§ 3. Источники международного экологического права

Одним из примечательных явлений современной доктрины международного экологического права является происходящая в ней разработка оснований и методов классификации международных экологических норм в качестве необходимого шага к упорядочению системы и структуры данной отрасли международного права.

В частности, большое внимание уделяется:

- основаниям и условиям разграничения глобальных и региональных международных эколого-правовых норм;

- определению взаимосвязи между рамочными и детализирующими их нормами протоколов и иных вспомогательных соглашений;

- оценке значения рекомендательных норм, так называемых норм мягкого права, создаваемых в особенности при определении принципов, стратегий и вообще долгосрочного планирования в правовом регулировании межгосударственных экологических отношений;

- пониманию сущности и роли международных экологических стандартов в механизме правового регулирования экологических отношений .

--------------------------------

См.: Колбасов О.С. Международное экологическое право на пороге XXI века // Первая конференция Всемирной ассоциации международного права в России, 1997 / Отв. ред. А.Л. Колодкин. Новороссийск, 1999. С. 131.

Применительно к международному экологическому праву исследование источников, помимо прочего, позволяет уяснить закономерности формирования данной отрасли международного права, тенденции ее дальнейшего развития.

В сложном процессе международного нормотворчества следует различать основные процессы, к которым относятся те способы образования норм, в результате завершения которых появляется международно-правовая норма, и вспомогательные процессы, которые являются определенными стадиями процесса становления международно-правовой нормы, но которые этот процесс не завершают .

--------------------------------

См.: Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 101.

В связи с этим обращает на себя внимание тот факт, что в отечественной юридической литературе практически повсеместно ставится знак равенства между понятиями нормы права и договора. Утверждается, что договор и есть норма права, что договор - это форма (одна из юридических форм), в которых находит свое выражение норма права.

Действительно, с формально-юридической точки зрения источником права является норма права как некая юридическая форма, в которой содержится правило поведения субъектов, которое они признают для себя юридически обязательным. Однако в структуру нормы международного права входит в качестве ее элементов не только форма, но и содержание. Содержанием нормы является абстрактное правоотношение - абстрактное, поскольку оно распространяет свое действие на всех субъектов и на все события в рамках данного правоотношения. Конкретный же договор - это часть объективно существующей нормы; в отношении этой "части" конкретные субъекты договорились считать содержащееся в ней правило поведения обязательной для себя нормой поведения .

--------------------------------

См.: Международное право / Отв. ред. В.И. Кузнецов. М., 2001. С. 76.

Для регулирования правоотношения по конкретному вопросу субъектам нет необходимости воплощать в форме все содержание нормы. Вот почему конкретная норма имеет множественную форму.

Государства, заключая между собой договор, "берут" из нормы только то, что соответствует потребностям их внешней политики в конкретном правоотношении и на данный момент.

Международно-правовые нормы - это формы объективно существующего правосознания, а не то, что появляется в результате "согласования воль".

В процессе формирования международного экологического права используются те же, что и в общем международном праве, юридические способы установления норм, призванных регулировать природоохранное сотрудничество государств. В то же время соответствующей сфере международно-правового регулирования свойственны специфика отдельных источников, особенности их иерархии и взаимодействия. Своеобразие системы источников международного экологического права не только обусловливается воздействием обособленного предмета регулирования, но и отражает ту стадию развития, на которой находится новая совокупность международно-правовых норм.

Международный договор и международный обычай являются основными источниками международного экологического права. Их значение и характер взаимодействия различны для разных стадий формирования этой отрасли международного права. Начальный этап межгосударственных отношений по поводу окружающей среды характеризовался отсутствием разветвленной системы международных договоров, регулирующих эти отношения, и, как следствие, относительно широким применением общих принципов международного права и международных обычных норм, особенно в целях установления правомерности или противоправности поведения государств в области окружающей среды. Именно основополагающие принципы международного права, выраженные, как правило, в форме международного обычая, были положены в основу наиболее известных арбитражных и судебных решений по межгосударственным спорам, касающимся ущерба окружающей среде. Эти же принципы позднее были конкретизированы и получили свое развитие в договорном регулировании отношений государств по поводу окружающей среды.

Важным качеством международной обычной нормы является также способность служить общим знаменателем интересов различных государств в тех сферах природоохранения, которые еще находятся за пределами действия конвенционных норм, но их регулирование уже обусловлено определенными общественными потребностями.

