§ 2.3. Организационный механизм единого рынка финансовых услуг ЕС (1999-2020 гг.)

Период 1999-2020 гг. — это современный этап, который характеризуется активным правотворчеством и правоприме­нением в сфере единого рынка финансовых услуг ЕС. На ру­беже столетий единый рынок финансовых услуг получил серьёзное развитие, чему способствовала политическая воля государств-членов и институтов ЕС, осознавших необходи­мость активно развивать банковский и страховой секторы, а также сектор рынка ценных бумаг.

Итоги любой реформы всегда легче подводить с позиций политической и экономической наук. Официальные полити­ческие оценки представителей центральных институтов вла­сти и различных политических групп, цифровые показатели экономического роста — это эмпирические данные, на осно­ве которых, как правило, и строятся итоговые оценки, ха­рактеризующие то или иное событие, ту или иную реформу. Если политическая и экономическая оценки положительны, а для единого рынка финансовых услуг важны обе, так как он сам непосредственно связан с экономикой, а приоритеты экономического развития — это одна из важнейших полити­ческих задач современности, то можно говорить, что и пра­вовая оценка реформы должна быть положительной. Иными словами, если в результате проведения реформы экономи­ческие показатели улучшились, а в обществе сложился по­литический консенсус относительно итогов её реализации, то можно говорить, что в этом есть также заслуга права, так как в современном обществе проведение любой реформы требует прежде всего юридического содержательного (нор­мы права) и организационного (правотворчество и право­применение) подкрепления.

Если абстрагироваться от политических и экономиче­ских данных, то любую реформу можно попытаться оценить и с чисто юридических позиций, что требует изучения как объективных фактов (количество и качество созданных пра­вовых норм), так и субъективных факторов (оценки учёных- правоведов и юристов-практиков).

Большое количество принятых правовых норм — это прямое следствие высокой продуктивности правотворче­ских институтов, которая не может возникнуть сама по себе, а помимо политической воли требует также наличия ряда условий: хорошо отлаженный и эффективно работающий механизм правотворчества и чёткое видение вопросов, тре­бующих нового или лучшего правового регулирования. При этом, как и в любом деле, важно способствовать тому, чтобы количество росло не в ущерб качеству. Не случайно в Докладе Ламфалусси от февраля 2001 г., который является аналитическим документом, закрепившим основные направ­ления реформы организационных основ ЕС в сфере регули­рования рынка финансовых услуг, прямо говорится о том, что «более быстрый законодательный процесс не должен на­носить ущерба качеству регулирования»^[172].

Высокое качество нормативно-правовой базы — это показатель, который оценить сложнее, так как здесь труд­нее применить метод арифметического подсчёта, не го­воря уже о том, что вопрос определения качества связан также с субъективными оценками. В случае ЕС при опре­делении качества правового акта важную роль приобрета­ет оценка юридического сообщества, но и количественный объективный метод также применим. Если цели основ­ного акта (директива или регламент) требуют принятия большого количества исполнительных актов, это говорит о том, что основной акт действительно отражает полно­ту и специфику регулируемой области (сфера финансовых услуг в этом смысле всегда отличалась сложным характе­ром). Более того, если количество исполнительных актов с годами возрастает, а их виды эволюционируют, это гово­рит о том, что в целом правовая база объективно отража­ет потребности развивающихся общественных отношений, а лежащий в их базе основной правовой акт полноценно «живёт».

Количество и качество принимаемых правовых актов — это, безусловно, важные, но всё-таки частные факторы. В глобальном смысле оценка успешности любой реформы зависит от того, насколько её результаты способны выдер­жать испытание временем. Особенно ярко это проявляется в кризисные годы, когда правовые нормы и вновь созданные институты и органы проходят испытание на прочность и до­казывают свою жизнеспособность и эффективность.

В этом смысле обозначенный в этой части работы пе­риод исследования (1999-2020 гг.) показателен и ценен с точки зрения любого учёного, так как произошедший в се­редине этого периода мировой экономический и финансо­вый кризис (2007-2009 гг.) создал редкую и ценную возмож­ность проверить на прочность как новую правовую базу ЕС в сфере финансовых услуг, так и новый организационный механизм, предусмотренный ПДСФУ и специально создан­ный для его реализации (процесс Ламфалусси). Мировой кризис выявил как сильные, так и слабые стороны нового механизма, а также привёл к его трансформации, что нашло отражение в новой усовершенствованной системе регули­рования и надзора в ЕС (процесс Ларозьера). В плане коми­тологии оба процесса (Ламфалусси и Ларозьера) имеют как общие черты, так и различия.

Общее связано с тем, что оба процесса в большей или меньшей степени связаны с тремя ранее обозначенными нами обязательными и равноправными элементами коми­тологии, что позволяет нам сохранить ранее выстроенные направления исследования: 1) единый рынок финансовых услуг ЕС — комитеты комитологии; 2) комитеты комитоло­гии в сфере единого рынка финансовых услуг ЕС — про­цедура деятельности; 3) единый рынок финансовых услуг ЕС — исполнительные полномочия ЕК. Таким образом, эти направления будут также рассмотрены на примере со­временного этапа в развитии рынка финансовых услуг в ЕС (1999-2020 гг.), что позволит сделать выводы, отражающие специфику эволюции организационного механизма ЕС и ко­митологии в сфере финансовых услуг за продолжительный период времени (1977-2020 гг.).

Начало реализации каждого из процессов Ламфалусси (1999 г.) и Ларозьера (2009 г.) было обусловлено необходи­мостью внести коррективы в действовавший ранее органи­зационно-правовой механизм регулирования единого рынка финансовых услуг ЕС. Отличия между процессами Лам­фалусси и Ларозьера дают возможность в рамках обозна­ченного нами современного этапа выделить два подэтапа (1999-2008 гг.) и (2009-2020 гг.).

Процесс Ламфалусси (1999-2008 гг.)

Процесс Ламфалусси стал выражением реформаторско­го подхода ЕС к регулированию единого рынка финансо­вых услуг. Формально этот процесс начался в 2001 г., когда был официально представлен Доклад Ламфалусси. Однако впервые задача пересмотра организационных основ едино­го рынка финансовых услуг была поставлена в общем виде ещё в ПДСФУ, поэтому будет правильнее говорить, что старт реформе был дан именно в 1999 г.

Официальное наименование Доклада Ламфалусси — «О регулировании европейских рынков ценных бумаг»^[173], поэтому не удивительно, что вопросам собственно регули­рования здесь уделяется центральное место, а решению про­блемы посвящена вторая глава «Реформа регулирования — рекомендации комитета». Повышенное внимание к вопросу регулирования объясняется просто, для этого достаточно привести один небольшой, но очень красноречивый отры­вок из Доклада — «Основная проблема: текущая система регулирования не работает»^[174]. Этот неутешительный вывод, который звучит скорее, как приговор, не является следстви­ем излишней эмоциональности авторов Доклада, а характе­ризует реальную ситуацию, которая сложилась в ЕС к тому моменту. Следует отметить, что в подготовке указанного До­клада принимали участие высококвалифицированные специ­алисты, которые вошли в состав экспертной группы — Ко­митета мудрецов. Возглавил эту экспертную группу барон Александр Ламфалусси, которого считают одним из отцов- основателей единой европейской валюты, а также челове­ком, сыгравшим важную роль в подготовке Маастрихтского договора 1992 г.

По мнению Комитета мудрецов и его председателя, в тот период главная проблема заключалась в том, что законода­тельный процесс в ЕС работал крайне неэффективно. Было подсчитано, что средняя продолжительность всех необходи­мых действий в рамках реализации процедуры совместного принятия решений, начиная с этапа предложения ЕК проек­та нормативно-правового акта и до стадии его окончатель­ного утверждения, составляет более двух лет. Этот средний срок характерен для всех областей регулирования, а в сфе­ре единого рынка финансовых услуг он, как правило, даже больше. В подтверждение были приведены конкретные циф­ры: в период с 1 мая 1999 г. по 31 октября 2000 г. только 19% всех проектов нормативно-правовых актов (не только в фи­нансовой сфере) были приняты в первом чтении, а 53% — во втором чтении, в оставшихся 28% случаев потребовалась согласительная комиссия. В течение этого периода первое чтение длилось в среднем 8 месяцев, второе чтение — уже более 2 лет, и к этому необходимо также добавить от 2 до 3 месяцев в случае применения согласительно­го механизма^[175]. Были приведены и конкретные примеры из сферы финансовых услуг: например, новые предложения по ПКИОЦБ ещё не были приняты, хотя к моменту заверше­ния Доклада Ламфалусси прошло уже более двух лет после их представления ЕК^[176].

Длительные сроки обсуждения и принятия правовых актов — это только часть проблемы, так как ЕК под дав­лением государств — членов ЕС и в силу юридической обязанности строго соблюдать принцип субсидиарности предлагала в сфере финансовых услуг именно директивы, а не регламенты. Это не только оставляло государствам — членам ЕС больше свободы и часто приводило к различным результатам при правоприменении и толковании юридиче­ских норм, но и затягивало вступление в силу новых правил директивы, для перевода которых в национальное право тре­бовалось не менее 1,5 лет.

В меру своих возможностей ЕК пыталась сократить сро­ки вступления в силу новых директив.

Замедление правотворческого процесса ощущалось на всех стадиях, и каждый из участвующих в нём институ­тов ЕС нёс свою долю ответственности, в том числе и сама ЕК, которая в силу своей загруженности иногда действовала крайне медлительно. Наиболее серьёзные задержки возни­кали по причине стремления Совета дополнить и тем самым усложнить предложения ЕК, что объясняется его желанием учесть национальный опыт и интересы всех государств — членов ЕС.

Всего в Докладе Ламфалусси указаны четыре серьёзных недостатка системы регулирования, которая действовала в тот период.

1. Система действует слишком медленно (длительные сроки рассмотрения и утверждения проектов правовых ак­тов приводят к тому, что правовое регулирование отста­ёт от глобальных изменений, происходящих в финансовой сфере).

2. Система отличается своей жёсткостью и не может до­статочно быстро реагировать на частые рыночные измене­ния (любые даже минимальные изменения правовых актов требуют полного соблюдения всех этапов длительной про­цедуры совместного принятия решений).

3. Система порождает слишком много неясностей.

4. В системе не проводится различие между основными и устойчивыми рамочными нормами (принципами) и прак­тическими исполнительными мерами, которые применяют­ся в ежедневном режиме (в итоге издаваемые директивы излишне детализированы и не могут быть быстро скоррек­тированы).

По мнению Комитета мудрецов, совокупность этих че­тырёх факторов существенно тормозила появление обще­европейского рынка финансовых услуг. Всё это очень резко контрастировало с высокими темпами изменений на финан­совых рынках по всему миру, которые только ускорялись под влиянием ряда общемировых тенденций: взаимосвя­занные и мгновенные электронные рынки, дерегулирование и развитие информационных технологий. Очевидно, что в тот момент ЕС не мог рассчитывать на построение конку­рентоспособного единого рынка финансовых услуг, исполь­зуя традиционные подходы к регулированию, а необходи­мость преобразований была уже очевидной.

Для решения этих проблем была предложена рефор­ма, которую также часто называют по имени ее идейного вдохновителя — «реформа Ламфалусси»^[177]. В результате её реализации состоялся переход к оригинальной системе создания правовых норм, которая характерна для ЕС при ре­гулировании единого рынка финансовых услуг. Она вклю­чает специальную четырёхуровневую процедуру, а также систему новых комитетов, которые участвуют в этой проце­дуре. В итоге каждый раз, когда возникала необходимость правового регулирования в сфере финансовых услуг, за­пускался достаточно сложный процесс, основанный на уча­стии специальных комитетов, действующих согласно опре­делённым правилам в рамках специальной процедуры. Это позволяет говорить о «процессе Ламфалусси» как о понятии, которое в его узком понимании отражает правотворчество и правоприменение в сфере финансовых услуг. О «процессе Ламфалусси» можно говорить и в широком понимании, так как реформа с самого начала не отличалась статичностью и постоянно развивалась как за счёт охвата новых секторов рынка финансовых услуг ЕС (распространение на банков­ский и страховой секторы), так и за счёт внутренних коррек­тировок (реформа процесса Ламфалусси).

В ракурсе этого исследования процесс Ламфалусси бу­дет рассмотрен как в широком, так и в узком понимании, так как только такой подход позволяет подробно изучить все три необходимых элемента комитологии.

Единый рынок финансовых услуг ЕС — «классическая комитология» и «комитеты Ламфалусси»

Новый этап в развитии организационного механизма ЕС в области единого рынка финансовых услуг ЕС также развивался в комитологическом ключе, так как его главной особенностью стало создание новой системы специальных комитетов, призванных оказывать помощь ЕК при осущест­влении исполнительных полномочий. Система новых ко­митетов была сначала проработана на рынке ценных бумаг, а впоследствии также в банковской сфере и в страховой об­ласти. Первыми были созданы Европейский комитет по цен­ным бумагам (фр. Comite europeen des valeurs mobilières (CEVM), англ. European Securities Committee (ESC)) и Коми­тет европейских регуляторов ценных бумаг^[178] (фр. Сomite europeen des regulateurs des marches de valeurs mobilières (CERMVM), англ. Committee of European Securities Regula­tors (CESR)).

При создании данных комитетов было решено исполь­зовать следующий подход. Первый комитет — Европейский комитет по ценным бумагам (ЕКЦБ), созданный на осно­вании решения Комиссии 2001/528/EC от 6 июня 2001 г. «О создании Европейского комитета по ценным бумагам» (далее — решение Комиссии 2001/528/EC)^[179] — должен был осуществлять свою деятельность, опираясь сразу на два пра­вовых акта ЕС, каждый из которых регулировал одну из двух его функций. Отдельное решение ЕК должно было закре­пить за ЕКЦБ консультативную функцию, в соответствии с которой он должен был оказывать помощь ЕК при разра­ботке проектов рамочного законодательства (1-й уровень процедуры Ламфалусси). В этом же решении определены состав данного комитета и общий порядок его деятельно­сти. Отдельный правовой акт, принятый уже законодатель­ными институтами ЕС (Европейский парламент и Совет), должен был содержать указание на комитологическую функцию ЕКЦБ, который должен был выступать в каче­стве «комитета по регулированию» (согласно процедуре, закреплённой в ст. 5 Второго решения Совета об исполни­тельных полномочиях) и оказывать помощь ЕК при реали­зации исполнительных полномочий (2-й уровень процедуры Ламфалусси).

Решение Комиссии 2001/528/EC посвящено исключи­тельно общим вопросам организации и деятельности нового комитета, оно очень лаконично, а имеющиеся шесть статей описывают самые важные аспекты: состав, общий порядок работы, функции.

В ЕКЦБ вошли высокопоставленные представители государств — членов ЕС и представитель ЕК. Понятие «высокопоставленные представители государств-членов» (фр. hauts representants des Etats membres, англ. high level representatives of Member States), использованное в решении Комиссии 2001/528/EC, носит общий характер и не даёт чёт­кого ответа на вопрос о том, чиновники какого ранга должны войти в состав ЕКЦБ. Некоторую ясность вносят положения Доклада Ламфалусси, где указано, что «лица, назначенные государствами-членами, должны иметь высокий ранг. На­пример, они могут быть государственными секретарями... Очень важно, чтобы уровень участников не был слишком низким»^[180]. На практике членами ЕКЦБ оказались предста­вители министерств финансов государств-членов^[181].

Общий порядок работы: работой ЕКЦБ руководит пред­ставитель ЕК. Предусмотрено принятие внутреннего регла­мента и содействие секретариата ЕК. Кроме того, сказано о возможности создания рабочих групп и привлечении экс­пертов и наблюдателей на заседания комитета. Председа­тель КЕРРЦБ присутствовал на заседаниях ЕКЦБ в качестве наблюдателя.

Функции: консультативная, чему посвящена вторая ста­тья, в которой прямо закреплено, что задача ЕКЦБ состо­ит в том, чтобы «консультировать Комиссию по проводимой политике и проектам законодательных предложений, кото­рые она может принять в области ценных бумаг»^[182]. Любое профессиональное консультирование предполагает элемен­ты анализа, поэтому не случайно, что в вводной части ре­шения Комиссии 2001/528/EC (п. 9) есть пояснения: «Евро­пейский комитет по ценным бумагам должен выступать в качестве консультационного и аналитического органа, кон­сультируя Комиссию в области ценных бумаг»^[183]. Таким об­разом, ЕКЦБ должен стать своего рода аналитическим цен­тром, который на основе всестороннего и глубокого анализа должен консультировать ЕК по вопросам, связанным с реа­лизацией единой политики ЕС в секторе рынка ценных бу­маг. Именно в качестве сугубо «консультативного комитета» ЕКЦБ и приступил к своей деятельности в сентябре 2001 г. и выполнял исключительно консультативную функцию до апреля 2003 г.

