более того, признание права на воду в качестве отдельного права наоборот способно затруднить процессы его имплементации. Так, например, если в настоящий момент национальные суды государств защищают право на воду путем расширительного толкования права на жизнь, благоприятную окружающую среду и др., то в случае признания права на воду в качестве самостоятельного, они будут лишены такой возможности.

Следует также заметить, что обособление права на воду обедняет иные права, закрепленные в действующих нормативных актах в области прав человека, лишает их определенного нормативного содержания, вносит правовую неопределенность в систему прав человека. Вычленение различных прав из устоявшихся к настоящему моменту приведет к размыванию прав человека.

Анализ источников, прямо или косвенно предусматривающих право на воду, также выявляет различные подходы относительно места права на воду в системе прав человека. Так право на воду выделяется в контексте права на жизнь, на достаточный жизненный уровень, на наивысший достижимый уровень здоровья, права на развитие, права на социальную защиту, права на развитие сельских районов, права на продовольственную безопасность, права на человеческое достоинство и др.

КЭСКП определил его частью прав на достаточный жизненный уровень и наивысший достижимый уровень здоровья, т.е. соответственно ст. ст. 11 и 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. При этом также отмечена особая связь с правом на жизнь и человеческое достоинство. Данная позиция также отражена в п. 3 упоминаемой ранее Резолюции Совета по правам человека A/HRC/RES/15/9

Rights and International Environmental Law: Some Current Problems // URL: http://www.eui.eu/Documents/DepartmentsCentres/Law/ResearchTeaching/WorkingGroups/08- 03-HumanRights.pdf (дата обращения: 01.07.2015 г.).

от 06.10.2010 г., и вновь была подтверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/68/157 «Право человека на безопасную питьевую воду и санитарию» от 18.12.2013 г.[233]

Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. рассматривает право пользоваться водоснабжением как часть права на надлежащие условия жизни (пп. «h» п. 2 ст. 14). Следует отметить, что С. МакКафри критикует выделение права на воду из права на жизнь, аргументируя свою позицию тем, что Комиссия по правам человека исключила условия существования из юридического содержания права на жизнь[234]. Однако с ученым согласиться невозможно. Так, еще в 1982 г. Комитет по правам человека в Замечании общего порядка № 6[235] к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. указал, что государства в своих докладах крайне часто узко трактуют право на жизнь, что является недопустимым. В п. 5 указанного Замечания Комитет отметил, что право на жизнь возлагает на государства не только негативные обязательства, но и требует принятия конструктивных мер для снижения смертности и увеличения продолжительности жизни. Обеспечение необходимым количеством безопасной питьевой воды, безусловно, является необходимым условием жизни человека.

Право на воду как часть права на здоровье рассматривается в пп. «с» п. 2 ст. 24 Конвенции о правах ребенка 1989 г., пп. «с» п. 2 ст. 14 Африканской хартии прав и основ благосостояния ребенка 1990 г., пп. «е» п. 2 ст. 39 Арабской хартии прав человека 2004 г., государства-участники которых признают право на здоровье и для его реализации, в частности, обязуются обеспечивать предоставление достаточного продовольствия и чистой питьевой воды.

Конвенция о правах инвалидов 2006 г. в ст. 28 «Достаточный жизненный уровень и социальная защита» относит доступ к получению чистой воды к праву на социальную защиту (пп. «а» п. 2).

Обеспечение доступа к чистой питьевой воде как часть права на продовольственную безопасность предписывает п. «а)» ст. 15 Протокола к Африканской Хартии прав человека и народов относительно прав женщин в Африке 2003 г.

На национальном уровне также не наблюдается единства при определении места права на воду в системе прав человека.

Наиболее развитой страной в вопросах обеспечения права на воду в настоящее время являются ЮАР. Конституция ЮАР 1996 г. выделяет право на воду в качестве отдельного гарантируемого права. Пункт «Ь» ч. 1 ст. 27 устанавливает право каждого на достаточное количество еды и воды[236]. Часть 2 обозначенной статьи обязывает государство в пределах своих возможностей проводить административные и иные мероприятия для достижения прогрессивной реализации указанного права. Кроме того, нормативную базу обеспечения права на воду в ЮАР также составляют Национальный закон о воде 1998 г. и Закон об услугах водоснабжения 1997 г.[237] Юридическое содержание конституционного права на воду, предлагаемое теоретиками, тождественно тому, что содержится в Замечании общего порядка № 15, также отмечается его связь с иными правами - на жизнь, равенство, образование, безвредную и благополучную окружающую среду, на санитарию[238].

В 2006 г. во Франции был принят закон «О воде и водной среде», вносящий поправки в ст. 210 Экологического кодекса 2006 г.239, в результате которых текст данной статьи в настоящее время прямо предусматривает, что «согласно действующему законодательству каждый человек имеет право на доступ к питьевой воде для приготовления пищи и личной гигиены на экономических приемлемых условиях».