Как справедливо в этой связи отмечал заместитель Генерального секретаря ООН Х. Корелл, несмотря на большую важность права, зафиксированного в договорах, "обычное международное право также играет важную роль в урегулировании общих озабоченностей" .

--------------------------------

См.: Корелл Х. Примат международного права и мандат ООН // Международная жизнь. 2000. N 12. С. 69 - 70.

Практика международного природоохранного сотрудничества недвусмысленно говорит о том, что международное экологическое право развивается преимущественно по пути конвенционного регулирования. Международный договор остается основным источником международного экологического права. Специфика природоохранения состоит в том, что его эффективность прямо пропорциональна степени точности и детализации международно-правового регулирования.

В зависимости от степени взаимосвязи с проблематикой охраны окружающей среды все международные договоры условно можно разделить на три группы:

1. Договоры, регулирующие иные, чем отношения в области охраны окружающей среды, отношения по поводу природных объектов. Они не содержат природоохранных норм, но закрепляют правовой статус природных объектов (например, правовой режим водоемов), косвенно влияя на осуществление комплекса природоохранных мероприятий. Обязательства государств по охране природных экосистем от загрязнения закреплены в ряде действующих многосторонних договоров как в области сохранения мира, международной безопасности и разоружения, так и в других областях межгосударственного сотрудничества (Договор о безъядерной зоне в южной части Тихого океана 1985 г. (Договор Раротонга) и др.).

2. Договоры, регулирующие отношения по поводу использования природных объектов, содержащие одновременно незначительное количество природоохранных норм (Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.).

3. Договоры, полностью ориентированные на регулирование международно-правовых отношений по поводу охраны окружающей среды (Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г., Африканская конвенция об охране природы и природных ресурсов 2003 г. и др.).

Международное соглашение может быть целиком посвящено охране окружающей среды либо иметь лишь отдельные статьи природоохранного характера. Регулятивное действие и значение международной природоохранной нормы в принципе не зависит от того, является ли она частью договора общего характера либо интегрирована в специальном соглашении в области охраны окружающей среды.

По своему субъектному составу (территориальному охвату) международные договоры в области охраны окружающей среды могут быть универсальными, региональными, субрегиональными и двусторонними. При этом система региональных соглашений дополняет, развивает и усиливает соглашения глобального характера . Применительно к источникам международного экологического права данный вывод означает, что главным источником международного экологического права является вся совокупность международных природоохранных договоров независимо от географического охвата и числа участников. Совершенствование договорных основ и заключение новых договоров (каждого вида) являются первостепенными задачами прогрессивного развития международного экологического права.

--------------------------------

См.: Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982. С. 216.

По состоянию на сегодняшний день практика государств выработала три основных типа международных договоров, которые в состоянии реально способствовать решению экологических проблем .

--------------------------------

См.: Копылов М.Н., Копылов С.М. О системе источников международного экологического права // Международное право - International Law. 2007. N 4(32). С. 5 - 27.

Первый получил название "превентивного" подхода и связан с устранением барьеров в виде государственных границ в части принимаемых экологоориентированных решений (примером может служить так называемая Северная конвенция о защите окружающей среды 1974 г., в которой участвуют Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция).

Суть второго подхода заключается в принятии юридически обязательных для государств решений прямого действия наднационального характера (в качестве примера может служить практика ЕС).

Наконец, третий подход, так называемый Венский тип, берущий начало от Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г., предполагает выработку и принятие рамочных соглашений под эгидой международных организаций. Примерами такого вида соглашений являются Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., которая хотя и не называется рамочной, но в действительности является таковой, и Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г.

Все три подхода обладают своими привлекательными чертами в глазах различных групп государств. Например, первый подход наиболее приемлем на субрегиональном уровне, позволяя сконцентрировать усилия ограниченного круга государств, испытывающих сходные или идентичные экологические трудности. Второй подход требует принятия юридически обязательных правил и норм поведения государств, но не должен рассматриваться как своего рода ограничение государственного суверенитета. При этой процедуре государства, осуществляя на практике свои суверенные права, делегируют часть своей суверенной компетенции наднациональному органу, как они это часто делают при вступлении в международные межправительственные организации. Одновременно это позволяет государствам даже расширить область своего суверенитета за счет аналогичных действий со стороны других стран, являющихся членами таких органов и организаций. Наконец, третий подход в наибольшей степени отвечает интересам тех государств, которые желают сохранить за собой максимально возможный объем суверенитета. В этом случае так называемый международный интерес представляет та или иная международная организация, служащая в качестве форума для проведения соответствующих переговоров. С помощью своих относительно широких формулировок и условий "рамочные" соглашения обеспечивают необходимую базу для взаимодействия и сотрудничества максимально возможного числа государств с различными политическими и экономическими системами. А как первый шаг кооперирования усилий они позволяют незамедлительно приступить к исследованиям и мониторингу, имеющим исключительно важное значение, так как именно четкие научные данные о тех или иных экологических явлениях и последствиях дают возможность переходить на уровень принятия государствами конкретных, более детальных обязательств. Достигнутые результаты научно-технического сотрудничества позволяют вычленить наиболее актуальные направления для взаимодействия и детально разработать механизм их осуществления в приложениях и протоколах, становящихся неотъемлемой частью рамочного соглашения.

Особой чертой этого третьего подхода является также и то, что он направлен главным образом на "управление" исчезающими природными ресурсами, а не на выработку общих принципов международного права. Иными словами, он носит более прагматичный характер и требует от государств не заявлять о своей приверженности общим принципам международной защиты окружающей среды, а принимать конкретные меры, направленные на восстановление и поддержание того или иного природного ресурса.

Быстрое и динамичное развитие международного экологического права сегодня во многом обеспечивается за счет "прироста" норм "мягкого" права. Эти нормы в количественном отношении уже давно не уступают так называемым твердым нормам в международном экологическом праве. Поэтому для характеристики международного экологического права как отрасли современного международного права большое значение приобретает определение их места и роли в системе его источников.

Нормы "мягкого" права, устанавливая правила поведения, могут стать отправным пунктом превращения таких правил в договорные или обычные международно-правовые нормы. Как отмечает в этой связи, например, Н.А. Соколова, говоря о трансформации норм "мягкого" права в договорные или обычно-правовые, такие рекомендательные нормы по охране окружающей среды можно расценивать с позиции de lege ferenda.

Более того, некоторым нормам "мягкого" права, не являющимся юридически обязательными, государства тем не менее придают обязательную силу, которая носит политический и моральный характер .

--------------------------------

См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 124 - 133.

Использование таких документов примечательно как показатель изменения или установления руководящих начал, которые в конечном счете могут стать юридически обязательными нормами. Такие начала важны, их влияние существенно, но сами по себе они не составляют юридических норм .

--------------------------------

См.: Shaw M.N. International Law. 6th ed. Cambridge, 2010. P. 118.

Нормы "мягкого" международного экологического права - это объективная реальность, факт, с существованием которого необходимо считаться.

Косвенное подтверждение этого факта мы находим в материалах юбилейного Конгресса ООН по международному публичному праву 1995 г., участники которого указывали, что договоры не являются адекватными инструментами международного правотворчества, процесс их подготовки сложен, а участие минимально. В силу этого предлагалось повысить роль резолюций многосторонних форумов. Классические источники международного права было предложено пополнить "своеобразным квазизаконодательным процессом", завершающимся принятием деклараций принципов, кодексов поведения, руководящих начал, модельных норм и т.д.

Специфика содержания норм "мягкого" права определяет особенности механизма их действия. Они устанавливают не конкретные права и обязанности, а общие направления взаимодействия субъектов.

Появление норм "мягкого" права в регулировании международных экологических отношений явилось скорее закономерным, чем случайным. Несмотря на кажущуюся "аполитичность" сферы охраны окружающей среды, ссылками на которую некоторые зарубежные исследователи пытались объяснить наметившийся в начале 70-х годов XX в. "прорыв" в разработке норм международного экологического права, в действительности государства довольно неохотно шли на раскрытие своих многочисленных "экологических секретов", особенно в военной сфере, чем в первую очередь объясняется, в частности, половинчатое решение участников Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 г. учредить Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП) со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН и последовавшее в 1977 г. упразднение в структуре ЮНЕП Совета по координации.

Будучи свободными в выборе средств регулирования международных экологических отношений и разрешения возникших экологических трудностей, участники этих отношений сознательно остановились на нормах "мягкого" международного экологического права.

В 70-е годы XX в. возникла необходимость создать нормативную основу новой системы сотрудничества в области охраны окружающей среды. Использование международно-правовых инструментов в этих целях потребовало бы десятилетий, поэтому было применено "мягкое" право в форме резолюций международных конференций, которое оказалось способным более оперативно приспосабливаться к меняющимся национально-политическим реалиям и позволило определить возможное содержание "твердого" международного экологического права, равно как и границы допустимости субъективной свободы действий.

Как результат на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды в Стокгольме в 1972 г. были приняты так называемые Декларация принципов и План мероприятий в отношении окружающей человека среды (План действий). В дальнейшем этот опыт был воспринят Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (2002 г.).

Подобная практика, показавшая свою жизненную силу, убедительно доказала способность "мягкого" международного экологического права решать задачи, которые не под силу "твердому" праву.

Не случайно в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 49/113 от 19 декабря 1994 г. "Пропаганда принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию" прямо отмечается, что Декларация Рио содержит основополагающие принципы достижения устойчивого развития, основанного на новом и справедливом глобальном партнерстве, и что все правительства призываются содействовать широкому распространению на всех уровнях Декларации Рио.

Нормы "мягкого" международного экологического права могут решать и другие специфические задачи, например регулировать международные отношения с участием субъектов национального права. Экономические, культурные, научно-технические связи осуществляются в основном частными лицами и организациями, которые не могут быть обязаны государством к соответствующей деятельности.

В качестве примера можно сослаться на нормы "мягкого" права, содержащиеся в Кодексе ведения ответственного рыболовства, принятом на XXVIII сессии Конференции ФАО в октябре 1995 г.

Кодекс не является международным договором, соответственно, нет договорно установленного перечня государств-участников, для которых нормы Кодекса были бы обязательны. В Кодексе не выражено согласие на обязательность его норм каким-либо из способов, предусмотренных ст. ст. 11 - 15 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Напротив, в ст. 1 Кодекса специально обозначен добровольный характер исполнения государствами его положений. И хотя в Кодекс включены нормы, которые большинство государств обязано исполнять, эта обязанность вытекает из международно-правового характера самих этих норм, а не Кодекса как такового. Речь идет, прежде всего, о соответствующих положениях Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и Соглашения о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер сохранения биоресурсов и управления ими 1993 г. Кроме того, Кодекс не подлежит регистрации в Секретариате ООН .

--------------------------------

См.: Вылегжанин А.Н., Гуреев С.А., Иванов Г.Г. Международное морское право: Учебное пособие / Отв. ред. С.А. Гуреев. М., 2003. С. 368 - 373; Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами: теория и документы. М., 2000. С. 537 - 569.

Другим примером норм "мягкого" права, регулирующих довольно специфическую область отношений с участием субъектов внутреннего права, является Повестка 21 олимпийского движения, принятая на июньской сессии Международного олимпийского комитета (МОК) в Сеуле в 1999 г. в ответ на призыв Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г. ко всем универсальным, региональным и субрегиональным международным межправительственным и неправительственным организациям разработать по аналогии с Повесткой дня на XXI век свои собственные соответствующие документы . В дальнейшем эта Повестка была одобрена олимпийским движением в целом на Третьей Всемирной конференции по спорту и окружающей среде, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в октябре 1999 г.

--------------------------------

См.: Копылов М.Н. Эколого-правовые аспекты организации и проведения спортивных мероприятий // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 106 - 117; Он же. Экологический императив в международном спорте // Московский журнал международного права. 2005. N 1 (57). С. 139 - 162.

Повестка 21 получила широкую поддержку и одобрение со стороны ЮНЕП как основа политики тесного сотрудничества между членами олимпийского движения и ЮНЕП. Как отметил исполнительный директор ЮНЕП, "Повестка 21 олимпийского движения должна служить полезным отсылочным инструментом для спортивного сообщества любого уровня для защиты окружающей среды и достижения устойчивого развития... Этот документ... содержит важные положения, касающиеся активного вовлечения спортивного сообщества в дело защиты и сохранения окружающей среды....Не следует недооценивать значение поддержки ведущих спортивных организаций и индустрии спорта в деле достижения этих целей. Они не только заинтересованы в поддержании качества окружающей среды, но и могут в своих странах влиять на умы и действия многих других".

Повестка 21 олимпийского движения, по мнению председателя Комиссии МОК по спорту и окружающей среде, "предлагает руководящим органам спортивного движения варианты возможного включения устойчивого развития в их политическую стратегию и описывает действия, позволяющие каждому индивиду активно участвовать в продвижении устойчивого развития, в частности, но не только, по отношению к спортивной деятельности". Повестка 21 должна рассматриваться как рабочий документ, которым каждый должен пользоваться применительно к своим обстоятельствам.

Подобно Повестке дня на XXI век Повестка 21 содержит четыре основных раздела, что, однако, не должно восприниматься как "слепое" копирование одного из документов, принятых на Конференции по окружающей среде и развитию. Разработчики этого документа стремились выделить из перечня вопросов, содержащихся в Повестке дня на XXI век, те области и проблемы, в которых олимпийское движение в целом и его институциональные механизмы в частности способны, в силу глобального характера олимпийского движения, оказать наибольшую помощь делу достижения и реализации эколого-безопасного развития.

Повестка 21, которую еще иногда называют Программой действий олимпийского движения в области охраны окружающей среды, касается следующих трех ключевых проблем: улучшение социально-экономических условий; сохранение природных ресурсов и управление ими для устойчивого развития; усиление роли основных групп.

Являясь теоретическим и практическим руководством для всех членов олимпийского движения, для спортсменов в целом - МОК, международных федераций, национальных олимпийских комитетов, национальных оргкомитетов по проведению Олимпийских игр, атлетов, клубов, тренеров, а также функционеров и предприятий, связанных со спортом, - Повестка 21 должна осуществляться в духе уважения экономических, географических, климатических, культурных, религиозных особенностей, характеризующих разнообразие олимпийского движения.

Документ направлен на поощрение того, чтобы члены олимпийского движения играли активную роль в устойчивом развитии; устанавливает основные концепции и координирует общие усилия, необходимые для достижения данных целей; предлагает руководящим органам области, в которых устойчивое развитие может быть интегрировано в их политику; указывает на то, каким образом индивиды могут действовать так, чтобы их занятия спортом и в целом жизнь обеспечивали устойчивое развитие.

Наконец, "мягкое" право известно и национальным нормативным системам. В качестве примера можно привести Экологическую доктрину Российской Федерации, одобренную распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р .

--------------------------------

См.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право: Учебное пособие. М., 2007. С. 164 - 165.

Экологическая доктрина РФ определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Она базируется на нормативных правовых актах РФ, международных договорах РФ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также учитывает рекомендации Конференции Рио и последующих международных форумов по вопросам окружающей среды и обеспечения устойчивого развития.

Именно последнее обстоятельство объясняет тот факт, что в текст Экологической доктрины РФ оказались включенными правовые принципы и нормы, закрепленные в законах РФ, международных договорах РФ и универсальных актах "мягкого" международного экологического права. Речь идет прежде всего о таких положениях Доктрины, как "открытость экологической информации", "обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения", "участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования" и т.п.

Поскольку рассматриваемый акт содержит обязательные нормы, которые не являются правовыми, постольку мы имеем дело с нормами "мягкого" экологического права.

Таким образом, "мягкое" право представляет собой особый нормативный феномен как в национальной, так и в интернациональной нормативной системе. Не будучи столь строго ограничено формальными рамками, как "твердое" право, "мягкое" право способно регулировать наиболее сложные и деликатные отношения. Регулирование международных экологических отношений вызывает к жизни множество норм, которые нередко не согласуются друг с другом. Преодолеть расхождения "твердому" международному экологическому праву сложно, "мягкому" же с его гибкостью - значительно легче.

Жизнь показала, что регулирование международных экологических отношений возможно лишь с привлечением всех видов нормативных инструментов, среди которых "неправовым" принадлежит исключительно важная роль, особенно когда шансы на создание "твердых" норм, могущих рассчитывать на всеобщее принятие, невелики. Концепция "мягкого" экологического права представляет своеобразную реакцию, с одной стороны, на трудности формирования международного экологического права и, с другой - на значительный рост в последние годы числа и правового значения рекомендаций, относящихся к международному экологическому праву.

Как отмечалось в докладе Института международного права, нормы "мягкого" права в точном смысле слова не являются источником права, но их влияние на формирование международных норм об окружающей среде таково, что их следует учитывать при изучении источников, по крайней мере как важный фактор, содействующий развитию права.

Экологические стандарты представляют собой односторонние акты международных межправительственных организаций, принимаемые ими в порядке осуществления своей нормотворческой и регулирующей функции. Они могут рассматриваться как подготовительный этап в создании нормы права, как своего рода полуфабрикат правовой нормы.

Компетенцией принимать стандарты в международных организациях, как общее правило, обладают их исполнительные органы. Так обстоят дела, например, в МАГАТЭ и ряде специализированных учреждений ООН, таких как ИКАО, ФАО, ВОЗ, ВМО и др., в которых экологические стандарты принимаются в контексте их профильной, основной деятельности. В ИМО в соответствии со ст. 15 Конвенции о Межправительственной морской консультативной организации 1948 г. исключительной компетенцией принимать рекомендации по вопросам предотвращения загрязнения моря наделена Ассамблея организации.

Проиллюстрируем процедуру принятия стандартов на примере ИКАО.

Текст Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. не содержит определения понятия "международный стандарт". Это определение впервые было сформулировано в резолюции первой сессии Ассамблеи ИКАО в 1947 г. и без существенных изменений воспроизведено в резолюциях последующих сессий Ассамблеи.

Стандарт ИКАО определяется как "особые требования к физическим характеристикам, конфигурации, материалу, летным характеристикам, персоналу или процедурам, единообразное применение которых признано необходимым для безопасности или регулярности международной аэронавигации и которым договаривающиеся государства должны следовать в соответствии с Конвенцией".

Из положений ст. 38 Чикагской конвенции вытекает, что ни стандарт, ни рекомендуемая практика не являются нормой, устанавливающей какое-то правило, обязательное для исполнения государством - членом ИКАО. Государства должны в определенный срок направить в Совет ИКАО информацию относительно расхождения между их национальной практикой и стандартом, устанавливаемым ИКАО. Если же государства целиком соглашаются с таким стандартом, то это означает, что национальная практика данного государства не противоречит конкретному стандарту (исключение составляют случаи, когда государства рассчитывают до даты начала применения стандарта провести необходимые мероприятия, с тем чтобы национальная практика "подтянулась" до его уровня). Более того, любое государство в любое время может заявить, что в силу изменения национальной практики (или не мотивируя вовсе) оно перестает соблюдать тот или иной стандарт, рекомендуемую практику или же какое-либо приложение к Чикагской конвенции в целом.

В настоящее время разработка норм, регламентирующих природоохранные аспекты использования авиационной техники, в рамках ИКАО ведется по двум направлениям: охрана окружающей среды от воздействия авиационного шума и от эмиссии авиационных двигателей.

В 1971 г. было принято приложение 16, в котором рассматривались различные аспекты проблемы авиационного шума.

В соответствии с Резолюцией "Гражданская авиация и окружающая человека среда", принятой на сессии Ассамблеи ИКАО в 1971 г., были предприняты конкретные действия в отношении эмиссии авиационных двигателей и подготовлены подробные предложения о Стандартах ИКАО по нормированию эмиссии некоторых типов авиационных двигателей.

Эти Стандарты, принятые в 1981 г., устанавливали пределы эмиссии дыма и некоторых газообразных загрязняющих веществ, а также запрещали выброс невыработанного топлива. Сфера действия приложения 16 была расширена в результате включения в него положений по эмиссии авиационных двигателей, и документ получил название "Охрана окружающей среды". В т. I преобразованного приложения 16 входят положения по авиационному шуму, а в т. II содержатся положения, касающиеся эмиссии авиационных двигателей.

На основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации в 2001 г. Совет ИКАО утвердил новый стандарт по шуму (гл. 4), гораздо более жесткий, чем стандарт, содержащийся в гл. 3. С 1 января 2006 г. новый стандарт начал применяться в отношении всех вновь сертифицированных самолетов и самолетов, подпадающих под действие гл. 3, если будет запрашиваться их повторная сертификация согласно гл. 4.

Этот новый стандарт был принят одновременно с одобрением Ассамблеей ИКАО разработанной Комитетом по охране окружающей среды от воздействия авиации концепции "Сбалансированный подход к управлению шумом", который включает четыре элемента: снижение шума в источнике, планирование землепользования, эксплуатационные меры и эксплуатационные ограничения.

В т. II приложения 16 содержатся стандарты, запрещающие преднамеренный выброс топлива в атмосферу всеми воздушными судами с газотурбинными двигателями, которые изготовлены после 18 февраля 1982 г.

В нем содержатся также стандарты, ограничивающие эмиссию дыма турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1983 г. Аналогичные ограничения действуют в отношении двигателей, предназначенных для обеспечения полета на сверхзвуковых скоростях и изготовленных после 18 февраля 1982 г.

В приложение 16 также включены стандарты, ограничивающие эмиссию окиси углерода, несгоревших углеводородов и окислов азота большими турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1986 г.

В 1993 и 1999 гг. на основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации Совет ИКАО принял гораздо более жесткие стандарты, в которых определено предельное количество эмиссии оксидов азота.

В настоящее время ИКАО стремится обеспечить максимальную степень совместимости безопасного и упорядоченного развития гражданской авиации с поддержанием качества окружающей человека среды. Такой подход находится в полном соответствии с положениями Сводного заявления о постоянной политике и практике ИКАО в области охраны окружающей среды, изложенного в Резолюции ИКАО A33-7. Этот документ постоянно обновляется и уточняется с учетом практики международного природоохранного сотрудничества после Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Это, в частности, касается признания принципа предосторожности в качестве одного из принципов политики ИКАО и признания того факта, что обмен квотами на эмиссию потенциально является экономически эффективным средством решения проблемы выбросов двуокиси углерода .

--------------------------------

См.: Копылов М.Н. Природоохранные аспекты деятельности Международной организации гражданской авиации (к 60-летию ИКАО) // Экологическое право. 2008. N 3. С. 35 - 37.

В последнее время среди экологических стандартов в международном экологическом праве стали выделять стандарты должной осмотрительности. Этот стандарт зависит от целого ряда факторов, таких как масштабы деятельности, климатические условия, место осуществления деятельности, материалы, используемые в ходе деятельности, и др. Поэтому в каждом конкретном случае необходим индивидуальный подход к определению стандарта должной осмотрительности и тщательное изучение всех факторов, влияющих на этот стандарт.

Это положение закреплено в Принципе 11 Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. (Декларации Рио): "Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели и приоритеты регламентации должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными и социальными издержками в других странах, в частности в развивающихся странах".

В Принципе 23 Стокгольмской декларации подчеркнуто, что национальные стандарты "уважают критерии, которые могут быть согласованы международным сообществом".

Свое дальнейшее развитие концепция экологических стандартов получила в ст. 43 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. от 22 сентября 2010 г.). Данная статья состоит из двух пунктов, расположение которых недвусмысленно указывает на то, что национальные экологические стандарты должны быть основаны на международных нормах, а при их выработке должны учитываться не имеющие обязательной силы рекомендации и иные аналогичные акты.

Подобно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 197), Барселонской конвенции по защите Средиземного моря от загрязнения 1976 г. (ст. 4(2)), Конвенции о защите Северо-Восточной Атлантики 1992 г. (ст. 2 (1 и 2)) п. 1 ст. 43 Проекта обязывает стороны сотрудничать в выработке международных правил и стандартов. При этом отмечается наличие потребности в согласовании и координации в решении вопросов, представляющих общий интерес, в частности для защиты всеобщего достояния, что позволит избежать конфликтов и искажения конкуренции, а также приведет к снижению и устранению торговых барьеров.

При выработке гибких мер осуществления согласованных международных экологических стандартов особое внимание должно уделяться интересам развивающихся государств, что соответствует принципу общей, но дифференцированной ответственности.

Цель международных экологических стандартов - обеспечение в максимально возможной степени более высокого уровня защиты окружающей среды. С учетом экологических, социальных и экономических особенностей государства вправе устанавливать более жесткие по сравнению с международными национальные экологические стандарты, при условии, что они не будут являться скрытыми торговыми барьерами.

Национальные экологические стандарты, о которых речь идет в п. 2 ст. 43, должны носить как предупредительный, так и исправительный характер. Они должны быть направлены на устранение причин ухудшения качества окружающей среды и на обеспечение должного уровня ее защиты.