В решении Комиссии 2001/528/ЕС также содержат­ся ценные пояснения, которые говорят о том, что комито- логическая функция ЕКЦБ является второй его основной функцией. В этом решении она напрямую не закреплена, а указания на неё можно найти только в вводной части это­го правового акта (п. 11), где говорится о том, что создаёт­ся Европейский комитет по ценным бумагам с консульта­тивными полномочиями, но потом в качестве дополнения закреплено, что ЕКЦБ «должен также выполнять роль ко­митета по регулированию в соответствии с решением 1999 г. о комитологии, оказывая Комиссии помощь в принятии ре­шений, имеющих отношение к исполнительным мерам в соответствии со ст. 202 Договора о Европейском сооб­ществе»^[184]. Данная отсылка ко Второму решению Совета об исполнительных мерах подтверждает принадлежность ЕКЦБ к числу комитетов комитологии. На практике дока­зательства этого были получены позже, а именно в апреле 2003 г., когда ЕКЦБ помимо консультативной взял на себя также функцию «комитета по регулированию» в рамках комитологии. Тогда эта функция была впервые задейство­вана благодаря тому, что в январе 2003 года была принята директива Европейского парламента и Совета «Об инсай­дерских сделках и рыночном манипулировании (рыноч­ных злоупотреблениях), в которой содержались уже пря­мые указания на ЕКЦБ и его комитологическую функцию (ст. 17)^[185]. Такой особый подход при наделении ЕКЦБ ко- митологической функции был утверждён ещё в Докладе Ламфалусси: «Комитет мудрецов считает оптимальным де­легировать в каждом конкретном случае необходимые ис­полнительные полномочия... Это позволит трём институтам точно определить сферу реализации исполнительных пол­номочий, которые они желают делегировать для каждого законодательного акта»^[186].

Анализ решения Комиссии 2001/528/EC позволяет об­наружить как общие, так отличительные черты по сравне­нию с первыми комитетами комитологии в сфере финансо­вых услуг. В качестве основы для сравнительного анализа будет взята директива Совета 91/675/ЕЭС от 19 декабря 1991 г. «О создании страхового комитета». Этот правовой акт, учредивший СК, наиболее подходит для сравнения, так как, во-первых, он наиболее приближен по времени к моменту создания ЕКЦБ, и, во-вторых, этот правовой акт (как и в случае ЕКЦБ) преследует только одну цель — со­здание секторного комитета комитологии в сфере финансо­вых услуг. Кроме того, предыдущий анализ деятельности первых комитетов комитологии (СК, БКК, ККЦБ и Контакт­ного комитета ПКИОЦБ) выявил их важные общие черты, что позволяет не проводить сопоставительный анализ ЕКЦБ с каждым из них, а выбрать только один, в данном случае им стал СК.

Проведённый сравнительный анализ учредительных до­кументов СК и ЕКЦБ позволил установить ряд общих для комитологических комитетов признаков. Состав и общая ор­ганизация работы СК и ЕКЦБ не имеют принципиальных отличий: в обоих случаях это представители государств — членов ЕС, работу которых возглавляет представитель ЕК. За обоими комитетами закреплена консультативная функ­ция. Сходство с прежними комитетами комитологии также в том, что создание ЕКЦБ не предусмотрено учредительны­ми договорами, поэтому в вводной части решения Комис­сии 2001/528/EC в качестве обоснования создания этого комитета идёт апелляция к необходимости обеспечить сво­бодное движение услуг и капиталов.

Если говорить об отличиях, то они следующие. Коми- тологическая функция закреплена за СК напрямую и сфера её применения ограничена конкретными случаями, а в слу­чае ЕКЦБ идёт лишь общая отсылка к функции комитоло­гии, конкретное применение которой будет привязано уже к законодательному акту. Это отличие вытекает из того факта, что комитологическая функция СК (и других пер­вых комитетов комитологии) изначально была закреплена в законодательном акте. Другое важное отличие уже со­держательного характера заключается в том, что создание ЕКЦБ прямо увязывается с потребностями финансовой интеграции, поскольку происходит в момент, когда «край­не важно создать настоящий единый рынок финансовых услуг (подчёркнуто мной. — Р.К.), основанный на принци­пе рыночной экономики и свободной конкуренции, чтобы стимулировать экономический рост и создание рабочих мест в Сообществе»^[187]. Если расширить анализ за счёт комитетов комитологии из того же сектора финансовых услуг (рынок ценных бумаг), то становится ясным, что создание ККЦБ и «Контактного комитета ПКИОЦБ» не было связано с целью создания единого (общего) рынка финансовых услуг. Та­ким образом, есть ещё одно подтверждение ранее сделан­ного вывода о том, что строительство подлинного и эффек­тивного единого рынка финансовых услуг началось сразу после принятия ПДСФУ ЕКЦБ отведена роль инструмента в реализации этой цели. О такой важной роли ЕКЦБ сказа­но и в самом решении: «План действий в сфере финансо­вых услуг Комиссии перечисляет ряд действий, необходи­мых для завершения создания единого рынка финансовых услуг и подчёркивает необходимость создания комитета по ценным бумагам, ответственного за содействие в разра­ботке законодательства Сообщества в области рынка ценных бумаг»^[188].

Вывод о важной роли ЕКЦБ в деле строительства едино­го рынка финансовых услуг мог бы прозвучать сильнее, если бы ЕКЦБ обладал какой-либо спецификой по сравнению с прежними комитетами комитологии, но в результате про­ведённого анализа других отличий установить не удалось. В связи с этим вполне очевидны сомнения в плане дости­жимости новой высокой цели старыми средствами, эф­фективность которых в прошлые годы была минимальной и не привела к сколь-либо значимой интеграции в сфе­ре финансовых услуг. Новые цели требовали новых под­ходов, и они были реализованы благодаря созданию второ­го комитета — Комитета европейских регуляторов ценных бумаг.

Второй комитет — Комитет европейских регуляторов ценных бумаг (КЕРРЦБ) — был организован отдельным решением ЕК 2001/527/ЕС от 6 июня 2001 г. «О создании Комитета европейских регуляторов рынков ценных бумаг» (далее — решение Комиссии 2001/527/ЕС)^[189], в котором определялись его состав, порядок деятельности и функции, состоящие в том числе в расширении сотрудничества и об­мена между национальными регуляторами в секторе рынка ценных бумаг в целях выработки общих стандартов в этой области (3-й уровень процедуры Ламфалусси).

На то, что КЕРРЦБ и ЕКЦБ — это два взаимосвязан­ных комитета, косвенно указывает тот факт, что их созда­ние предусмотрено в решениях ЕК, которые были приняты в один день. Прямое указание на взаимосвязь двух комите­тов можно найти и в решении Комиссии 2001/527/ЕС, где говорится, что КЕРРЦБ «поддерживает тесные оператив­ные связи с Комиссией и Европейским комитетом по цен­ным бумагам»^[190].

В целом, если сравнить решения Комиссии 2001/527/ЕС и 2001/528/ЕС, то можно обнаружить ряд общих черт. Во-первых, создание КЕРРЦБ также увязывается с необ­ходимостью создать «настоящий единый рынок финан­совых услуг»^[191], чтобы стимулировать экономический рост и создание новых рабочих мест. Таким образом, КЕРРЦБ вместе с ЕКЦБ выступают в роли организационных основ реализации единого рынка финансовых услуг в ЕС в секторе рынка ценных бумаг. Во-вторых, создание КЕРРЦБ не было предусмотрено в учредительном договоре, поэто­му используется традиционное обоснование, заключающе­еся в необходимости обеспечить две основные свободы Вну­треннего рынка — свободное движение услуг и капиталов. В-третьих, КЕРРЦБ (как и ЕКЦБ) — это комитет, создание которого проходило в рамках процесса Ламфалусси, то есть реализации особого подхода к регулированию сферы финан­совых услуг.

Для полноты и стройности анализа необходимо также рассмотреть КЕРРЦБ исходя из трёх критериев, которые уже были использованы при изучении ЕКЦБ. Рассмотрим их.

Состав: высокопоставленные представители государ­ственных органов государств — членов ЕС, компетент­ных в области рынка ценных бумаг (фр. hauts representants des autorites publiques des Etats membres competentes dans le domaine des valeurs mobilières; англ. high-level representatives from the national public authorities competent in the field of securities). В этом одно из отличий реше­ния Комиссии 2001/527/ЕС, так как в решении Комис­сии 2001/528/ЕС говорится просто о высокопоставленных представителях государств — членов ЕС. Таким обра­зом, принципиальное отличие от ЕКЦБ (и старых коми­тетов в сфере финансовых услуг) заключается в том, что в состав КЕРРЦБ вошли не просто высокопоставленные представители государств — членов ЕС, а лица, которые наделены властными полномочиями, от решений кото­рых зависит регулирование рынка ценных бумаг на на­циональном уровне. На практике ими стали главы нацио­нальных регулирующих органов в секторе рынка ценных бумаг^[192], что соответствовало пожеланию Коллегии мудре­цов, подготовившей Доклад Ламфалусси, члены которой связывали властные полномочия членов КЕРРЦБ с реали­зацией его функции на втором уровне процедуры Ламфа­лусси: «На уровне 2 КЕРРЦБ должен помогать Комиссии в качестве независимого консультативного комитета. С этой целью он должен состоять из руководителей национальных органов, отвечающих за регулирование/надзор рынков цен­ных бумаг»^[193]. ЕК также представлена на заседаниях это­го Комитета — в них участвует её представитель высокого уровня.

Общий порядок работы: председатель КЕРРЦБ избира­ется из числа членов, то есть им может стать любой высо­копоставленный представитель от одного из государств — членов ЕС. В этом второе принципиальное отличие КЕРРЦБ от ЕКЦБ (и старых комитетов в сфере финансовых услуг), где в роли председателя выступал представитель ЕК. Пред­усмотрено принятие внутреннего регламента^[194], не исключе­на возможность создания рабочих групп, допускается при­глашение экспертов и наблюдателей на заседания комитета. В качестве важных новелл выступает обязательство КЕРРЦБ предоставлять ежегодный доклад ЕК о результатах работы, а также обязательство КЕРРЦБ проводить «широкие, откры­тые и прозрачные консультации на ранних этапах своих об­суждений с участниками рынка, потребителями и конечны­ми пользователями»^[195].

Функции: из анализа текста решения Комиссии 2001/527/ЕС следует, что за КЕРРЦБ формально закрепле­на одна функция — консультативная. В первой статье этого решения КЕРРЦБ охарактеризован как «независимый кон­сультативный комитет по ценным бумагам»^[196], а во второй статье описан порядок и предмет консультирования. КЕРРЦБ имеет право по собственному усмотрению или по просьбе ЕК консультировать её в обозначенные сроки по проектам исполнительных актов в секторе рынка цен­ных бумаг. Таким образом, КЕРРЦБ вправе оказывать по­мощь ЕК при реализации ею исполнительных полномочий, но в отличие от ЕКЦБ он не выступает формально как ко­митет регулирования в контексте Второго решения Совета об исполнительных полномочиях. Не случайно в Докладе Ламфалусси по этому поводу сказано следующее: «КЕРРЦБ должен получить политическое одобрение Европейского со­вета в Стокгольме и быть юридически образован как авто­номный консультативный комитет при Комиссии (вне про­цедуры комитологии)»^[197].

Необходимо сказать о других функциональных задачах, которые были поставлены перед КЕРРЦБ, хотя они не были закреплены в конкретной статье. Их суть выражена по­средством включения в вводную часть решения Комиссии 2001/527/ЕС отрывка из резолюции, которую принял Евро­пейский совет на заседании в Стокгольме в марте 2001 г., на котором был одобрен Доклад Ламфалусси. В вводной части решения Комиссии 2001/527/ЕС сказано: «Комитет европейских регуляторов ценных бумаг должен также со­действовать последовательной и своевременной реализа­ции правил Сообщества в государствах-членах посредством более эффективного сотрудничества между национальны­ми надзорными органами, соблюдая процедуры взаимной оценки и оказывая содействие наилучшим практикам» (п. 9)^[198]. Таким образом, в момент принятия решения о со­здании КЕРРЦБ предполагалось, что его деятельность не будет ограничена исключительно рамками консульта­тивной функции в рамках второго уровня процедуры Лам­фалусси (см. далее), но что его роль также будет значимой и на третьем уровне данной процедуры. Вот что сказано в Докладе Ламфалусси по этому поводу: «Уровень 3 направ­лен на достижение большей согласованности при переводе и повседневной реализации законодательства уровня 1 и уровня 2. Эта ответственность в основном возлагается на национальные регулирующие органы, действующие в рамках сети сотрудничества. Это составляет другое важное направление их деятельности»^[199].

Анализ двух правовых актов, на основании которых были образованы два Комитета, позволяет прийти к выво­ду о том, что если создание ЕКЦБ ни в чём существенно не нарушало сложившуюся к тому времени обычную коми- тологическую практику, то образование КЕРРЦБ привносит ряд важных нововведений. Они позволяют говорить об опре­делённой специфике единого рынка финансовых услуг ЕС (в данном случае — сектора рынка ценных бумаг). Специ­фика проявляется на трёх уровнях: состав, порядок деятель­ности и функции.

КЕРРЦБ — это первый в истории ЕС пример комите­та комитологической природы, который согласно учрежда­ющему его правовому акту наделён полномочием консуль­тировать ЕК по проектам исполнительных мер. Но при этом он не является комитетом по регулированию (либо комито- логическим комитетом иного вида); в него входят представи­тели руководства национальных регулирующих органов, ко­торые сами выбирают председателя без вмешательства ЕК. Фактически, в результате реализации реформы Ламфалус­си комитология в ЕС получила новое лицо в виде КЕРРЦБ и требует теперь деления на «классическую комитологию» и «комитологию Ламфалусси». Комитология Ламфалус­си в отличие от классической основана на сотрудничестве двух комитетов, которые при всех различиях реализуют одну цель — построение единого рынка финансовых услуг.

Если деятельность ЕКЦБ в этом направлении выглядит вполне понятной и не должна принципиально отличаться от того, что нам уже знакомо по деятельности «старых» ко­митетов комитологии в сфере финансовых услуг, то дея­тельность КЕРРЦБ как комитета нового во всём заслужива­ет того, чтобы дать ей общую характеристику.

Первое заседание КЕРРЦБ состоялось 11 сентября 2001 г. в Париже, где была определена штаб-квартира данного ко­митета. КЕРРЦБ стал правопреемником Форума евро­пейских комиссий ценных бумаг (англ. FESCO, Forum of European Securities Commissions). С момента своего созда­ния КЕРРЦБ выполнял три основные функции:

• оказывал консультативную помощь ЕК при разработке норм европейского права в секторе рынка ценных бумаг (2-й уровень процедуры Ламфалусси);

• способствовал обеспечению последовательного и свое­временного применения финансово-правовых норм ЕС в области рынка ценных бумаг, а также сближению над­зорных практик государств — членов ЕС (3-й уровень процедуры Ламфалусси);

• содействовал укреплению надзорного сотрудничества (3-й уровень процедуры Ламфалусси).

Первая консультативная функция КЕРРЦБ заключалась в том, чтобы на основе собственных оценок оказывать со­действие ЕК и ЕКЦБ при определении нормативных мер, направленных на реализацию рамочного законодательства 1-го уровня. Иными словами, КЕРРЦБ можно определить как независимый консультативный орган, который на осно­вании мандата ЕК готовит собственные заключения отно­сительно реализации общих норм европейского интеграци­онного права в секторе рынка ценных бумаг. Заключение КЕРРЦБ передаётся ЕК, а уже потом оно направляется в ЕКЦБ.

В целях обеспечения прозрачности ЕК регулярно ин­формирует Европарламент о предпринимаемых действи­ях, в частности предоставляя европейским парламентари­ям информацию о наделении КЕРРЦБ соответствующими мандатами. Сам КЕРРЦБ периодически проводил публич­ные консультации в интернете и организовывал публичные слушания по разным вопросам.

Консультативную роль КЕРРЦБ можно оценить на при­мере реализации директивы Европейского парламента и Совета 2003/6/ЕС от 28 января 2003 г. «Об инсайдерских сделках и рыночном манипулировании (рыночных злоупо­треблениях)» (далее — директива 2003/6/ЕС). Достаточно напомнить, что с помощью КЕРРЦБ Европейская комиссия приняла ряд исполнительных мер данной рамочной дирек­тивы: регламент и три директивы (см. гл. 4).

Две другие неформальные функции КЕРРЦБ реализо­вывал уже в рамках 3-го уровня процесса Ламфалусси и для этого использовал различные приёмы. Во-первых, КЕРРЦБ играл важную роль при переводе норм европейского пра­ва в секторе рынка ценных бумаг в национальное право го­сударств — членов ЕС. Это достигалось путём проведения сравнительного анализа национальной правоприменитель­ной практики. С этой целью КРЦБ создал контрольную ко­миссию (англ. Review panel), которая готовила межстра­новые сравнительные доклады, помогающие масштабно взглянуть на процесс имплементации европейских финан­сово-правовых норм на национальном уровне. Результаты этой оценки передавались в виде доклада ЕК. В качестве примера можно привести доклад, подготовленный в рамках данной структуры КЕРРЦБ, который подводит итоги при­менения правил о предоставлении финансовой информации в странах Евросоюза^[200].

Во-вторых, важную роль КЕРРЦБ играл, обеспечивая единообразное понимание различных правовых актов, регу­лирующих рынок финансовых услуг ЕС. Для этого КЕРРЦБ готовил различного рода рекомендации, заключения и стан­дарты по вопросам, которые не получили достаточной регла­ментации на ранних стадиях процесса Ламфалусси. Данные документы могли учитываться национальными регулятив­но-надзорными органами в их деятельности. В качестве при­мера можно привести принятые в мае 2007 г. Рекомендации по имплементации директивы Европейского парламента и Совета 2004/39/ЕС о рынках финансовых инструментов^[201]. В данном случае Рекомендации КЕРРЦБ были направле­ны на координацию политик государств в различных вопро­сах: начиная от единообразного понимания отдельных ста­тей указанной рамочной директивы и заканчивая вопросами применения европейского паспорта (п. 10 Рекомендаций). Несмотря на то, что в рекомендациях прямо указывается, что они не обязывают членов КЕРРЦБ, это не умаляет их значения для национальных регулятивно-надзорных органов. Действительно, стандарты КЕРРЦБ не носят обяза­тельного юридического характера, и их неисполнение не мо­жет быть связано с наложением какого-либо рода санкций. В то же время трудно предположить, что национальные ре­гуляторы, которые сами принимали участие в разработке тех или иных стандартов, откажутся от введения в нацио­нальное право лучших европейских образцов регулирования в области рынка ценных бумаг. Таким образом, деятельность КЕРРЦБ направлена на детализацию текстов 1-го и 2-го уровней процесса Ламфалусси. В силу этого, если первые два уровня предоставляют достаточно высокую степень сво­боды действий государствам — членам ЕС при имплемен­тации норм европейского права в сфере финансовых услуг, то на 3-м уровне КЕРРЦБ обеспечивает реальную гармони­зацию. В качестве примера можно привести подготовленное и представленное Комитетом содержание бланка заявления о подозрительных действиях на биржевом рынке.

В-третьих, деятельность КЕРРЦБ была направлена на гармонизацию регулятивных практик своих членов. В этих целях КЕРРЦБ опирался на своё специальное под­разделение (англ. СЕЗЯ-йп), которое действовало в фор­мате постоянной рабочей группы. Данное подразделение следило за процедурами предоставления финансовой ин­формации, наблюдало за вводом в ЕС международных стан­дартов финансовой отчётности (ХЛЗ/ХБКЗ) и обеспечивало независимость аудиторской деятельности в государствах — членах ЕС. В рамках КЕРРЦБ была создана постоянная ра­бочая группа (англ. CESR-pol), которая занималась организа­цией информационного обмена и развивала сотрудничество между национальными регуляторами, а также координиро­вала надзорную деятельность и проводила анкетирование членов КЕРРЦБ.

Первые итоги деятельности ЕКЦБ и КЕРРЦБ оказались положительными^[202], что заставило задуматься о возможно­сти распространить этот опыт на другие секторы единого рынка финансовых услуг^[203]. С 12 по 14 апреля 2002 г. ми­нистры экономики и финансов государств — членов ЕС, а также представители ЕК, Европейского центрально - го банка (ЕЦБ) и главы центральных банков участвовали в неофициальном заседании Совета ЭКОФИН в г. Овьедо в Испании^[204]. В ходе этой встречи речь в том числе зашла о том, чтобы улучшить систему комитетов в области фи­нансовых услуг. В итоге 3 декабря 2002 г. Совет ЭКОФИН призвал ЕК распространить новый подход Ламфалусси на другие секторы рынка финансовых услуг и создать в крат­чайшие сроки комитеты 2-3 уровней в банковском^[205] и стра­ховом секторах, аналогичные действующим в секторе рын­ка ценных бумаг^[206]. Для решения этой задачи потребовалось меньше года, и 5 ноября 2003 г. были приняты важные ре­шения по этому вопросу. В этот день ЕК представила семь документов, которые позволяли ЕС перейти к законченной организационной структуре в сфере регулирования рынка финансовых услуг, построенной исходя из нового подхода Ламфалусси. Это следующие документы.

1. Проект директивы Европейского парламента и Сове­та «Об изменении директив Совета 73/239/ЕЭС, 85/611/ЕЭС, 91/675/ЕЭС, 93/6/ЕЭС и 94/19/ЕЭС и директив Европейского парламента и Совета 2000/12/ЕС, 2002/83/ЕС и 2002/87/ЕС с целью организации комитетов в сфере финансовых услуг в соответствии с новой структурой»^[207]. Согласно этому проекту, предлагалось заменить все ссылки на комитеты в сфере финансовых услуг, которые содержались в действо­вавших на тот момент правовых актах, ссылками на новые комитеты, а именно: Европейский комитет по страхова­нию и негосударственным пенсиям, Европейский банков­ский комитет и уже созданный к тому времени Европейский комитет по ценным бумагам. К новым комитетам переходи­ли комитологические функции, а сами они должны были вы­ступать в роли комитетов по регулированию.

2 и 3. Решение ЕК 2004/9/ЕС от 5 ноября 2003 г. «О со­здании Европейского комитета по страхованию и негосудар­ственным пенсиям»^[208] и решение ЕК 2004/10/ЕС от 5 ноября 2003 г. «О создании Европейского банковского комитета»^[209]. Европейский комитет по страхованию и негосударственным пенсиям (фр. le Comite europeen des assurances et des pensions de retraite (CEAPP), англ. European Insurance and Operational Pensions Committee (EIOPC)) и Европейский банковский комитет (фр. le Comite bancaire europeen (CBE), англ. European Banking Committee (EBC)) — это новые коми­теты, при создании которых использован опыт ЕКЦБ. Евро­пейский комитет по страхованию и негосударственным пен­сиям (ЕКСТП) и Европейский банковский комитет (ЕБК) не отличались принципиально от ЕКЦБ ни по одному из трёх главных критериев, которые были использованы при его изучении. По составу — это по-прежнему высокопостав­ленные представители каждого из секторов (банковский или страхования и негосударственных пенсий). По общим пра­вилам организации работы — закреплены идентичные пра­вила, включая важный пункт о председательстве в этих ко­митетах, — эта роль также возложена на представителя ЕК. Отдельно уточняется, что на заседаниях ЕБК присутствует наблюдатель от ЕЦБ. Функции ЕКСТП, ЕБК и ЕКЦБ иден­тичны — консультативные. Небольшие различия объясня­ются спецификой секторов. Так, в случае ЕКСТП уточне­но, что он не рассматривает вопросы применения трудового и социального права, тем самым уточняется роль данного комитета, для которого негосударственные пенсии — это ис­ключительно вопрос инвестиций или «длинных» денег, ра­ботающих на финансовом рынке. Таким образом, ЕКСТП и ЕБК — это своего рода аналоги ЕКЦБ, которые были со­зданы в двух смежных секторах рынка финансовых услуг в ЕС и которым предстояло сыграть собственную роль в рамках процедуры Ламфалусси (1-го и 2-го уровней).

4 и 5. Решение ЕК 2004/7/ЕС от 5 ноября 2003 г. «Об из­менении решения 2001/527/ЕС, создающего Комитет евро­пейских регуляторов рынков ценных бумаг»^[210] и решение ЕК 2004/8/ЕС от 5 ноября 2003 г. «Об изменении решения 2001/528/ЕС, создающего Европейский комитет по ценным бумагам»^[211]. Каждое из этих решений включало всего две статьи. Целью этих решений была передача ПКИОЦБ в сфе­ру компетенции ЕКЦБ и КЕРРЦБ.

6 и 7. Решение ЕК 2004/5/ЕС от 5 ноября 2003 г. «О со­здании Комитета европейских банковских контролеров»^[212] и решение ЕК 2004/6/ЕС от 4 ноября 2003 г. «О создании Комитета европейских контролеров в области страхования и негосударственных пенсий»^[213]. Комитет европейских банковских контролеров (фр. le Comite europeen des contrôleurs bancaires (CECB), англ. Committee of European Banking Supervisors (CEBS)) и Комитет европейских кон­тролеров в области страхования и негосударственных пен­сий (фр. le Comite europeen des contrôleurs des assurances et des pensions de retraite (CECAPP), англ. Committee of European Insurance and Occupational Pension Supervisors (CEIOPS)) — это новые комитеты, при создании которых ис­пользован опыт КЕРРЦБ^[214]. Они должны были в кратчайшие сроки стать комитетами третьего уровня. Согласно указан­ным решениям ЕК, Комитет европейских банковских кон­тролеров (КЕБК) должен был приступить к работе 1 янва­ря 2004 г., а Комитет европейских контролеров в области страхования и негосударственных пенсий (КЕКСНП) — 24 ноября 2003 г.

КЕБК и КЕКСНП можно назвать аналогами КЕРРЦБ, только созданными в смежных секторах единого рын­ка финансовых услуг ЕС. Такое заключение основано на трёх объективных фактах. Во-первых, это общий под­ход к формированию состава комитетов, так как в каждом из трёх случаев обязательно фигурируют высокопоставлен­ные представители компетентных органов государствен­ной власти. Несмотря на общность подхода, необходимо упомянуть и некоторые отличия. В случае с КЕБК наряду с высокопоставленными представителями государствен­ных органов, ответственных за надзор за кредитными организациями, указаны также высокопоставленные пред­ставители центральных банков, обладающие наряду с со­ответствующим национальным государственным орга­ном правом проведения собственных проверок кредитных организаций, а также высокопоставленные представители центральных банков, включая ЕЦБ, которые не участвуют непосредственно в индивидуальной проверке кредитных организаций. Такое расширение круга участников объяс­няется необходимостью привлечь к участию в КЕБК пред­ставителей национальных центральных банков и предста­вителя ЕЦБ. В итоге оно привело к росту числа членов КЕБК: государство — член ЕС назначает в этот комитет по два высокопоставленных представителя, а одно место закреплено за представителем ЕЦБ.

Во-вторых, три комитета, хотя и с оговорками, но всё-та­ки объединяет их функциональное предназначение. Если сравнить соответствующие статьи (ст. 2) каждого из трёх решений ЕК (2001/527/ЕС, 2004/5/ЕС, 2004/6/ЕС), то бро­сается в глаза общая консультативная функция трёх ко­митетов, выражающаяся в оказании консультативной по­мощи ЕК по проектам исполнительных мер. Но при этом ни один из комитетов не признан в качестве комитета по ре­гулированию и соответственно нет никаких отсылок ко Вто­рому решению Совета об исполнительных полномочиях. КЕБК и КЕКСНП были созданы позже, поэтому при под­готовке правовой базы было решено точнее определить их функциональные задачи. В итоге за КЕБК и КЕКСНП была закреплена функция, выраженная единой формули­ровкой статьи соответствующего решения ЕК: «Комитет со­действует последовательному применению европейских ди­ректив и сближению надзорных практик государств-членов

на всей территории Сообщества»^[215]. За КЕБК также пря­мо закреплена третья функция: «Он укрепляет надзор­ное сотрудничество, в том числе путём обмена инфор­мацией о конкретных контролируемых институтах»^[216], а в отношении КЕКСНП просто говорится, что «Комитет также является форумом для сотрудничества между над­зорными органами, в том числе путём обмена информаци­ей о контролируемых институтах»^[217]. Таким образом, ана­лиз соответствующих положений решений ЕК (2001/527/ЕС, 2004/5/ЕС, 2004/6/ЕС), регулирующих функции трёх коми­тетов (КЕРРЦБ, КЕБК и КЕКСНП), позволяет прийти к вы­воду, что в тот момент сложилась достаточно неопределён­ная ситуация. За всеми Комитетами чётко и недвусмысленно была закреплена только консультативная функция, а функ­ция, заключающаяся в содействии последовательному при­менению европейских директив и сближению надзорных практик государств — членов ЕС, была прямо закрепле­на только за КЕБК и КЕКСНП. Только за КЕБК напрямую была закреплена функция, состоящая в укреплении надзор­ного сотрудничества. Эта неопределённая ситуация требова­ла разрешения, так как на практике каждый из трёх комите­тов должен был выполнять все три функции. Кроме того, это создавало реальные проблемы, поскольку из-за отсутствия формального закрепления за КЕРРЦБ функций, связанных с содействием последовательному применению европейских директив и сближению надзорных практик и укреплению надзорного сотрудничества, в рамочных правовых актах первого уровня было невозможно указать на соответствую­щую роль КЕРРЦБ.

В-третьих, идентичен для трёх Комитетов подход к об­щей организации работы: их работой руководит выборный представитель из числа собственных членов, а предста­витель ЕК только участвует в заседаниях. Можно назвать и другие общие признаки, в частности, в двух новых ре­шениях ЕК 2003 г. также указано на необходимость под­держивать тесные связи с ЕК и своими vis-à-vis, создан­ными в тех же секторах: соответственно для КЕБК с ЕБК, а для КЕКСНП с ЕКСТП. Вновь созданные комитеты (как и КЕРРЦБ) должны проводить на открытой и прозрачной основе широкие и открытые консультации с участниками финансового рынка и потребителями финансовых услуг. Все три комитета принимают внутренние регламенты и долж­ны предоставлять ЕК ежегодный доклад о результатах сво­ей работы.

При подготовке такого обширного пакета документов ЕК преследовала одну главную цель: распространить в крат­чайшие сроки на всю сферу финансовых услуг единые под­ходы регулирования и надзора, которые были определены в Докладе Ламфалусси. Срочность подобных мер объясня­ется четырьмя причинами.

Во-первых, в тот момент ЕС стоял на пороге самого мас­штабного в своей истории расширения. В связи с этим было важно, чтобы новые государства — члены ЕС сразу после вступления стали полноправными участниками строитель­ства единого рынка финансовых услуг ЕС, а «подтянуть» их до нужного уровня можно было в том числе используя сильные стороны процесса Ламфалусси, особенно в части налаживания сотрудничества национальных регуляторов. Активное участие глав регуляторов новых государств — членов ЕС в деятельности комитетов третьего уровня долж­но было облегчить раннее выявление проблем и своевремен­ную реакцию на них в виде корректирующих мер. Кроме того, в рамках этих комитетов представители новых госу­дарств — членов ЕС получали возможность наблюдать за лучшей практикой в старых государствах-членах, а по­следние имели возможность лучше понимать особенности развивающихся финансовых систем новичков.

Во-вторых, срок действия ПДСФУ истекал в 2005 г., поэтому было важно распространить процесс Ламфалус- си также на банковский и страховой секторы и реализовать в запланированные сроки цели этого первого программного документа ЕС в сфере финансовых услуг.

В-третьих, необходимость скорейшей реализации на­меченных мер имеет чисто экономические обоснования. В 2002 г. стали известны результаты крупного исследования, посвящённого изучению влияния финансовой интеграции на экономический рост в ЕС. Из исследования, проведённо­го авторитетным Центром Европейских экономических ис­следований в Мангейме (Германия), следует, что финансовая интеграция может обеспечить дополнительный ежегодный рост на 0,5-0,7% ВВП ЕС, что эквивалентно 43 млрд евро в год^[218].

В-четвертых, начиная с 2002 г. в наличный оборот была введена единая европейская валюта — евро, что само по себе привело к усилению прозрачности, повышению ликвидности и углублению взаимосвязи национальных финансовых рынков государств — членов еврозоны. В таких условиях переход к новым более эффективным правилам ре­гулирования и надзора был также крайне необходим.

Принятие двух решений ЕК, связанных с образованием КЕБК и КЕКСНП, не вызывало затруднений по целому ряду причин. Во-первых, речь шла о создании новых комитетов, аналогов которым в банковском и страховом секторах ЕС ни­когда не было, и соответственно не существовало никаких рисков дублирования функций. Если попытаться провести параллели с БКК и СК, то становится ясно, что последние на роль аналогов не подходили по двум причинам: иной со­став и иные функциональные задачи. Во-вторых, создание КЕБК и КЕКСНП позволяло реализовать пожелания Сове­та учредить в кратчайшие сроки такие комитеты 3-го уровня в качестве консультативных. Подобное решение также не противоречило более осторожной, но в целом благо­склонной позиции Европейского парламента^[219]. И, нако­нец, необходимо сказать об официальной позиции ЕК, ко­торую в ноябре 2003 г. озвучил комиссар ЕС по Общему рынку Ф. Болкенштейн^[220]. Эта позиция исходила из того, что национальное законодательство и регулирующие ор­ганы государств — членов ЕС плохо приспособлены для условий бурного развития финансовых рынков и посто­янного расширения ЕС. По этим причинам возникла необхо­димость усовершенствовать систему регулирования финан­совых рынков. Евросоюз должен быть в состоянии быстро и эффективно реагировать на изменения финансовых рын­ков, ускорить их интегрирование и обеспечить лучшую за­щиту прав потребителей. В-третьих, новые инициативы по созданию двух указанных Комитетов были юридиче­ски и институционально совместимы с мерами, уже приня­тыми в секторе рынка ценных бумаг в момент образования КЕРРЦБ, а сами комитеты должны были решать аналогич­ные задачи. «Подобно Комитету европейских регуляторов ценных бумаг (КЕРРЦБ) для сектора ценных бумаг, эти ко­митеты должны содействовать последовательной реализации директив ЕС, надзорной конвергенции и передовой практи­ке в государствах-членах; обеспечить эффективную опера­тивную сеть для улучшения текущего надзора, включая об­мен контрольной информацией в обычное время и в периоды стресса; в случае необходимости консультировать Комиссию по техническим вопросам, связанным с регулированием»^[221].

Принятие решений ЕК, связанных с образованием ЕБК и ЕКСТП, было осложнено тем, что как в банковском, так и в страховом секторах уже существовали близкие анало­ги в виде БКК и СК, которые выполняли консультативную и комитологическую функции и имели схожий состав. Эти аналогии не случайны, так как именно БКК и СК стали прообразом для ЕБК и ЕКСТП. Параллельно существовал Контактный комитет ПКИОЦБ с аналогичными признака­ми. В результате существовала опасность дополнительных трудностей, поскольку риски дублирования функций из-за параллельного существования уже действующих и вновь созданных комитетов в сфере финансовых услуг были дей­ствительно высоки.

В итоге два решения ЕК о создании ЕБК и ЕКСТП и два решения ЕК, вводящие предприятия по совместному инве­стированию в обращаемые ценные бумаги в сферу компе­тенции КЕРРЦБ и ЕКЦБ, были приняты, но их вступление в силу зависело от вступления в силу упомянутого выше проекта директивы, которая вводила чисто технические кор­рективы, так как заменяла все ссылки на старые комитеты в сфере финансовых услуг ссылками на новые комитеты, не расширяя при этом исполнительные полномочия ЕК в рассматриваемых областях.

Эти предложения ЕК были реализованы в результа­те принятия директивы Европейского парламента и Сове­та 2005/1/ЕС от 9 марта 2005 г. «Об изменении директив Совета 73/239/ЕЭС, 85/611/ЕЭС, 91/675/ЕЭС, 92/49/ЕЭС, 93/6/ЕЭС и директив 94/19/ЕС, 98/78/ЕС, 2000/12/ЕС, 2002/83/ЕС и 2002/87/ЕС в целях организации согласно но­вой структуре комитетов, компетентных в сфере финан­совых услуг»^[222] (далее — директива 2005/1/ЕС). Директи­ва 2005/1/ЕС преследует одну цель: окончательно перейти к новой организационной основе, необходимой для построе­ния единого рынка финансовых услуг в ЕС. По этой причине вводная часть этой директивы начинается с указания на еди­ный рынок финансовых услуг и роль ПДСФУ в его постро­ении. Директива 2005/1/ЕС внесла ряд изменений в ранее принятые правовые акты с целью роспуска ранних комите­тов и создания новой организационной системы, аналогич­ной успешно проявившей себя системы на рынке ценных бумаг.

Директива 2005/1/ЕС от 9 марта 2005 г. вступила в силу на 20-й день после опубликования в Официальном вестнике ЕС, а именно — 13 апреля 2005 г. В этот момент ЕС оконча­тельно перевернул важную страницу в своей истории, свя­занную со становлением и эволюцией организационных основ в сфере регулирования финансовых услуг. Старые комитеты — БКК, ККЦБ, Контактный комитет ПКИОЦБ, СК — окончательно ушли в историю, а им на смену пришли три новых комитета — ЕБК, ЕКЦБ и ЕКСТП.

ЕБК, ЕКЦБ, ЕКСТП стали выполнять две важные функ­ции. Они осуществляли консультативную функцию, помогая ЕК при разработке проектов рамочного законодательства. Осуществляя эту функцию, они выступали в роли комите­тов 1-го уровня процедуры Ламфалусси. Одновременно эти комитеты реализовывали комитологическую функцию и вы­ступали в качестве «комитетов по регулированию» (соглас­но процедуре, закреплённой в ст. 5 Второго решения Совета об исполнительных полномочиях). Оказывая таким образом помощь ЕК при реализации исполнительных полномочий, эти комитеты выступали в роли комитетов 2-го уровня про­цедуры Ламфалусси.

ЕБК, ЕКЦБ, ЕКСТП координировали свою деятель­ность с вновь созданными комитетами 3-го уровня проце­дуры Ламфалуссии — КЕРРЦБ, КЕБК, КЕКСНП, которые также выполняли ряд важных функций, в том числе оказы­вали ЕК помощь в подготовке исполнительных мер, но они при этом не имели официального статуса комитетов комито- логии. Параллельное существование этих комитетов и осо­бенности их взаимодействия в рамках специальной проце­дуры и формировали специфику процесса Ламфалусси в его узком понимании. В итоге в 2005 г. де-юре была оформлена новая организационная система комитетов, которая охваты­вает три сектора рынка финансовых услуг ЕС.

Мониторинг реализации процесса Ламфалусси — и воз­можное по его результатам реформирование процесса — был запланированной мерой. В Докладе Ламфалусси пря­мо сказано, что «если полный обзор подтвердит (в 2004 г. или ранее, в зависимости от случая), что выбранный подход не имеет шансов на успех, целесообразно будет рассмотреть вопрос об изменении Договора, предусмотрев создание для ЕС единого регулирующего органа^[223], отвечающего за сферу финансовых услуг во всём Сообществе»^[224]. Год 2004-й вы­бран в качестве контрольной даты для ревизии четырёхуров­невой системы Ламфалусси не случайно, так как он связан с важными политическими событиями того периода. Самое главное событие — это проведение Межправительственной конференции (2003-2004 гг.), на которой предполагалось обсудить важнейший для ЕС вопрос о ревизии учредитель­ных договоров. В Риме 4 октября 2003 г. состоялась встреча по случаю открытия Межправительственной конференции, в которой участвовали главы государств и правительств 15 государств — членов ЕС, высшие должностные лица присоединившихся государств и стран — кандидатов на вступление, а также председатели Европейского парла­мента и ЕК. Участники этой встречи подчеркнули привер­женность идее разработать в ЕС конституцию и признали проект Договора об учреждении Конституции для Евро­пы в качестве хорошей отправной точки для работы Меж­правительственной конференции^[225]. Очевидно, что одним из пунктов повестки дня этой конференции мог стать вопрос о создании единого регулирующего органа, отвечающего за сферу финансовых услуг в ЕС. И наконец, самое масштаб­ное расширение состава ЕС, которое состоялось в 2004 г., также могло повлиять на ход возможной реформы финансо­вого регулирования в ЕС.

Вопрос о создании единого регулятора в ЕС не был ре­шен ни в момент обсуждения проекта Договора об учреж­дении Конституции для Европы, ни при подготовке текста Лиссабонского договора 2007 г. Главная причина отказа от этой идеи заключается в том, что процесс Ламфалусси с его четырёхуровневой системой регулирования и надзо­ра проявил себя достаточно хорошо и вполне удовлетворял уровню финансовой интеграции того периода. Однако это не означало отказ от поступательного развития системы, для чего требовалось учитывать не только позитивные стороны, но и недостатки системы, которые проявились к окончанию срока реализации ПДСФУ

В соответствии с Директивой 2005/1/ЕС от 9 марта 2005 г. планировалось, что в конце 2007 г. ЕК начнёт переработку процедуры процесса Ламфалусси. 9 октября 2007 г. на сес­сии ЭКОФИН в Люксембурге были обнародованы меры по улучшению финансовой устойчивости в странах ЕС^[226]. Необходимым условием повышения финансовой стабильно­сти стало решение задачи оптимизации процесса Ламфалус­си. В связи с этим 20 ноября 2007 г. было опубликовано со­общение ЕК «Пересмотр процесса Ламфалусси — усиление надзорной конвергенции»^[227].

4 декабря 2007 г. в Брюсселе на заседании Совета ЭКОФИН министры экономики и финансов стран ЕС соста­вили график проведения основных мероприятий по рефор­мированию процесса Ламфалусси на 2008 год^[228].

Совет ЭКОФИН 14 мая 2008 г. высказал свои сообра­жения по поводу возможных улучшений процесса Лам- фалусси и на основе собственных заключений предложил ЕК пересмотреть её решения о создании КЕРРЦБ, КЕБК, КЕКСНП^[229]. Во-первых, это было необходимо с целью точ­нее очертить круг полномочий этих комитетов и обеспечить согласованность их мандатов. Во-вторых, было предложе­но поставить перед КЕРРЦБ, КЕБК, КЕКСНП ряд конкрет­ных задач, которые должны были способствовать развитию надзорного сотрудничества и обеспечению большего сбли­жения, а также повышению роли этих комитетов в оценке рисков финансовой стабильности. Были поставлены сле­дующие задачи: 1) осуществлять посредничество меж­ду национальными надзорными органами для разрешения возможных споров; 2) содействовать надлежащему обмену информацией между надзорными органами государств — членов ЕС; 3) предоставлять национальным надзорным ор­ганам руководящие принципы, рекомендации и ориентиры, не имеющие обязательной силы, для обеспечения соответ­ствия надзорных процедур и надзорных подходов; 4) создать единую европейскую культуру надзора через обучение и об­мен сотрудниками; 5) обеспечить эффективное межсектор­ное сотрудничество между комитетами 3-го уровня; 6) кон­тролировать финансовую стабильность и готовить отчёты о возможных рисках. В части контроля за финансовыми рисками Совет ЭКОФИН особо подчеркнул, что надзорные комитеты ЕС «должны иметь возможность собирать агреги­рованную информацию для оценки факторов в финансовых секторах и на межсекторном уровне»^[230] и информировать о потенциальных или ближайших проблемах в финансовой системе. Такое внимание к вопросам обеспечения финансо­вой стабильности и необходимости мониторинга финансо­вых рисков вполне объяснимо, так как к тому времени вся мировая финансовая система уже испытывала серьёзные трудности, а до перехода в острую стадию мирового эконо­мического и финансового кризиса, которую связывают с бан­кротством крупного американского инвестиционного банка Lehman Brothers, оставалось четыре месяца.

Совет ЭКОФИН также напомнил, что он призвал к се­редине 2008 г. внести изменения в уставные документы ко­митетов 3-го уровня с целью предусмотреть возможность проведения их членами голосования на основе квалифици­рованного большинства.

Эти предложения требовали пересмотра действовав­ших в тот момент правовых актов, регулировавших дея­тельность КЕРРЦБ, КЕБК, КЕКСНП, что и было сделано в результате принятия 23 января 2009 г. трёх новых реше­ний ЕК: решение ЕК 2009/77/ЕС «О создании Комитета европейских регуляторов рынков ценных бумаг»^[231]; решение ЕК 2009/78/ЕС «О создании Комитета европейских банков­ских контролёров»^[232]; решение ЕК 2009/79/ЕС «О создании Комитета европейских контролёров в области страхования и негосударственных пенсий»^[233]. Все эти решения вступи­ли в силу одновременно — в день опубликования в Офи­циальном вестнике ЕС (29 января 2009 г.), в этот же день были отменены предыдущие решения ЕК, посвящённые этим комитетам (решения ЕК 2001/527/ЕС; 2004/5/ЕС; 2004/6/ЕС).

Данные три решения ЕК — это важная веха в исто­рии развития процесса Ламфалусси как в его широком, так и узком смысле. Если говорить в широком понимании, то ян­варские решения ЕК подтверждают динамичный характер данного процесса, который постоянно эволюционировал. С исторической точки зрения данную реформу комитетов 3-го уровня необходимо охарактеризовать как итоговый этап в развитии процесса Ламфалусси, когда начался уже новый этап в развитии организационных основ единого рынка фи­нансовых услуг, связанный с именем Ж. де Ларозьера. Если говорить о процессе Ламфалусси в его узком понимании, то январские решения ЕК также представляют несомненный интерес, так как они стали попыткой ЕС усовершенствовать систему правотворчества и правоприменения в сфере финан­совых услуг, которая к тому времени стала давать очевидные сбои. С этой точки зрения эти три решения ЕК заслуживают особого внимания. Во-первых, они стали реакцией на ми­ровой экономический и финансовый кризис 2007-2009 гг. и позволяют проанализировать конкретные шаги, направлен­ные на усиление организационных основ единого рынка фи­нансовых услуг. Во-вторых, эти шаги во многом оказались несовершенными и недостаточными, так как не смогли кар­динальным образом улучшить ситуацию. Как следствие, ста­ла необходима реформа Ларозьера.

Анализ трёх решений ЕК от 23 января 2009 г. (2009/77/ЕС, 2009/78/ЕС, 2009/79/ЕС) необходимо построить в соответ­ствии с двумя подходами. Первый подход заключается в том, чтобы выделить и проанализировать частные изменения, ко­торые характерны для того или иного комитета. Второй под­ход состоит в том, чтобы выделить и проанализировать из­менения, общие для каждого из трёх комитетов (КЕРРЦБ, КЕБК, КЕКСНП), так как очевидно, что именно эти изме­нения носили субстантивный характер, позволяющий выде­лить конкретные направления и шаги, которые, по мнению ЕК, должны были способствовать созданию интегрирован­ного единого рынка финансовых услуг в ЕС. Не случайно в решениях ЕК отдельно подчёркивается роль трёх коми­тетов «на всё более и более интегрированном европейском финансовом рынке»^[234] (фр. un marche financier europeen de plus en plus integre; англ. an increasingly integrated European financial market).

Говоря о частных изменениях, следует начать с указания на то, что именно правовой акт, лежащий в основе КЕРРЦБ, был подвергнут серьёзной ревизии. Более чем двукратное уве­личение количества статей в новом решении ЕК 2009/77/ЕС должно было серьёзно повлиять на основные правила дея­тельности КЕРРЦБ. Наиболее важные изменения касаются функций КЕРРЦБ. Неизменной осталась главная функция этого комитета, которая заключается в консультировании ЕК по проектам исполнительных мер в области рынка ценных бумаг. Правда, теперь расширена область применения этой функции за счёт специального указания о включении функ­ций ПКИОЦБ в сферу деятельности КЕРРЦБ.

Главное изменение связано с новыми функциями КЕРРЦБ. Во-первых, в новом решении ЕК 2009/77/ЕС за­креплено, что «Комитет выполняет возложенные на него задачи и вносит свой вклад в общее и единообразное вне­дрение и последовательное применение законодательства Сообщества путём публикации ориентиров, рекомендаций и не имеющих обязательную силу норм» (ст. 3 )^[235]. Таким об­разом, КЕРРЦБ (как КЕБК и КЕКСНП) не наделяется ре­гулирующими полномочиями. Перед ним была поставлена задача иного рода: проводить взаимные оценки, продвигать передовую практику и публиковать ориентиры, рекоменда­ции и не имеющие обязательную силу нормы, чтобы уве­личить конвергенцию во всём Сообществе^[236]. Кроме того, в отдельной статье прямо говорится о том, что «Комитет улучшает сотрудничество между национальными надзорны­ми органами в области ценных бумаг и способствует сбли­жению практики государств-членов и надзорных подходов на всей территории Сообщества» (ст. 4)237. Это было необ­ходимо, поскольку «укрепление двустороннего и многосто­роннего надзорного сотрудничества зависит от взаимопони­мания и доверия между надзорными органами»^{[237] [238], и именно КЕРРЦБ (как КЕБК и КЕКСНП) должен был внести вклад в усиление этого взаимопонимания и установление довери­тельных отношений.}

Вышеназванные изменения охарактеризованы как част­ные, потому что благодаря им КЕРРЦБ получил функцио­нальные полномочия, схожие с изначально закреплёнными за КЕБК, КЕКСНП в ноябре 2003 г. Благодаря тому, что бо­лее чётко были очерчены полномочия КЕРРЦБ, удалось до­стичь и одной из целей реформы Ламфалусси — обеспечить согласованность мандатов всех комитетов. Кроме того, по­добное прямое закрепление соответствующих полномочий за КЕРРЦБ позволило создать более солидные правовые основания для деятельности, которую КЕРРЦБ уже активно проводил все прошлые годы (см. ранее), не дожидаясь тех­нических и текстуальных корректировок правового акта, ле­жащего в основе его создания и деятельности.

Общие изменения, которые затронули все три комите­та, касаются четырёх основных вопросов: 1) конкретизация и усиление функций; 2) предупреждение и меры адекватно­го реагирования на кризисные ситуации в финансовой сфе­ре; 3) усиление межсекторного сотрудничества; 4) общие во­просы организации деятельности.

1. Конкретизация и усиление функций

Комитеты реализуют прежние функции, но уточнены некоторые формулировки. Во-первых, вторая функция — обеспечение общего и единообразного внедрения и по­следовательного применения европейского законодатель­ства — теперь не связана с обязательством способствовать сближению надзорных практик, оно перешло в третью функцию. Это логичное изменение, так как третья функ­ция изначально была направлена на усиление сотрудни­чества надзорных органов государств — членов ЕС, что предполагает сближение методов их работы. Конкрети­зировано также, что вторая функция реализуется путём публикации ориентиров, рекомендаций и не имеющих обязательную силу норм. Это небольшое по объёму уточ­нение имеет важное юридическое значение, так как ука­зывает на отсутствие регуляторных полномочий у комите­тов 3-го уровня. Во-вторых, значительно усилена третья функция, поскольку в новой формулировке она означает не просто усиление сотрудничества между национальны­ми надзорными органами, а сближение практик и подходов государств — членов ЕС при осуществлении надзора. Са­мое важное изменение связано с тем, что для реализации этой функции перед тремя комитетами были поставле­ны чётко сформулированные и полностью идентичные задачи:

• выступать в качестве посредника между национальными надзорными органами или содействовать такому посред­ничеству в случаях, предусмотренных применимым за­конодательством, или по просьбе надзорного органа од­ного из государств — членов ЕС;

• предоставлять консультации национальным надзорным органам в случаях, предусмотренных применимым зако­нодательством, или по их просьбе;

• содействовать эффективному двустороннему и много­стороннему обмену информацией между национальны­ми надзорными органами в соответствии с применимы­ми положениями о конфиденциальности;

• облегчать делегирование задач между национальными надзорными органами, в частности путём определения задач, которые могут быть делегированы, и содейство­вать продвижению передовой практики;

• способствовать обеспечению эффективности и согласо­ванности функционирования коллегий надзорных ор­ганов посредством определения руководящих принци­пов их оперативного функционирования, осуществления контроля за последовательностью практической деятель­ности различных коллегий, распространения передовой практики;

• способствовать разработке общих и высококачествен­ных стандартов раскрытия информации в области надзора;

• изучать результаты практического применения ориен­тиров, рекомендаций и не имеющих обязательную силу норм.

2. Предупреждение и меры адекватного реагирования на кризисные ситуации в финансовой сфере

В обязанности каждого комитета входили контроль и оценка событий в подконтрольном секторе финансовых услуг и, в случае необходимости, информирование дру­гих комитетов 3-го уровня, а также министерств финансов и центральных банков государств — членов ЕС о возможных или неизбежных проблемах. Комитеты также должны были не реже двух раз в год предоставлять ЕК собственную оцен­ку микропруденциальных тенденций, потенциальных рисков и уязвимости подконтрольного сектора. Эти оценки коми­тетов должны включать ранжирование ключевых рисков и уязвимости в каждом из секторов, указать степень, в кото­рой эти риски и уязвимость представляют угрозу для финан­совой стабильности в целом. Совет должен быть проинфор­мирован об этих оценках, а сами комитеты могли предлагать превентивные или корректирующие меры. Комитеты долж­ны были установить процедуры, позволяющие националь­ным надзорным органам быстро отреагировать на кризис­ную ситуацию. Каждый комитет должен был обеспечить адекватное рассмотрение межсекторных изменений, уязви­мости и рисков, тесно сотрудничая с комитетами 3-го уров­ня из других секторов и компетентной службой Европейской системы центральных банков. Необходимость такого широ­кого сотрудничества объясняется просто: «Финансовые си­стемы Сообщества тесно взаимосвязаны, и события в од­ном государстве-члене могут оказать существенное влияние на финансовые институты и рынки других государств-чле­нов. Продолжающаяся консолидация в финансовом секторе и постепенное исчезновение различий в банковской, стра­ховой деятельности и деятельности в сфере ценных бумаг создают новые проблемы надзора на национальном и ком­мунитарном уровнях. Для поддержания финансовой ста­бильности необходимо создать систему на уровне Коми­тета (КЕРРЦБ. — Р.К.), Комитета европейских банковских контролеров, Комитета европейских контролеров в области страхования и негосударственных пенсий для выявления на ранней стадии потенциальных трансграничных и меж­секторных рисков и информировать, в случае необходимо­сти, Комиссию и другие комитеты»^[239]. Данный отрывок при­ведён в полном объёме, так как он иллюстрирует сложную структуру единого европейского рынка финансовых услуг, внутреннее единство которого достигается не только за счёт внутренних связей, вытекающих их общих сущностных характеристик финансовой деятельности в каждом из фи­нансовых секторов, но и за счёт внешних связей, представ­ленных общей сложной организационной структурой, наце­ленной на поддержание и усиление внутреннего единства, а также имеющей целью усиление резистентных способно­стей единого рынка финансовых услуг перед различными глобальными, региональными и межсекторными рисками финансового характера.

3. Усиление межсекторного сотрудничества

Каждый комитет обязан обеспечивать межсекторную со­гласованность своей деятельности путём регулярного и тес­ного сотрудничества не только со своими vis-à-vis, создан­ными в тех же секторах (как было ранее), но и с комитетами 3-го уровня из других секторов единого рынка финансовых услуг ЕС. Фактически речь шла о том, чтобы организовать не только внутрисекторное, но и межсекторное взаимодей­ствие. Регулярные контакты (не реже одного раза в месяц) на уровне председателей комитетов 3-го уровня должны были стать традиционной практикой. Были определены и вполне конкретные направления деятельности: каждый из трёх комитетов должен вносить собственный вклад в раз­витие общих надзорных практик не только в своём секто­ре, но и реализовывать эту задачу уже на межсекторной основе. С этой целью каждый из трёх комитетов принима­ет меры для реализации следующих задач: создание сектор­ных и межсекторных учебных программ, облегчение обме­на персоналом и поощрение компетентных органов к более широкому использованию действий по прикомандированию, организация совместных контрольных проверок. Комитеты были вправе разрабатывать новые инструменты для поощре­ния общих пруденциальных подходов. Кроме того, поощря­лось сотрудничество с надзорными органами третьих стран, в частности, посредством их участия в совместных учебных программах.

4. Общие вопросы организации деятельности

Если вопросы, связанные с формированием состава трёх комитетов, порядком председательствования и участия ЕК, приглашением экспертов и наблюдателей на рабочие засе­дания, созданием рабочих групп, составлением внутреннего регламента, остались неизменными, то благодаря решениям ЕК от 23 января 2009 г. в порядке функционирования коми­тетов в сфере финансовых услуг появился ряд новшеств, ко­торые относятся к общим вопросам организации деятельно­сти и имеют важное значение.

Самое важное — на уровне решений ЕК (а не внутрен­них регламентов) был определён единообразный порядок принятия решений в рамках трёх комитетов. По общему пра­вилу решения комитетов принимаются консенсусом. Если достичь консенсуса невозможно, то они принимаются ква­лифицированным большинством голосов. Подсчёт числа го­лосов должен учитывать правила, закреплённые в ст. 205 (2) и (4) учредительного договора^[240]. Члены комитета, которые не соблюдают ориентиры, рекомендации и иные нормы, не имеющие обязательную силу, должны быть готовы объ­яснить своё решение. Текущие рабочие вопросы, связанные, например, с назначением членов бюро комитета, могут ре­шаться в соответствии с менее жёсткими процессуальными правилами.

Вторая важная новелла — на уровне решений ЕК опре­делён порядок использования служебной информации, обладание которой на финансовых рынках часто дороже лю­бых материальных активов. Установлено, что члены коми­тетов обязаны не раскрывать информацию, охватываемую профессиональной тайной. Все участники дебатов обязаны соблюдать профессиональную тайну. При обмене конфи­денциальной информацией о предприятии или учреждении, которое подлежит контролю, участие в обсуждении этого пункта повестки дня может быть ограничено непосредствен­но заинтересованными членами.

Изменения, которые будут указаны, не несут элемента новизны, так как речь пойдёт о старых, скорректированных или дополненных правилах работы комитетов. Если обяза­тельство отчитываться перед ЕК осталось в общем неизмен­ным, за исключением того, что отчёты должны проходить не на годовой, а регулярной основе, то определённым нов­шеством стало обязательство комитетов готовить годовую программу деятельности, которая передаётся в Совет, Евро­пейский парламент и ЕК не позднее конца октября каждого года. При этом комитеты не реже одного раза в год информи­руют Совет, Европейский парламент и ЕК о ходе деятельно­сти, которая была включена в программу работы. На ранней стадии рассмотрения проектов документов и перед их пере­дачей ЕК комитеты, как и прежде, обязуются проводить ши­рокие и открытые консультации с участниками финансового рынка, потребителями и конечными пользователями финан­совых услуг. Новшество заключается в том, что комитеты теперь публикуют результаты этих консультаций, если иное не оговорено с лицами или организациями, с которыми про­водились консультации.

В результате принятых решений ЕК был фактически открыт новый этап в развитии процесса Ламфалусси в его широком понимании. Таким образом, процесс Ламфалусси с момента начала своей реализации в 2001 г. — когда были созданы первые финансовые комитеты (ЕКЦБ и КЕРРЦБ) — развивался не только экстенсивно (количественно) за счёт распространения на новые финансовые секторы (банковский и страховой), но и интенсивно за счёт качественных измене­ний. Эти качественные изменения были продиктованы как внешними (мировой экономический и финансовый кризис 2007-2009 гг.), так и внутренними факторами (расширение состава ЕС, потребности экономического развития), что по­зволяет говорить об эволюционном характере данного про­цесса и его широком толковании.

Комитеты единого рынка финансовых услуг ЕС — процедура деятельности

Механизм принятия решений, предусмотренный в До­кладе Ламфалусси, основан на классической процеду­ре совместного принятия решений, которая закреплена в учредительном договоре, но привносит в неё несколько до­полнительных элементов, позволяющих ускорить законода­тельный процесс. В контексте реформы было предложено ускорить принятие и реализацию мер в области правового регулирования европейского рынка ценных бумаг (впослед­ствии банковского и страхового секторов) путём отделения политических решений от технических. Фактически процесс Ламфалусси в его узком понимании включает четыре уров­ня, но только два из них непосредственно связаны с законо­творчеством, то есть с подготовкой и принятием юридиче­ски обязательных правовых норм.

На первом уровне принимаются основные законода­тельные акты ЕС, на втором уровне принимаются преиму­щественно технические дополнения актов первого уровня, причём директивы и регламенты 2-го уровня, не должны находиться в правовой коллизии с соответствующими пра­вилами, которые закреплены на первом уровне. Комитеты 3-го уровня контролируют правильное и единообразное при­менение правовых норм ЕС на национальном уровне госу­дарств-членов. На 4-м уровне осуществляется проверка соответствия юридической практики в государствах — чле­нах ЕС нормам европейского права и принимаются необхо­димые меры в случаях нарушений.

С годами реализация процесса Ламфалусси выявила ряд недостатков, часть которых была устранена в результате со­вершенствования правовых основ, регулирующих деятель­ность комитетов 3-го уровня (КЕРРЦБ, КЕБК, КЕКСНП) в результате принятия в январе 2009 г. трёх соответству­ющих решений ЕК (2009/77/ЕС, 2009/78/ЕС, 2009/79/ЕС). Другие трудности, связанные с реализацией процесса Лам­фалусси, не были преодолены, хотя на них указывали Группа наблюдения в сфере финансовых услуг и ЕК. Сохранивши­еся проблемы создали предпосылки для проведения в буду­щем реформы Ларозьера.

Положительные результаты реформы

В конце 2007 г. ЕК представила Сообщение «Пересмотр процесса Ламфалусси — усиление контрольной конвер­генции»^[241], в котором помимо конкретных предложений по реформе процесса Ламфалусси, о которых будет сказа­но далее, были подведены промежуточные итоги реализа­ции этого процесса, который к тому времени применялся уже более шести лет в секторе рынка ценных бумаг и более двух лет — в банковском и страховом секторах. ЕК пришла к общему выводу о том, что за указанный период достигну­ты важные положительные результаты: «Действительно, фи­нансовые рынки Союза претерпели значительные изменения в последние годы. Их интеграция ускоряется. Финансо­вые институты всё чаще осуществляют свою деятельность за пределами своего рынка. Финансовые продукты всё бо­лее и более управляются на общеевропейской основе. Растёт концентрация рынка, а также инновации и слож­ность продукта. Слияния и поглощения всё чаще происходят на транснациональной и межсекторной основе»^[242]. Трудно судить о том, в какой мере эти успехи обязаны только про­цессу Ламфалусси, но очевидно, что положительный эффект был, так как большинство из указанных достижений выте­кают из приоритетных направлений деятельности, которые были обозначены в Докладе Ламфалусси. В Сообщении ЕК приводятся и вполне конкретные факты, которые однознач­но указывают на позитивный эффект процесса Ламфалусси и подчёркивают преимущества его процедуры. Во-первых, ЕК указывает, что процесс принятия решений ускорился. Приведены конкретные цифры: первые четыре директивы, соответствующие процедуре Ламфалусси, были приняты в среднем в течение 20 месяцев после первого чтения, что значительно быстрее, чем обсуждение предыдущих дирек­тив (в качестве примера приведена директива 93/22/ЕЭС, принятие которой произошло только через четыре года об­суждений, которые проходили в 1989-1993 гг.)^[243]. Во-вторых, в секторе рынка ценных бумаг были приняты 4 директивы 1-го уровня и 12 исполнительных мер 2-го уровня. По мне­нию ЕК, этот показательный результат был бы невозможен без технических консультаций КЕРРЦБ. В банковском секто­ре активно функционировал собственный комитет 3-го уров­ня — КЕБК, который разработал и принял 12 ориентиров, разъясняющих правила директивы Европейского парламента и Совета № 2006/48/EC от 14 июня 2006 г. «Об организации и ведении деятельности кредитных организаций»^[244]. Эта ди­ректива предусматривает также принятие исполнительных мер. В страховом секторе деятельность КЕКСНП преиму­щественно сводилась к техническому консультированию ЕК по её проекту «Платёжеспособность II» (англ. Solvency II) и связанным исполнительным мерам^[245].

Как видно, процесс Ламфалусси достиг наибольших успехов в секторе рынка ценных бумаг, что объясняется прежде всего временным фактором, так как новые подходы к регулированию здесь были приняты раньше, чем в дру­гих секторах. В любом случае, приведённые факты говорят о том, что новые комитеты, действующие по новым проце­дурным правилам Ламфалусси, достигли за ограниченный период времени гораздо больших результатов по сравнению с тем, что смогли показать за десятилетия работы старые ко­митеты комитологии.

Меры по устранению недостатков

Реформирование 1-го и 2-го уровней процесса Ламфалусси

Существенным недостатком является длительность про­цесса имплементации коммунитарных норм^[246]. Ускорения процесса можно добиться координацией проведения за­конодательных мер на общеевропейском и национальном уровнях.

На национальном уровне часто происходит дублирова­ние функций европейских институтов. Следует избегать до­бавления национальных правил к ранее принятым на обще­европейском уровне^[247]. При этом государствам-членам следует постоянно сверять свои действия в большей степе­ни с регламентами, чем с директивами.

По мнению профессиональных участников финансо­вых рынков, существующая система не предоставляет до­статочного времени для консультаций, особенно при ре­шении сложных вопросов. Решение проблемы может быть достигнуто своевременной публикацией ЕК докладов по ре­зультатам консультаций, те. повышением информационной прозрачности.

ЕК отслеживает проведение необходимых действий по регулированию. В этом процессе участвует Европейский парламент^[248], Совет и комитеты 3-го уровня.

Реформирование 3-го уровня процесса Ламфалусси

Основное внимание уделяется регулированию на 3-м уров­не процесса Ламфалусси. Проблема состоит в различии ком­петенций регулятивно-надзорных органов, их полномочий и порядка реализации в разных государствах — членах ЕС^[249]. Для решения этой проблемы ЕК проведёт межсекторное ис­следование национальных контрольных полномочий в об­ласти рынка ценных бумаг, в банковском и страховом сек­торах в целях дополнения норм 1-го уровня о минимальных контрольных полномочиях.

Комитеты 3-го уровня и национальные регулятивно-над­зорные органы зависят в своих действиях от государств — членов ЕС^[250]. ЕК должна предложить меры, направленные на усиление роли комитетов 3-го уровня и национальных регулятивно-надзорных органов. Необходимо проведение ежегодных оценок деятельности комитетов 3-го уровня. При этом неисполнение требований соответствующими ор­ганами национальных государств во многом связано с от­сутствием достаточных нормативных полномочий у этих комитетов. Предлагается подготовить политическую де­кларацию Совета ЭКОФИН, в которой будет указано, что государства — члены ЕС будут обеспечивать на националь­ном уровне единообразное применение норм 3-го уровня.

Отмечается также нехватка финансовых средств для полноценной деятельности комитетов 3-го уровня. Допол­нительные средства должны быть выделены из бюджета ЕС, а ЕК должна проработать этот вопрос и подготовить соб­ственные предложения по этому вопросу.

Ещё одной проблемой является недостаток финансовой культуры в ряде государств-членов. Предлагается создать структуру межсекторного образования на общеевропейском уровне, которая позволила бы сотрудникам национальных регулятивно-надзорных органов сообща решать сложные во­просы и обмениваться опытом.

Следует также усилить контроль за деятельностью трансграничных финансовых компаний. Предлагается со­здать коллегии контролёров из разных стран ЕС для ре­шения этой задачи. Комитеты 3-го уровня совместно с ЕК должны подготовить и реализовать меры организационно­правового характера, направленные на регулирование дея­тельности данных коллегий^[251].

Сближение национальных контрольных норм и практик требует установления общих отчётных форм, которые смо­гут использовать финансовые компании ЕС. Комитеты 3-го уровня должны подготовить единые формы предоставления финансовой информации, которые будут использоваться во всех странах ЕС^[252].

Реформирование 4-го уровня процесса Ламфалусси

ЕК чётко отслеживает нарушения государствами — чле­нами ЕС норм европейского права 1-го и 2-го уровней. Для улучшения ситуации ЕК организует специальные рабочие группы для сотрудничества с национальными компетентны­ми органами, проводит многосторонние встречи, оказывает консультационную помощь, обеспечивает необходимое со­действие чиновникам ЕК для проверки действий националь­ных регулирующих органов.

В завершение данной части необходимо указать на сле­дующее. С момента образования первых комитетов процесса Ламфалусси при анализе вопросов, связанных с процедур­ными аспектами деятельности комитетов в области рынка финансовых услуг, необходимо чётко разделять два уров­ня проблематики. Первый уровень — это особенности са­мой процедуры Ламфалусси, основанной на единстве четы­рёх её уровней. Этот уровень подробно рассмотрен выше. Второй уровень — это особенности традиционной комито- логической процедуры, которая нам известна по деятельно­сти старых комитетов в сфере финансовых услуг. Как уже отмечалось, ЕКЦБ (как и ЕКСТП и ЕБК) — это традици­онный комитет комитологии, который оказывает помощь ЕК при принятии исполнительных мер в качестве комитета по регулированию и действует согласно одноимённой про­цедуре регулирования, которая закреплена в ст. 5 Второго решения Совета об исполнительных полномочиях. В рас­сматриваемый в этой части работы период времени (1999­2009 гг.) произошли определённые изменения процедур­ного характера и на этом втором уровне рассматриваемой проблематики.

Совет 17 июня 2006 г. принял решение 2006/512/ЕС «Об изменении решения 1999/468/ЕС, устанавливающего условия осуществления исполнительных полномочий, воз­ложенных на Комиссию» (далее — решение 2006/512/ЕС)^[253]. Итогом этих изменений стало появление новой процедуры комитологического характера — процедуры регулирования с контролем, которая была распространена на ряд областей, представляющих особый интерес для ЕС, включая сферу финансовых услуг.

Европейский парламент, Совет и ЕК 26 октября 2006 г. выступили с совместной декларацией, в которой они зафик­сировали следующее решение: «Как только эта новая проце­дура вступит в силу, она будет применяться к квази-законо­дательным мерам, предусмотренным в актах, которые будут приняты в соответствии с процедурой совместного приня­тия решений, включая те, которые будут предусмотрены в актах, принятых в будущем в сфере финансовых услуг (акты Ламфалусси). С другой стороны, чтобы она была применима к актам, уже принятым согласно процедуре со­вместного принятия решений, эти акты должны быть адап­тированы в соответствии с применимыми процедурами, что­бы каждый раз, когда речь идёт о мерах, входящих в сферу её применения, заменить процедуру регулирования, упомя­нутую в статье 5 Решения 1999/468/EC, процедурой регули­рования с контролем»^[254].

Данный отрывок из Совместной декларации трёх ин­ститутов ЕС очень показателен. Во-первых, он позволя­ет понять, каким образом предлагалось реализовать пере­ход к новой процедуре регулирования с контролем. В тексте Декларации содержался перечень правовых актов, в кото­рые необходимо было в срочном порядке внести изменения, подкреплённый обязательством ЕК подготовить и в кратчай­шие сроки представить Европейскому парламенту и Сове­ту предложения о внесении поправок в эти правовые акты. Во-вторых, благодаря этому отрывку можно понять, что именно процесс Ламфалусси стал основной причиной кор­ректировки текста Второго решения Совета об исполни­тельных полномочиях. Не удивительно, что в приведённом списке действующих правовых актов, требующих корректи­ровок в связи с новой процедурой регулирования с контро­лем, больше половины связаны с рынком финансовых услуг ЕС. В частности, были указаны директива 2005/1/ЕС и ди­ректива 2003/6/ЕС, имеющие особое значение для процес­са Ламфалусси: первая позволила распространить процесс Ламфалусси на все секторы рынка финансовых услуг, а вто­рая впервые принята согласно новым подходам к правовому регулированию.

В заключение раскроем содержание процедуры регули­рования с контролем. Основные правила этой процедуры варьируют в зависимости от того, дал или нет своё согласие на проект исполнительных мер комитет комитологии, ко­торый получил наименование «Комитет по регулированию с контролем».

1. Если Комитет по регулированию с контролем одоб­ряет квалифицированным большинством голосов проект исполнительных мер ЕК, то он направляется на контроль Европейскому парламенту и Совету, причём решение долж­но быть принято Европейским парламентом и Советом в те­чение 3 месяцев (в ряде случаев до 4 месяцев).

Если при рассмотрении проекта исполнительных мер простое большинство Европейского парламента и/или ква­лифицированное большинство Совета голосуют против, то проект не принимается. Отказ может быть обоснован следующими причинами: проект исполнительных мер пре­вышает исполнительные полномочия, предусмотренные в основном акте; он несовместим с целью или содержани­ем основного акта; он не соблюдает принцип субсидиарно­сти или пропорциональности. После отклонения проекта ис­полнительных мер ЕК может представить Комитету новый изменённый проект исполнительных мер или представить законодательное предложение на основе учредительного договора.

Если Европейский парламент и Совет не возражают, то ЕК принимает предложенные исполнительные меры.

2. Если Комитет по регулированию с контролем от­клоняет проект исполнительных мер или не определяется по этому вопросу, то ЕК представляет свой проект Совету и направляет его также в Европейский парламент. Совет рас­полагает сроком 2 месяца для того, чтобы принять решение (возможно продление до 3 месяцев).

Если Совет возражает (квалифицированное большин­ство), то проект мер не принимается. Затем ЕК может пред­ставить Совету изменённый новый проект исполнительных мер или представить законодательное предложение на осно­ве учредительного договора.

Если Совет намерен принять предложенные меры, то он направляет проект Европейскому парламенту. Если Со­вет в течение двух месяцев не высказывается по вопросу, то ЕК представляет свой проект Европейскому парламенту, который располагает сроком 4 месяца с момента первона­чального направления проекта для того, чтобы выступить против проекта исполнительных мер. Возможные основания для отказа: проект исполнительных мер превышает испол­нительные полномочия, предусмотренные в основном акте; он несовместим с целью или содержанием основного акта,

он не соблюдает принцип субсидиарности или пропорцио­нальности. Если проект исполнительной меры не принима­ется, то затем ЕК может представить Комитету изменённый проект или на основании учредительного договора предло­жить собственный законопроект. Если Европейский парла­мент не возражает, то ЕК (или Совет) вправе утвердить про­ект исполнительных мер.

Из вышесказанного следует, что новая процедура ре­гулирования с контролем заметно усиливает роль Евро­пейского парламента при контроле за исполнительными полномочиями ЕК.

Единый рынок финансовых услуг ЕС — исполнительные полномочия Европейской комиссии Фактически в исследуемый период исполнительные полномочия ЕК по существу остались те же, что и ранее. Главное изменение касается усиления роли Европейского парламента в трио основных институтов ЕС: Европейский парламент — Совет — Европейская комиссия.

Усиление роли Европейского парламента поставило в более жёсткие рамки ЕК при реализации последней сво­их исполнительных полномочий. Дело в том, что схема вза­имоотношений основных институтов ЕС, предложенная в рамках процесса Ламфалусси, имела один большой недо­статок: её фактическая реализация могла нарушить инсти­туциональное равновесие ЕС. Речь идёт о скромной роли, которая отводилась Европейскому парламенту в предложен­ной четырехуровневой процедуре нормотворчества и право­применения в области регулирования европейского сектора рынка ценных бумаг. Согласно сути классической комитоло- гической процедуры и смыслу ст. 202 Договора о Европей­ском сообществе, Совет обладает широкими полномочиями в отношении исполнительных мер, принимаемых ЕК. Совет вправе выдвигать определённые требования к осуществле­нию ЕК своих полномочий, вплоть до возможности вернуть проекты исполнительных мер на доработку. У Европейско­го парламента таких полномочий нет. Это делало его наи­более слабым звеном в цепочке Европейский парламент — Совет — Европейская комиссия. Очевидно, что реализация процесса Ламфалусси неизбежно привела бы к ослаблению роли европейских депутатов, которые фактически исключа­лись из 2-го уровня, то есть уровня разработки исполнитель­ных мер.

Европейский парламент не мог пойти на ослабление демократического контроля над деятельностью ЕК и соот­ветствующих комитетов. В результате комиссия Европар­ламента по экономике и финансам вступает в длительный диалог с конкурирующими институтами с целью получить те же права, что и Совет в отношении исполнительных мер 2-го уровня. Три института ЕС столкнулись с непростой за­дачей: с одной стороны, на повестке дня не стоял вопрос о внесении соответствующих изменений в учредительный договор, с другой — необходимо было удовлетворить закон­ные интересы евродепутатов.

Институциональный компромисс был найден 5 февра­ля 2002 г. В этот день его озвучил в Страсбурге председа­тель ЕК Романо Проди, выступивший с соответствующим заявлением перед Европейским парламентом^[255]. Основ­ное предложение ЕК сводилось к обязательству привлекать Европейский парламент к исполнительному производству на 2-ом уровне, а именно предоставить ему трёхмесячный срок для рассмотрения проектов директив или регламентов до их принятия ЕК. Евродепутаты остались удовлетворены данными обязательствами ЕК и только после этого одобри­ли Доклад Ламфалусси.

Обязательства ЕК по привлечению Европейского парла­мента к работе в рамках процесса Ламфалусси неуклонно соблюдались. Более того, когда речь зашла о распростране­нии данной процедуры на всю сферу финансовых услуг, со­ответствующие полномочия Европейского парламента были подтверждены, чтобы не вызвать негативной реакции со сто­роны европейских парламентариев. Анализ п. 18 директи­вы 2005/1/ЕС позволяет говорить о подтверждении полномо­чий Европейского парламента в рамках 2-го уровня процесса Ламфалусси, что в частности выражается в возможности пе­ресмотра ЕК исполнительных мер по просьбе европейских парламентариев.

Заметное укрепление контрольных полномочий Евро­пейского парламента произошло в результате принятия решения 2006/512/ЕС, которое вносит определённые из­менения в существующий порядок, закрепляя процедуру ре­гулирования с контролем. Это нововведение стало «удовле­творительным ответом на запросы Европейского парламента по осуществлению контроля за осуществлением актов, при­нятых в соответствии с процедурой совместного принятия решений»^[256] и было призвано снять напряжение, которое вы­зывал у европейских депутатов процесс Ламфалусси, при­ведший к заметному усилению исполнительных полномо­чий ЕК^[257]. Более конкретно, это означает усиление контроля Европарламента в отношении исполнительных мер ЕК, ко­торые могут привести к изменению несущественных эле­ментов основных актов 1-го уровня. Из всего вышесказан­ного следует, что благодаря корректировке Второго решения Совета об исполнительных полномочиях, роль Европейского парламента заметно возросла и больше не выглядела столь скромной, как это могло показаться в момент обсуждения Доклада Ламфалусси, а европейские парламентарии получи­ли реальные контрольные полномочия в рамках одноимён­ного процесса.

Процесс Ларозьера (2009-2020 гг.)

Характеристика современного этапа (2009-2020 гг.) в развитии единого рынка финансовых услуг в ЕС с пози­ций изучения организационных основ совпадает с так назы­ваемым «процессом Ларозьера»^[258], который активно реали­зуется по настоящее время. Год 2020-й в заглавии данного параграфа обозначает лишь временные рамки этого иссле­дования, но не завершение данного процесса.

Жак де Ларозьер — легендарное лицо в мире финансов, в разные годы он занимал ответственные посты в нацио­нальных и международных финансовых организациях: был управляющим Банка Франции, исполнительным директором Международного валютного фонда, возглавлял Европейский банк реконструкции и развития. До апреля 2016 г. Ж. де Ла­розьер был председателем известной некоммерческой орга­низации Eurofi со штаб-квартирой в Париже, которая была создана в 2000 г. как платформа для обсуждения различных вопросов, связанных с функционированием финансового сектора ЕС. Богатый профессиональный опыт Ж. де Ла­розьера, а также то обстоятельство, что в октябре 2008 г. председательство в Совете ЕС осуществляла Франция, при­вели к тому, что именно ему была поручена важная миссия, связанная с анализом возможных путей выхода из сложив­шейся кризисной ситуации в финансовом секторе ЕС. В тот момент Европейский союз и его государства-члены, как и весь мир, пытался найти пути решения острых проблем, возникших после мирового экономического и финансового кризиса 2007-2009 гг. Для выхода из кризисной ситуации ЕС потребовалось всесторонняя и глубокая экспертная оцен­ка, которую было поручено подготовить в кратчайшие сро­ки группе из семи экспертов во главе с Ж. де Ларозьером. Важную роль сыграл в этой ситуации глава ЕК Жозе Ма­нуэл Баррозу, именно он предложил создать Группу высо­кого уровня по финансовому надзору в ЕС (англ. High-Level Group on Financial Supervision in the EU), иначе — Группу де Ларозьера (фр. Groupe de Larosière).

Группа де Ларозьера была создана в октябре 2008 г., а в конце февраля 2009 г. эксперты представили доклад, на­звания глав которого позволяют судить о глубоком и всесто­роннем подходе его разработчиков к решению поставлен­ных задач: Глава 1 «Причины финансового кризиса», Глава 2 «Политические и правовые решения», Глава 3 «Решения, ка­сающиеся надзора на уровне Европейского союза», Глава 4 «Решения мирового уровня»^[259].

Ровно восемь лет отделяет Доклад де Ларозьера (фев­раль 2009 г.) от Доклада Ламфалусси (февраль 2001 г.). За этот достаточно большой период времени ЕС значительно продвинулся в построении единого европейского финансо­вого рынка, о котором в Докладе де Ларозьера уже говорится как о некоторой данности, хотя и испытывающей определён­ные трудности, которые проявились после мирового кризиса 2007-2009 гг. О том, что единый европейский финансовый рынок рассматривается высококлассными экспертами — ав­торами Доклада де Ларозьера — как данность, говорит тот факт, что одно из приложений этого документа называется «Растущая интеграция единого европейского финансового рынка»^[260]. Особенности формулировки и факт закрепления интересующего нас понятия в названии одного из приложе­ний (даже не первого по счёту) к документу, не имеющему обязательную юридическую силу, очень показателен и сви­детельствует скорее о том, что в начале 2009 г. единый евро­пейский финансовый рынок рассматривался уже как вполне объективный и состоявшийся факт, требующий не столь­ко каких-либо дополнительных обоснований своего суще­ствования, сколько конкретных действий, направленных на его дальнейшую и более углублённую реализацию на уровне ЕС.

Подтвердить этот вывод о том, что единый европейский финансовый рынок воспринимается Ж. де Ларозьером и его коллегами как объективная реальность, помогут обраще­ние к тексту Доклада и анализ его положений, в которых встречаются упоминания этого центрального для нашего ис­следования понятия. В Главе 2 «Политические и правовые решения» прямо закреплено следующее положение: «Еди­ный финансовый рынок, который является одной из основ­ных характеристик Союза, не может функционировать долж­ным образом, если национальные правила и регулирование существенно различаются в разных странах»^[261]. Таким обра­зом, по мнению авторов Доклада, единый финансовый ры­нок не просто существует, но и представляет одну из его су­щественных характеристик. Это очень важная констатация, так как позволяет судить о серьёзной эволюции, без пре­увеличения сказать — коренном переломе, который прои­зошёл в сознании европейской политической, финансовой и правовой элиты в отношении роли единого европейско­го финансового рынка для ЕС. Возможно, что именно цен­ность и значение этого понятия заставляют авторов Доклада вновь к нему возвращаться, а нам предоставляют дополни­тельные возможности оценить степень озабоченности авто­ров Доклада проблемами, которые испытывал в тот период единый финансовый рынок ЕС. Характерно, что, по мне­нию авторов Доклада, большинство выявленных в тот пе­риод проблем связано именно «с эффективностью единого финансового рынка, а не с кризисом»^[262]. Фактически миро­вой кризис позволил выявить слабые стороны единого фи­нансового рынка или ещё более акцентировать внимание на старых проблемах. Как мы уже установили, с начала по­строения единого финансового рынка в 1973 г. главным пра­вовым актом, который использовали институты ЕС, была директива. На протяжении десятилетий правовое регули­рование с помощью преимущественно директив было од­ной из существенных характеристик единого финансового рынка ЕС. На это обстоятельство указывают и авторы До­клада де Ларозьера, которые видят в этом не просто осо­бенность, а одну из проблем, которая была отмечена ещё «с самого начала создания единого финансового рынка»^[263]. Согласно Докладу де Ларозьера, проблема вытекает из низ­кой степени согласованности нормативно-правовой базы, су­ществующей в государствах — членах ЕС в сфере финансо­вых услуг. Очевидно, что было трудно ожидать чего-либо другого, когда государства — члены ЕС долгое время обла­дали свободой выбора возможных вариантов при реализа­ции на национальном уровне целей европейских директив в финансовой сфере. Мировой кризис 2007-2009 гг. вновь указал на одну из главных причин низкой эффективности европейского финансового рынка. Для решения этого вопро­са и повышения эффективности единого финансового рын­ка в Докладе де Ларозьера предлагаются конкретные меры: «Комиссия и комитеты 3-го уровня должны определить, ка­кие национальные исключения необходимо прекратить, чтобы улучшить функционирование единого финансового рынка, уменьшить искажение правил конкуренции и регу­лятивный арбитраж или повысить эффективность трансгра­ничной финансовой деятельности в ЕС»^[264]. В Докладе так­же говорится, что при дальнейшем правовом регулировании сферы финансовых услуг отдавать большее предпочтение не директивам, а регламентам, которые обладают прямым действием.

Эффективно функционирующий единый финансовый рынок невозможен без реформ в области макро- и микропру- денциального надзора. Создание специального органа, от­ветственного за макропруденциальный надзор, стало важной задачей, так как это направление в ЕС было слабо разрабо­тано, а цикличность экономических процессов и связанных с ними кризисных ситуаций^[265] требовала более ответствен­ного подхода к анализу макроэкономических тенденций и показателей государств — членов ЕС. В области микро- пруденциального надзора ЕС достиг к тому времени опреде­лённых успехов, но они по-прежнему были недостаточными, поэтому «чтобы иметь возможность эффективно контроли­ровать всё более интегрированный и консолидированный финансовый рынок на уровне ЕС (и, в частности, крупные трансграничные институты, которые создают системные риски), регулирующие органы должны располагать новыми строго определёнными полномочиями, которые будут охва­тывать весь ЕС»^[266].

О необходимости реформы в области микропруденци- ального надзора подробно сказано и в самом Приложении «Растущая интеграция единого европейского финансово­го рынка» к Докладу де Ларозьера. В нём помимо развёр­нутой характеристики объективных данных, выраженных с помощью процентных и иных показателей и свидетель­ствующих об успехах интеграции финансовых рынков в ЕС, достаточно много внимания уделяется организаци­онно-правовым аспектам единого финансового рынка ЕС. В частности, авторы Доклада де Ларозьера убеждены в том, что «возникновение всё более интегрированного финансо­вого рынка в Европейском союзе представляет на самом деле большой вызов для финансового надзора... интеграция увеличивает трансграничные риски и угрожает в результа­те финансовой стабильности; она затрудняет поддержание равных условий игры, если правила и методы надзора от­личаются; и она порождает большие трансграничные груп­пы, появление которых сделает необходимым переход к бо­лее эффективной и экономически выгодной организации надзора»^[267].

Анализ Доклада де Ларозьера 2009 г. позволяет сделать несколько выводов. Первый вывод заключается в том, что понятие «единый европейский финансовый рынок» проч­но вошло в политический и правовой лексикон на уровне ЕС и больше не является ни случайным, ни лишённым ка­кого-либо глубокого смысла. Экспертное сообщество ЕС по-прежнему не даёт ему какого-либо определения, но ха­рактер и содержание сформулированных ими предложе­ний позволяет говорить о том, что единый европейский финансовый рынок перестал к 2009 г. быть просто лек­сическим выражением, лишённым какого-либо глубоко­го смысла, что было характерно для первых финансовых директив ЕС (см. гл. 3).

Второй вывод состоит в том, что, начиная с 2009 г. раз­витие единого европейского финансового рынка будет идти по пути его усиления, что подразумевает прежде всего рост его эффективности, чему должен способствовать комплекс мер организационно-правового характера. Доклад де Ла­розьера стал ещё одним аналитическим документом, кото­рый сыграл важную роль в развитии единого европейского финансового рынка.

В заключение общей характеристики изменений, ко­торые произошли в период 2009-2020 гг. в сфере регули­рования единого рынка финансовых услуг ЕС, которые мы обозначили как «процесс Ларозьера», следует особо подчеркнуть, что в данном случае (в отличие от процес­са Ламфалусси) собственно о «процессе Ларозьера» мож­но говорить только в широком понимании, исключитель­но как об очередном этапе в развитии регулирования сферы финансовых услуг в ЕС, который началcя в момент пред­ставления Доклада де Ларозьера в 2009 г. и реализуется вплоть до настоящего времени. Говорить о «процессе Ла­розьера» в узком понимании, как о понятии, которое отра­жает собственные, принципиально иные подходы к право­творчеству, правоприменению и различным процедурным аспектам в сфере финансовых услуг, нельзя хотя бы по той причине, что четырёхуровневая структура процесса Ламфа­лусси сохранена. Реформа 2009 г. затронула преимуществен­но систему комитетов 3-го уровня, которые не только обре­ли новый правовой статус (Европейские надзорные органы) и другие секторные наименования, но и серьёзно усилили свои позиции, получив более широкий круг полномочий. Одновременно был создан новый комитет по системным рискам, который теперь уполномочен осуществлять макро- пруденциальный надзор в ЕС. По этим причинам мы не мо­жем поддержать или присоединиться к какой-либо из двух крайних позиций, одна из которых состоит в том, чтобы при­знать существование в указанный период некоей вариации процесса Ламфалусси — своего рода «процесса Ламфалус­си II»^[268], а другая — в указанный период можно говорить о завершении процесса Ламфалусси и о переходе к новой системе организации регулирования единого европейского рынка финансовых услуг^[269]. С нашей точки зрения, истина находится где-то посредине. Считаем, что речь идёт лишь об очередном этапе в эволюции организационных основ еди­ного рынка финансовых услуг, который начался в момент представления Доклада де Ларозьера в 2009 г. Этот этап реализуется согласно предложениям Группы де Ларозьера и обладает определённой новизной. В то же время действу- ющая в настоящее время система организации финансово­го регулирования и надзора в ЕС основана на достижениях предыдущего этапа, значительно воспринимает прежние подходы к регулированию и надзору.

Данная часть исследования, как и прежде, будет посвя­щена анализу трёх основных направлений: система комите­тов и органов, процедура их деятельности и исполнитель­ные полномочия ЕК.

Единый рынок финансовых услуг ЕС —

«классическая комитология» и «органы Ларозьера»

В рассматриваемый период комитеты «классической комитологии», созданные по итогам процесса Ламфалус­си, были сохранены, а в деятельности этих комитетов (ЕБК, ЕКЦБ, ЕКСТП) не происходило сколь-нибудь значимых из­менений. Главные изменения произошли на другом уров­не процесса Ламфалусси. Одним из главных итогов реали­зации предложений, отражённых в Докладе де Ларозьера, стало усиление роли комитетов 3-го уровня (ставших орга­нами Ларозьера). Окончательное оформление эти предложе­ния получили в момент издания в Официальном вестнике ЕС трёх регламентов, каждый из которых содержал правила, регулирующие деятельность трёх новых Европейских над­зорных органов. Перечислим эти регламенты.

1. Регламент (ЕС) № 1093/2010 Европейского парла­мента и Совета от 24 ноября 2010 г. «О создании Евро­пейского надзорного органа (Европейского органа бан­ковского надзора), изменяющий решение № 716/2009/EC и отменяющий решение 2009/78/EC Комиссии» (далее — регламент (ЕС) № 1093/2010)^[270].

2. Регламент (ЕС) № 1094/2010 Европейского парламен­та и Совета от 24 ноября 2010 г. «О создании Европейского надзорного органа (Европейского органа по надзору в обла­сти страхования и негосударственного пенсионного обеспе­чения), вносящий изменения в решение № 716/2009/ЕС и отменяющий решение 2009/79/ЕС Комиссии» (далее — регламент (ЕС) № 1094/2010)^[271].

3. Регламент (ЕС) № 1095/2010 Европейского парламен­та и Совета от 24 ноября 2010 г. «О создании Европейского надзорного органа (Европейского органа по ценным бумагам и рынкам), изменяющий решение № 716/2009/ЕС и отменя­ющий решение 2009/77/ЕС Комиссии» (далее — регламент (ЕС) № 1095/2010)^[272].

Как следует из названий трёх регламентов, они замени­ли ранее изученные решения ЕК, которые регулировали де­ятельность прежних комитетов 3-го уровня. Положения этих правовых актов ЕС применяются с 1 января 2011 г. Именно эта дата считается днём создания Европейских надзорных органов.

Европейский орган банковского надзора (далее — ЕОБН)^[273], Европейский орган по надзору в области страхо­вания и негосударственного пенсионного обеспечения (да­лее — ЕОНСНП), Европейский орган по ценным бумагам и рынкам (ЕОЦБР) — это Европейские надзорные орга­ны, которые заменили соответственно КЕБК, КЕКСНП, КЕРРЦБ. Очевидно, что основная суть реформы не состо­яла в переименовании прежних комитетов 3-го уровня. Но­вые названия — это следствие реформы, они подчёркивают главные изменения, которые связаны с серьёзным усилени­ем полномочий этих новых органов в каждом из трёх секто­ров единого рынка финансовых услуг ЕС.

Сравним для примера два учредительных документа на рынке ценных бумаг: КЕРРЦБ и ЕОЦБР. Начиная с января 2011 г. происходит существенное улучшение в области регу­лятивных функций регулятора. В решении ЕК 2001/527/ЕС от 6 июня 2001 г. «О создании Комитета европейских регуля­торов рынков ценных бумаг» полномочиям вновь созданного комитета посвящена только одна статья, в которой говорится об исключительно консультативных функциях в содействии ЕК. Что касается ЕОЦБР, то в учредительном документе за этим органом, образованном на базе КЕРРЦБ, закреплены также регулятивные и надзорные функции.

В день (24 ноября 2010 г.), когда были приняты три ре­гламента, учредившие новые Европейские надзорные ор­ганы (ЕОЦБР, ЕОБН, ЕОНСНП), была также принята ди­ректива 2010/78/ЕС Европейского парламента и Совета «О внесении изменений в директивы 98/26/ЕС, 2002/87/ЕС, 2003/6/ЕС, 2003/41/ЕС, 2003/71/ЕС, 2004/39/ЕС, 2004/109/ЕС, 2005/60/ЕС, 2006/48/ЕС, 2006/49/ЕС и 2009/65/ЕС в части компетенции Европейского надзорного органа (Европей­ского органа банковского надзора), Европейского надзорно­го органа (Европейского органа по надзору в области стра­хования и негосударственного пенсионного обеспечения) и Европейского надзорного органа (Европейского органа по ценным бумагам и рынкам)»^[274]. Благодаря этой директи­ве, в соответствующие правовые акты ЕС были внесены из­менения, которые учитывали факт появления, а также новые полномочия трёх Европейских надзорных органов. Позднее была принята директива 2014/51/ЕС Европейского парла­мента и Совета от 16 апреля 2014 г. «О внесении измене­ний в директивы 2003/71/ЕС и 2009/138/ЕС и регламенты (ЕС) № 1060/2009, (ЕС) № 1094/2010 и (ЕС) 1095/2010 в ча­сти компетенции Европейского надзорного органа (Евро­пейского органа по надзору в области страхования и него­сударственного пенсионного обеспечения) и Европейского надзорного органа (Европейского органа по ценным бума­гам и рынкам)»^[275].

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных изме­нений и непосредственному анализу деятельности новых Европейских надзорных органов, необходимо также указать на регламент, который был принят одновременно с предыду­щими тремя регламентами — регламент (ЕС) № 1092/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. «О макропруденциальном надзоре за финансовой системой в Европейском союзе и создании Европейского комитета по системным рискам»^[276]. Данный правовой акт ЕС учрежда­ет совершенно новую для ЕС структуру в виде Европейско­го комитета по системным рискам^[277]. Европейский комитет по системным рискам (далее — ЕКСР), ЕОБН, ЕОНСНП, ЕОЦБР, объединённый комитет Европейских надзорных ор­ганов (далее — Объединённый комитет) и компетентные (или контролирующие органы) государств — членов ЕС образуют европейскую систему финансового надзора (да­лее — ЕСФН), основная цель которой заключается в том, чтобы правила, применимые к финансовому сектору, приме­нялись надлежащим образом, чтобы сохранить финансовую стабильность и обеспечить доверие к финансовой системе в целом (межсекторный подход) и гарантировать адекватную защиту потребителей финансовых услуг.

Сделав эти предварительные разъяснения, необходимо теперь подробнее изучить специфику структуры и деятель­ности новых Европейских надзорных органов, что будет ре­ализовано на примере ЕОЦБР согласно схеме, которая была нами использована при изучении КЕРРЦ.

Обращение исключительно к примеру ЕОЦБР не нару­шает стройность и не вредит полноте анализа, так как озна­комление с содержанием учредительных документов (ре­гламент (ЕС) № 1093/2010, регламент (ЕС) № 1094/2010, регламент (ЕС) № 1095/2010) трёх новых Европейских над­зорных органов говорит о том, что эти правовые акты ЕС содержат практически идентичные положения и закреп­ляют единые подходы к формированию структуры и ор­ганизации деятельности этих органов. Даже количество и названия глав этих документов полностью идентичны: Глава 1 «Учреждение и правовой статус»; Глава 2 «Задачи и компетенция органа»; Глава 3 «Организация»; Гла­ва 4 «Общие органы Европейских надзорных органов»; Гла­ва 5 «Средства обжалования»; Глава 6 «Финансовые поло­жения»; Глава 7 «Общие положения»; Глава 8 «Переходные и заключительные положения». Каждый из трёх учредитель­ных регламентов содержит 82 статьи.

В связи с этим следует также указать на значительное увеличение статей, регулирующих организацию структуры и работы Европейских надзорных органов, по сравнению с актами, принятыми в начале реализации реформы Лам­фалусси. Если проследить эволюцию правовой базы, регу­лирующей деятельность комитета (органа), ответственного за европейский сектор рынка ценных бумаг, то складывается следующая картина: первоначальное решение ЕК 2001/527/ЕС от 6 июня 2001 г. «О создании Комитета европейских регуля­торов рынков ценных бумаг» содержит 8 статей; заменившее его решение ЕК от 23 января 2009 г. «О создании Комитета европейских регуляторов рынков ценных бумаг» содержит 17 статей; регламент (ЕС) № 1095/2010 от 24 ноября 2010 г., учредивший ЕОЦБР, содержит уже 82 статьи.

Состав. ЕОЦБР имеет сложную структуру: Наблюда­тельный совет (Совет надзорных органов); Административ­ный совет; председатель; исполнительный директор; Апел­ляционный комитет.

Наблюдательный совет состоит из: 1) председателя, ко­торый не принимает участия в голосовании; 2) руководителя национального органа государственной власти, ответствен­ного за надзор за участниками финансового рынка в каждом государстве — члене ЕС (посещает заседания Наблюдатель­ного совета не реже двух раз в год); 3) представителя ЕК, который не принимает участия в голосовании; 4) предста­вителя ЕКСР, который не участвует в голосовании; 5) пред­ставителей каждого из двух других Европейских надзорных органов, которые не участвуют в голосовании. Каждый на­циональный компетентный орган должен назначить замести­теля члена Наблюдательного совета. Наблюдательный совет может создавать внутренние комитеты или группы экспертов и делегировать им решение конкретных вопросов. При вы­полнении задач, возложенных на Наблюдательный совет, его председатель и его члены действуют независимо и объек­тивно в интересах всего ЕС. Государства-члены, институты или органы ЕС, государственные или частные организации не должны оказывать давление на членов Наблюдательно­го совета. Главная задача Наблюдательного совета состоит в установлении основных направлений деятельности ЕОЦБР. Это реализуется в основном за счёт принятия еже­годной рабочей программы.

Административный совет включает семь человек: пред­седателя и шесть членов Наблюдательного совета. Все чле­ны Административного совета избираются на два с полови­ной года с возможностью однократного продления. Состав должен быть сбалансирован и отражать ЕС в целом. Дей­ствует принцип ротации. Административный совет при­нимает решения большинством голосов присутствующих членов. Каждый член имеет один голос. Исполнитель­ный директор и представитель ЕК участвуют в заседаниях Административного совета без права голоса. Администра­тивный совет собирается перед каждым заседанием Наблю­дательного совета. Он может также собираться по своему усмотрению, но не реже пяти раз в год. Члены Администра­тивного совета действуют независимо и связаны только ин­тересами ЕС. Административный совет готовит для На­блюдательного совета годовую программу деятельности, а также отчёт о деятельности ЕОЦБР. Административный совет решает также иные вопросы, в том числе финансового характера.

Председатель назначается Наблюдательным советом на пятилетний срок (с возможностью однократного продле­ния) на основании оценки опыта, профессиональных и лич­ных качеств кандидата в соответствии с процедурой откры­того голосования. Европейский парламент может отклонить предложенную кандидатуру. Председатель также независим в своей деятельности и не связан никакими инструкциями, исходящими от государств — членов ЕС, институтов и ор­ганов ЕС или частных субъектов. Председатель отвечает за подготовку работы Наблюдательного совета и председа­тельствует на его заседаниях и на заседаниях Администра­тивного совета.

Исполнительный директор назначается Наблюдатель­ным советом на пятилетний срок (с возможностью одно­кратного продления) после утверждения кандидатуры Европейским парламентом на основании оценки его квали­фикации, навыков, знаний и опыта работы, в соответствии с процедурой открытого голосования. Исполнительный директор также полностью независим в своей деятельно­сти. Он отвечает за управление ЕОЦБР, за решение теку­щих вопросов и готовит работу Административного совета. Он также отвечает за реализацию годовой программы дея­тельности ЕОЦБР.