В 2004 г. в Уругвае был проведен общенациональный референдум, в результате которого к Конституции 1967 г.240 страны были приняты поправки, признающие право на воду в качестве одного из фундаментальных прав человека. Более того, ст. 47 Конституции Уругвая устанавливает, что государственная политика в области водоснабжения и санитарии будет основываться на устойчивом использовании водных ресурсов, участии общественности в принятии решений по водным вопросам на всех уровнях управления, установлении приоритета питьевого водопользования. Поверхностные и подземные воды составляют единый гидрологический ресурс и признаются общественным достоянием, запрещается оказание услуг водоснабжения и санитарии со стороны негосударственных компаний. Конституция также содержит положение о том, что тремя пятыми голосов от общего числа депутатов обеих палат законодательного органа страны допускается принятие законов о предоставлении воды другим государствам при ее дефиците в них и по соображениям солидарности.

Право на воду прямо предусмотрено в основных законах и некоторых других стран: Демократическая Республика Конго - ст. 48; Кения - ст. 65; Уганда - ст. 14; Г амбия - ст. 216; Замбия - ст. 112; и др.

Однако в большинстве государств право на воду защищается через иные общепризнанные права человека. Так, в Великобритании - это часть [239] [240] права на достаточный уровень жизни. Аналогичный подход к праву на воду проявлен в Конституциях Ирана, Доминиканской Республики, Индонезии, Эквадора и др. стран. В качестве элемента права на жизнь или права на благоприятную окружающую среду оно защищается в Индии, Филиппинах и некоторых других странах.

Российская Федерация признает право человека на воду, о чем свидетельствует, в частности, ее позиция при голосовании по упоминаемым ранее резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН по воде и санитарии. При этом в России отсутствует прямое признание и закрепление права на воду. Фактически оно обеспечивается через положения упомянутого Водного кодекса 2006 г., ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» 2011 г., Санитарноэпидемиологическими правилами и нормами 2.1.4.10749-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды» от 16.09.2001 г.[241] и 2.1.4.II75-02 «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников» от 17.11.2002 г.[242], и др.

Подводя итоги, необходимо отметить, что анализ международных договоров, норм мягкого права и национальных актов, прямо или косвенно предусматривающих право на воду, показал отсутствие единообразной, продолжительной и всеобщей практики на всех уровнях, что не позволяет рассматривать право на воду в качестве обычно-правовой нормы международного права.

Юридическая сущность права на воду сводится к возможности индивида требовать от государства и иных лиц:

- обеспечения ежедневно для удовлетворения своих повседневных потребностей не менее 20 литрами питьевой воды;

- предоставляемая пресная вода должна быть безвредной, приемлемой по цвету, запаху и вкусу;

- должна обеспечиваться доступность пресной воды в экономическом и физическом плане, т.е. не более чем в одном километре от домовладения и из безопасных источников снабжения.

При этом на государства возлагаются корреспондирующие данному праву обязанности по созданию максимально благоприятных условий получения воды для личных целей, а также по невмешательству и предотвращению подобных действий со стороны третьих лиц в процесс осуществления данного права индивидами путем принятия законодательных, административных, технических, экономических и иных мер, в том числе учреждению эффективных механизмов его защиты в случае нарушений.

Право на воду является производным и служит необходимым условием реализации иных прав человека - на достаточный жизненный уровень; на наивысший достижимый уровень здоровья; права на жизнь; права на развитие; права на социальную защиту; на продовольственную безопасность; на человеческое достоинство и др. Выделение права на воду в качестве самостоятельного права способно затруднить его имплементацию, приведет к лишению определенного юридического содержания иных прав, закрепленные в действующих нормативных актах, а также к правовой неопределенности в системе прав человека.

<< | >>
Источник: Теймуров Эльвин Сахават оглы. Международно-правовое регулирование рационального использования пресной воды. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2.1. Содержание и место права на воду в системе прав человека:

  1. ВВЕДЕНИЕ ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ Предметы или содержание науки финансового права и определение этой науки
  2. ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ ЖАЛОБЫ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
  3. § 2. Международно-правовая охрана окружающей среды и защита прав человека
  4. МИНИМАЛЬНОЕ СОДЕРЖАНИЕ МАТЕРИАЛЬНОГО ЕСТЕСТВЕННОГО ПРАВА
  5. Коллизии в Федеральном законе «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»
  6. Коллизия между Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и иными нормативными правовыми актами, регулирующими осуществление общественного контроля
  7. § 1. Социальные и экономические права человека и гражданина как основа социальной государственности в Казахстане
  8. Глава 2. Международно-правовое обеспечение рационального использования пресной воды нормами о правах человека
  9. § 2.1. Содержание и место права на воду в системе прав человека
  10. § 2.2. Взаимосвязь норм о правах человека и международных экологических норм в регулировании рационального использования пресной воды
  11. § 3.2. Практика региональных и национальных механизмов защиты прав человека в обеспечении рационального использования пресной воды
  12. Ответственность за преступные нарушения прав человека в форме военных преступлений
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -