Выводы второй главы

1. Аналогично тому, как можно выделить два этапа в становлении правовой базы ЕС в сфере единого рын­ка финансовых услуг — первый (1973-1998 гг.) и второй (1999—2020 гг.), два этапа, которые охватывают примерно те же временные периоды, характерны и для становления и эволюции организационного механизма ЕС в сфере едино­го рынка финансовых услуг — первый (1977—1998 гг.) и вто­рой (1999—2020 гг.).

Выделение двух этапов в развитии организационного механизма единого рынка финансовых услуг ЕС опирается на аргументы, которые могут быть выражены через количе­ственные и качественные критерии.

2. Если говорить о количественных критериях, то ста­новление организационных основ единого рынка финансо­вых услуг началось с 4 комитетов.

В дальнейшем, когда в 2009 г. началась очередная ре­форма организационных основ единого рынка финансовых услуг ЕС, аналитическим фундаментом которой стал До­клад де Ларозьера (2009 г.), вновь произошла коррекция числа комитетов. Эти изменения можно назвать минималь­ными, так как главным событием стало создание нового ко­митета, отвечающего за макроэкономический мониторинг в ЕС (ЕКСР).

В настоящее время организационный механизм едино­го рынка финансовых услуг ЕС имеет сложную двухуровне­вую структуру. На первом уровне представлены комитеты, образованные на предыдущем этапе (ЕКЦБ, ЕБК, ЕКСТП).

Реформа организационных основ 2009 г. вызвана пре­имущественно внешним фактором, так как стала реак­цией на мировой экономический и финансовый кризис 2007-2009 гг. По этой причине реформа не привела к появ­лению большого числа комитетов. В тот момент была про­ведена дополнительная настройка прежнего механизма (про­цесса Ламфалусси).

3. Организационные основы единого рынка финансо­вых услуг ЕС эволюционировали не только количественно, но и качественно. В рамках первого этапа (1977-1998 гг.) ко­митеты изначально выполняли консультативную функцию, которая на протяжении всего указанного периода оказалась для них основной. Эта функция выражалась в оказании кон­сультативной помощи ЕК в финансовой сфере. Комитоло- гическая функция для первых комитетов единого рынка фи­нансовых услуг ЕС всегда оставалась на втором плане.

Все первые комитеты единого рынка финансовых услуг, которые, если не де-факто (за исключением БКК), то де-юре также можно назвать «комитологическими ко­митетами», имели однотипную структуру и были подчине­ны однотипным правилам деятельности. Во главе каждого из них обязательно должен был стоять представитель ЕК. Их комитологическая функция реализовывалась в рамках процедуры по регулированию, а сфера её применения была строго ограничена.

Качественные изменения произошли благодаря процес­су Ламфалусси в его узком и широком понимании. В узком понимании процесс Ламфалусси означает серьёзную пере­настройку всего организационного механизма, которая вы­разилась как в новых функциях различных звеньев новой расширенной системы комитетов, так и в новой процедуре их деятельности. В части функций необходимо прежде все­го начать с указания на то, что функции «классической ко­митологии» были сохранены и в рамках второго этапа: они перешли к новым комитетам (ЕКЦБ, ЕБК, ЕКСТП), которые по-прежнему могли совмещать консультативные и комито- логические функции и продолжали в силу этого оставаться в тесном контакте с ЕК. Качественные изменения функци­онального характера связаны с деятельностью новых коми­тетов (КЕРРЦБ, КЕБК, КЕКСНП), которые ещё называют комитетами 3-го уровня процедуры Ламфалусси. Эти коми­теты 3-го уровня были наделены новыми функциональны­ми полномочиями, которыми не обладали первые комитеты единого рынка финансовых услуг.

Из комитетов 3-го уровня первым был образован КЕРРЦБ в секторе рынка ценных бумаг. КЕРРЦБ — это пер­вый в истории ЕС пример комитета комитологической при­роды, который согласно учреждающему его правовому акту наделён полномочием консультировать ЕК по проектам ис­полнительных мер, но при этом он не является комитетом по регулированию (либо комитологическим комитетом ино­го вида), состоит исключительно из высокопоставленных представителей государственных компетентных органов, а их работой руководит выборный представитель из числа членов, а не представитель ЕК. Фактически, в результате реализации реформы Ламфалусси, комитология в ЕС полу­чила новое лицо в виде КЕРРЦБ (и других комитетов третье­го уровня) и требует теперь деления на «классическую коми- тологию» и «комитологию Ламфалусси».

КЕРРЦБ, КЕБК, КЕКСНП получили название коми­тетов 3-го уровня потому, что именно на этом уровне они играют наиболее заметную роль в рамках новой процедуры Ламфалусси. Именно на 3-м уровне процедуры Ламфалус­си эти комитеты должны способствовать обеспечению по­следовательного и своевременного применения финансово­правовых норм ЕС, они должны содействовать сближению надзорных практик государств — членов ЕС и укреплению надзорного сотрудничества.

В свою очередь, ЕБК, ЕКЦБ, ЕКСТП также выпол­няли две важные функции. Во-первых, они осуществля­ли консультативную функцию, помогая ЕК при разработ­ке проектов рамочного законодательства. Осуществляя эту функцию, они выступали в роли комитетов 1-го уровня про­цедуры Ламфалусси. Одновременно эти комитеты реали­зовывали комитологическую функцию и выступали в каче­стве «комитетов по регулированию» (согласно процедуре, закреплённой в ст. 5 Второго решения Совета об исполни­тельных полномочиях). Оказывая таким образом помощь ЕК при реализации исполнительных полномочий, эти коми­теты выступали в роли комитетов 2-го уровня процедуры Ламфалусси.

ЕБК, ЕКЦБ, ЕКСТП координировали свою деятель­ность с КЕРРЦБ, КЕБК и КЕКСНП. Комитология Ламфа­лусси в отличие от классической комитологии основана на сотрудничестве двух комитетов в каждом из финансо­вых секторов, которые при всех своих различиях реализуют одну общую цель — построение единого рынка финансо­вых услуг ЕС. Параллельное существование этих комите­тов и особенности их взаимодействия в рамках специальной процедуры и формируют специфику процесса Ламфалусси в его узком понимании. На 4-м уровне ЕК обеспечивает полную и своевременную реализацию финансовых право­вых норм ЕС, в том числе используя своё право обращаться в Суд ЕС. Создание четырёхуровневой процедуры Ламфа­лусси является свидетельством качественной эволюции орга­низационного механизма единого рынка финансовых услуг на втором этапе.

В тот период был сделан настолько важный качествен­ный прорыв, что в рамках обсуждения проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы (2004 г.), был под­нят вопрос о создании единого мегарегулятора в финансовой сфере. Несмотря на то, что ни в 2004 г., ни в момент при­нятия Лиссабонского договора (2007 г.) этот вопрос не был решён, создание подобного мегарегулятора не следует пол­ностью снимать с повестки дня, и вполне вероятно, что он вновь станет актуальным в связи с очередной ревизией учредительных договоров.

В широком понимании процесс Ламфалусси означает адаптацию организационных основ единого рынка финан­совых услуг к новым требованиям к финансовому регули­рованию и надзору, которые проявились после мирового кризиса 2007-2009 гг. Сама четырёхуровневая процедура Ламфалусси была сохранена и действует до сих пор. Основ­ные изменения были вновь связаны преимущественно с де­ятельностью комитетов 3-го уровня, которые по результатам реформы Ларозьера не просто поменяли свои наименования (и выступают теперь в качестве Европейских надзорных ор­ганов), но и получили дополнительные полномочия. В на­стоящее время европейские надзорные органы сочетают ква­зи-нормативные и чисто надзорные функции.

Квази-нормативные функции связаны с разработкой про­ектов РТС и ИТС. Эти проекты не носят юридически обяза­тельный характер, но они влияют на содержание правовых актов ЕК. На примере ЕОЦБР можно сказать, что процесс принятия проектов РТС и ИТС подчёркивает роль и значе­ние этого органа в процессе Ларозьера. В результате инициа­тивы, разработанные на 3-м уровне, обретают обязательную юридическую силу в форме делегированных или исполни­тельных актов ЕК (правовые акты 2-го уровня). ЕК может проявить инициативу только в случае бездействия ЕОЦБР, но не обладает правом изменять содержание проектов РТС или ИТС, которые были разработаны этим органом. Важно подчеркнуть степень продуктивности Европейских надзор­ных органов: растёт количество актов 2-го уровня, сокра­тились сроки принятия правовых актов. Это подтверждает успех реформы Ламфалусси — Ларозьера, но также гово­рит о качестве юридической базы ЕС в целом, так как бла­годаря актам 2-го уровня законодательный акт позволяет в полной мере удовлетворять потребности финансовых рын­ков. Это также свидетельствует о том, что единый рынок фи­нансовых услуг стал по-настоящему зрелым, поэтому ЕС всё активнее переходит к управлению этим рынком. Специфи­ка актов второго уровня состоит именно в том, чтобы кон­кретизировать общие правила и принципы законодательных актов. Характерно также, что новые подходы к регулирова­нию и надзору прочно вошли в практику Европейских над­зорных органов, они вытесняют традиционные комитеты комитологии.

Надзорные полномочия Европейских надзорных органов, в том числе ЕОЦБР, состоят в возможности проводить рас­следования для установления фактов нарушения права ЕС в сфере финансовых услуг, и в случае необходимости, санк­ционировать совместно с ЕК выявленные нарушения.

4. Статья 103 Договора о ЕАЭС предусматривает со­здание в 2025 г. наднационального органа по регулирова­нию финансового рынка. Пока трудно судить, каким будет этот орган. Но уже сейчас можно подумать, что можно взять из многолетнего опыта ЕС в этой области. Этот опыт ценен тем, что он формировался с начального этапа интеграции в финансовой сфере — с этапа нормативного строительства, который во многом связан с гармонизацией финансового за­конодательства государств — членов ЕС. Этап нормативно­го строительства в сфере общего финансового ЕАЭС про­ходит в настоящее время. В ст. 103 Договора о ЕАЭС этот период также назван периодом гармонизации. Характери­стика финансового регулятора в качестве «наднационально­го» означает, что с 2025 г. ЕАЭС должен перейти к этапу управления. Полагаем, что с 2025 г. в ЕАЭС будет реали­зовано одновременное сочетание нормативного строитель­ства и управления, гармонизации и унификации. В связи с этим важно будет изучить и использовать всё положитель­ное в организационном механизме ЕС на всем протяжении его развития, начиная с 1977 г.

Не желая давать конкретные советы ЕАЭС и расписывать заранее структуру, функции и другие вопросы, связанные с деятельностью будущего наднационального органа, сде­лаем три общих вывода, которые будут носить скорее уни­версальный характер и могут быть использованы в любое время и любыми субъектами. Эти выводы касаются основ­ных направлений исследования: комитеты — процедура — исполнительные полномочия органа, наделённого наднацио­нальными полномочиями.

Интеграции рынка финансовых услуг благоприятству­ет создание специальных секторных комитетов (комитета), которые будут заняты исключительно профильными задача­ми. Число этих комитетов на начальном этапе может быть небольшим, они могут строиться по функциональному (сек­торному) принципу. Возможно создание единого комитета, это наиболее приемлемое решение для слаборазвитых фи­нансовых рынков либо межгосударственных объединений, которые не ставят задачи глубокой интеграции. На ран­них стадиях интеграции, связанных с выстраиванием об­щей правовой базы и гармонизацией национального зако­нодательства государств-членов, эти комитеты (комитет) целесообразно наделить исключительно консультативны­ми функциями, включая функцию макроэкономического мониторинга.

При переходе к следующему этапу интеграции, который будет сочетать нормативное регулирование (это необходи­мо для рынка финансовых услуг как очень динамичной об­ласти общественных отношений) и управление единым (об­щим) финансовым рынком, целесообразно создать новый комитет/комитеты (комитет/комитеты управления), в ком­петенцию которых будет входить содействие законодатель­ным институтам в выработке проектов исполнительных актов, конкретизирующих положения законодательных актов первого уровня. К компетенции таких комитетов управления должны быть отнесены надзорные функции, связанные с возможностью принимать обязательные реше­ния в отношении конкретных субъектов финансовых право­отношений. Такие обязательные решения могут быть приня­ты в случае чрезвычайных ситуаций, связанных с серьёзной дестабилизацией финансовых рынков. В состав этих коми­тетов (комитета) управления обязательно должны входить высокопоставленные представители национальных регули­рующих органов, так как это позволяет обеспечить высо­кое качество нормативной базы, гарантирует прозрачность законодательного процесса и позволяет учесть реальные потребности рынка финансовых услуг и его участников. Такие комитеты должны быть независимы. Должна быть предусмотрена возможность регулярной корректировки за­конодательной базы (законодательных актов первого уровня) путём принятия конкретизирующих актов (исполнительных актов второго уровня). Для этого целесообразно закрепить соответствующие исполнительные полномочия за органом, имеющим наднациональные полномочия.