Апелляционный комитет является общим органом для всех трёх Европейских надзорных органов. Апелляцион­ный комитет состоит из шести членов и шести заместите­лей из числа лиц с высокой репутацией, которые должны обладать необходимой квалификацией и профессиональным опытом, в том числе опытом руководящей работы в финан­совой сфере и не должны на момент избрания быть дей­ствующими должностными лицами компетентных нацио­нальных органов или институтов и органов ЕС, связанных с деятельностью ЕОЦБР. Члены Апелляционного комитета должны обладать достаточными юридическими знаниями для предоставления обоснованных юридических консульта­ций относительно законности осуществления ЕОЦБР своих полномочий. Апелляционный комитет назначает председа­теля. Административный совет ЕОЦБР назначает двух чле­нов Апелляционного комитета и двух заместителей из числа кандидатов, предварительно отобранных ЕК и согласован­ных с Наблюдательным советом. Срок полномочий членов Апелляционного комитета составляет пять лет с возмож­ностью однократного продления. Члены Апелляционно­го комитета принимают свои решения самостоятельно. Они не связаны никакими инструкциями. Они не могут вы­полнять какие-либо другие функции в ЕОЦБР. Апелляцион­ный комитет рассматривает обращения физических и юриди­ческих лиц, а также компетентных органов, оспаривающих решения ЕОЦБР. При подобных ситуациях мотивирован­ное обращение должно быть представлено в письменном виде в течение двух месяцев с даты уведомления заинтере­сованного лица о принятии в его адрес соответствующего решения или с даты публикации такого решения. Апелля­ционный комитет принимает решение по существу в тече­ние двух месяцев с момента получения обращения. На вре­мя рассмотрения обращения Апелляционный комитет может по своему усмотрению приостановить действие оспаривае­мого решения ЕОЦБР. Апелляционный комитет может под­твердить решение, принятое компетентным органом ЕОЦБР, или передать его в соответствующий компетентный орган для пересмотра.

Следует отметить, что в создании Апелляционного ко­митета некоторые специалисты увидели предпосылки к появлению в будущем специализированного финансово­го судебного органа ЕС^[278]. Для юристов это предположение представляет не только академический интерес, однако ве­роятность появления такого органа в настоящее время неве­лика. Реформа судебной системы ЕС, важный этап которой завершился в 2016 г., состояла также в расформировании с 1 сентября 2016 г. первого специализированного суда ЕС (Суд по делам гражданской службы). Поэтому нет основа­ний ожидать, что ЕС в ближайшее время будет усложнять судебную систему путём создания нового судебного органа специальной юрисдикции даже в такой важной для ЕС об­ласти, как единый рынок финансовых услуг.

Общий порядок работы. ЕОЦБР обладает правосубъ­ектностью и представлен председателем. ЕОЦБР (как ЕОБН и ЕОНСНП) создан в форме агентства^[279], хотя регламент (ЕС) № 1092/2010 (как регламенты (ЕС) № 1093/2010 и № 1094/2010) прямо это не уточняет. Штаб-квартира ЕОЦБР (как ЕОБН^[280]) находится в Париже. ЕОЦБР через Объединённый комитет регулярно и тесно сотрудничает с ЕСФН, ЕОБН и ЕОНСНП, чтобы обеспечить межсектор­ную согласованность действий и выработать общие позиции в области надзора за различными межсекторными вопроса­ми (например, деятельность финансовых конгломератов). ЕОЦБР (как ЕСФН, ЕОБН и ЕОНСНП) несёт ответствен­ность перед Европейским парламентом и Советом.

Функции. Основные цели ЕОЦБР:

1) совершенствование функционирования внутреннего рынка ЕС посредством системы надёжного, эффективного и последовательного регулирования и надзора;

2) обеспечение целостности, прозрачности, эффективно­сти бесперебойного функционирования финансовых рынков;

3) укрепление координации между странами в сфере фи­нансового надзора;

4) устранение регулятивного арбитража и поощрение добросовестной конкуренции;

5) обеспечение надлежащего регулирования и монито­ринга инвестиций и рисков;

6) усиление защиты потребителей.

Исходя из этих общих целей, ЕОЦБР должен решать следующие задачи:

1) содействовать созданию высоких стандартов и об­щепринятой практике в области регулирования и надзора, в том числе путём предоставления консультаций институ­там ЕС и разработки руководств, рекомендаций и проек­тов регламентирующих и имплементирующих технических стандартов;

2) способствовать согласованному применению юри­дически обязательных актов ЕС, в частности, путём со­действия установлению общей надзорной практики, обес­печивая последовательное, эффективное и действенное применение правовых актов ЕС, избегая регулятивного арбитража, организуя посредничество и урегулирование споров между компетентными органами, обеспечивая эф­фективный и действенный надзор за участниками финансо­вого рынка и последовательное функционирование коллегий Европейских надзорных органов и принятие мер в чрезвы­чайных ситуациях;

3) оптимизировать задачи и лучше распределять обязан­ности между компетентными органами;

4) координировать работу с ЕСФН, включая предостав­ление информации, необходимой для выполнения её задач;

5) проводить экспертные обзоры, включая формулиро­вание руководств и рекомендаций, а также выявление наи­лучшей практики;

6) отслеживать и анализировать развитие рынка в сво­ей области;

7) проводить экономический анализ рынка;

8) содействовать защите инвесторов;

9) содействовать последовательной работе коллегий Европейских надзорных органов, а также мониторингу, оценке и измерению системного риска, обеспечивать высо­кий уровень защиты инвесторов на всей территории ЕС; раз­рабатывать методы устранения ошибок участников финансо­вого рынка и оценивать необходимость в соответствующих инструментах финансирования;

10) выполнять другие конкретные задачи, предусмотрен­ные учредительным регламентом или другими правовыми актами ЕС;

11) размещать на своём веб-сайте и регулярно обнов­лять всю информацию, относящуюся к сфере его деятель­ности, в частности в отношении сферы его компетенции, информацию о зарегистрированных участниках финансо­вого рынка, сделать эту информацию доступной для обще­ственности;

12) при необходимости принять на себя все существую­щие или текущие задачи КЕРРЦБ.

Для решения указанных выше задач ЕОЦБР наделён следующими полномочиями:

1) разрабатывать проекты регламентирующих и импле­ментирующих технических стандартов;

2) издавать руководящие принципы;

3) давать рекомендации;

4) принимать индивидуальные решения, адресованные компетентным органам;

5) в случаях, касающихся непосредственно применимо­го права ЕС, принимать индивидуальные решения в отноше­нии участников финансового рынка;

6) направлять мнения в Европейский парламент, Совет или ЕК;

7) собирать необходимую информацию об участниках финансового рынка;

8) разработать общую методологию оценки влияния осо­бенностей и процессов распределения продукта на финансо­вое положение участников рынка и на защиту потребителей;

9) создать в пределах своей компетенции централизован­ную базу данных зарегистрированных участников финансо­вого рынка.

Порядок реализации этих полномочий чётко прописан в регламенте (ЕС) № 1095/2010. В большинстве случаев их реализация тесно связана с различными процедурными аспектами, поэтому целесообразно рассмотреть некото­рые из наиболее важных полномочий ЕОЦБР в следующем параграфе.

Прежде чем перейти к рассмотрению процедурных аспектов деятельности ЕОЦБР, необходимо кратко остано­виться на следующем вопросе. Изучение процесса Ларозье­ра мы начали с перечисления правовых актов ЕС, которые были приняты в конце 2010 г. и предусматривали создание новой организационной системы в финансовой сфере. Одним из элементов этой системы стал Европейский комитет по системным рискам (ЕКСР), который stricto sensu не яв­ляется Европейским надзорным органом (по крайней мере, это не следует из названия его учредительного документа), но очевидно, что он также должен сыграть свою роль в по­строении единого рынка финансовых услуг.

Тема ЕКСР заслуживает внимания уже потому, что речь идёт о совершенно новом Комитете, в функции которого вхо­дит решение актуальных задач, главная из которых состоит в осуществлении макропруденциального надзора. До 2010 г. ЕС мало уделял внимания регулированию макропруденци­ального надзора, а очевидные связи между макроэкономи­ческой политикой и потребностями развития финансовой системы долгое время оставались без внимания. Недаль­новидность такого подхода проявилась в тот момент, когда ЕС ощутил (во многом неожиданно для себя) негативные по­следствия мирового кризиса 2007-2009 гг. ЕКСР — это ре­зультат работы над ошибками, а именно попытка ЕС создать новый механизм, который позволит если не предотвратить, то предупредить о новых серьёзных кризисных проявлени­ях в экономике и финансах. Эта тема актуальна не только для ЕС, но и для всего мира, именно по этой причине опыт ЕС, связанный с созданием ЕКСР, вызывает интерес не толь­ко у зарубежных^[281], но и у российских авторов^[282].

ЕКСР со штаб-квартирой во Франкфурте-на-Майне яв­ляется звеном европейской системы финансового надзора (ЕСФН). ЕКСР выполняет ряд задач, среди основных мож­но выделились следующие:

1) определять и/или собирать и анализировать всю необ­ходимую информацию с целью предотвращения или смяг­чения системных рисков для финансовой стабильности ЕС в результате изменений в финансовой системе и с учётом ма­кроэкономических изменений;

2) выявлять и ранжировать системные риски;

3) выдавать оповещения, когда эти системные риски считаются важными, и, если необходимо, обнародовать эти оповещения;

4) давать рекомендации относительно корректирующих действий для устранения выявленных рисков и, при необхо­димости, обнародовать эти рекомендации;

5) направлять конфиденциальное предупреждение Сове­ту и представить ему анализ ситуации, чтобы Совет мог оце­нить необходимость принятия на уровне ЕС решения, уста­навливающего существование чрезвычайной ситуации;

6) тесно сотрудничать с другими сторонами ЕСФН.

Подразделениями ЕКСР являются: Общий совет, Ру­ководящий комитет, Секретариат, Научно-консультатив­ный комитет и Консультативно-технический комитет. В Об­щий совет входят председатель и вице-председатель ЕЦБ, управляющие национальных центральных банков госу­дарств — членов ЕС; представитель от ЕК; председатели всех трёх надзорных органов ЕС; председатель и два за­местителя председателя Научно-консультативного коми­тета и председатель Консультативно-технического комите­та. Общий совет принимает все важные решения, которые необходимы для выполнения вышеперечисленных задач ЕКСР. Основная аналитиче ская работа ведётся в рамках Научно-консультативного комитета, в который помимо пред­седателя входят 15 опытных экспертов в области экономи­ки и финансов.

Органы единого рынка финансовых услуг ЕС — процедура деятельности (на примере ЕОЦБР)

Поскольку учредительные документы Европейских над­зорных органов (регламент (ЕС) № 1093/2010, регламент (ЕС) № 1094/2010, регламент (ЕС) № 1095/2010) содержат единые подходы к организации деятельности учреждённых ими органов, последующий анализ будет посвящён исклю­чительно ЕОЦБР. Этот выбор объясняется тем, что именно сектор рынка ценных бумаг изначально стал для ЕС своего рода экспериментальной площадкой для апробирования но­вых подходов к регулированию и надзору в финансовой сфе­ре. Эти новые подходы впервые были отражены ещё в До­кладе Ламфалусси.

Важнейшей новеллой регламента (ЕС) № 1095/2010 стало закрепление за ЕОЦБР полномочия, которое состо­ит в подготовке проектов регламентирующих и импле­ментирующих технических стандартов. Можно утверж­дать, что это одно из важнейших полномочий данного органа в контексте построения единого рынка финансовых услуг в ЕС.

Здесь очень ярко проявляется тесный характер взаимо­действия ЕОЦБР и ЕК, в том числе с позиции организации процедурных аспектов этого взаимодействия. При де­легировании Европейским парламентом и Советом полно­мочий ЕК по установлению регламентирующих технических стандартов посредством делегированных актов в соответ­ствии со ст. 290 Договора о функционировании Европей­ского союза (ДФЕС) с целью обеспечения необходимой гармонизации в областях, прямо предусмотренных в зако­нодательных актах (актах первого уровня)^[283], ЕОЦБР может разрабатывать проекты регламентирующих технических стандартов (далее — проекты РТС). ЕОЦБР представляет свои проекты РТС на утверждение ЕК.

В ст. 10 (1) регламента (ЕС) № 1095/2010 чётко закреп­лено, что «регламентирующие технические стандарты носят технический характер, не предполагают какого-либо стра­тегического решения или политического выбора, и их со­держание определяется законодательными актами, на ко­торых они основаны»^[284]. Эта цитата, свидетельствующая о подчинении актов второго уровня (делегированные акты ЕК) актам первого уровня (законодательные акты Европей­ского парламента и Совета), фактически хорошо иллюстри­рует процедуру Ламфалусси. Для полноты картины необ­ходимо добавить, что на третьем уровне в секторе рынка ценных бумаг работает ЕОЦБР, за которым регламент (ЕС) № 1095/2010 закрепляет полномочие разрабатывать про­екты РТС. В доктрине подчёркивается тесная связь совре­менных правил с существовавшими на предыдущем этапе. По мнению Ф.-Э. Парча, Европейские надзорные органы «готовят регламентирующие и имплементирующие тех­нические стандарты для актов 1-го или 2-го уровня. Эта миссия соответствует, по крайней мере, той, что выполня­ли комитеты 3-го уровня, которые занимались разработкой исполнительных мер основных актов в рамках процедуры Ламфалусси»^[285].

Прежде чем представить свои проекты РТС Европей­ской комиссии, ЕОЦБР должен организовать открытые публичные консультации и провести тщательный анализ потенциальных затрат и выгод, которые подразумевают эти проекты (за исключением случаев, когда такие консультации или анализ непропорциональны ввиду масштабов и харак­тера воздействия таких проектов). Когда ЕОЦБР представ­ляет ЕК свой проект РТС, последняя обязана немедленно направить его в Европейский парламент и Совет. ЕК прини­мает решение об утверждении проекта РТС в течение трёх месяцев после его получения. Она может одобрить только часть проекта или настоять на внесении в него изменений. Если ЕК решила не утверждать проект РТС или утвердить его частично или с изменениями, то она направляет такой проект ЕОЦБР с указанием причин отказа в утверждении или с указанием оснований для внесения изменений. В те­чение шести недель ЕОЦБР может вносить поправки в про­ект РТС на основе предложений ЕК. После этого проект РТС вновь представляется на рассмотрение ЕК. Одновре­менно ЕОЦБР адресует новый проект Европейскому парла­менту и Совету. Если по истечении шести недель ЕОЦБР не представил измененный проект РТС или представил про­ект, который не учёл предложений ЕК, то она вправе при­нять регламентирующие технические стандарты с измене­ниями, которые она сама сочтёт необходимыми сделать, или может отказаться от принятия такого проекта. Несмо­тря на довольно широкие полномочия ЕК, в регламенте (ЕС) № 1095/2010 подчёркнуто, что Европейская комиссия не может изменить содержание проекта РТС, разработанно­го ЕОЦБР, без предварительного согласования с ним своих действий. Очевидно, что эта норма направлена на расши­рение возможностей ЕК и ЕОЦБР для поиска приемлемого решения.

О том, что мнению ЕОЦБР придаётся особое значение, говорит и другое правило регламента (ЕС) № 1095/2010, согласно которому, если ЕОЦБР не представляет проект РТС в сроки, которые закреплены в законодательных актах (правовые акты 1-го уровня), то ЕК может запросить такой проект в новый срок (ст. 10 (2)). И только в случаях, когда ЕОЦБР не представляет проект РТС даже в новый пролонги­рованный срок, установленный ЕК, последняя может само­стоятельно разработать и принять регламентирующие тех­нические стандарты посредством издания делегированного акта (ст. 10 (3) регламента (ЕС) № 1095/2010). В такой ситу­ации ЕК также проводит публичные консультации по про­екту РТС и анализирует потенциальные затраты и выгоды, связанные с его реализацией. ЕК также должна немедлен­но направить проект РТС в Европейский парламент и Со­вет. ЕК также направляет свой проект РТС в ЕОЦБР, кото­рый в течение шести недель может изменить проект РТС и представить его в ЕК в форме официального заключения. ЕОЦБР направляет копию своего официального заключе­ния в Европейский парламент и Совет. Если в конце такого шестинедельного периода ЕОЦБР не представил изменён­ный проект РТС, то ЕК может принять регламентирую­щие технические стандарты. Если ЕОЦБР представил в те­чение шести недель изменённый проект РТС, то ЕК может внести изменения в проект РТС с учётом поправок, пред­ложенных ЕОЦБР, или принять регламентирующие техни­ческие стандарты с изменениями, которые она сочтёт важ­ными. В любом случае ЕК не может изменить содержание проекта РТС, который был подготовлен ЕОЦБР, без пред­варительного согласования с ним таких поправок. Как видно, регламент (ЕС) № 1095/2010 закрепляет сложную многоэтапную процедуру взаимодействия ЕК и ЕОЦБР, в ко­торой мнение одного из Европейских надзорных органов учитывается на каждом этапе утверждения/согласования проектов РТС. Можно даже говорить о том, что позиция ЕОЦБР выглядит более сильной, чем позиция ЕК. Регла­ментирующие технические стандарты принимаются в форме регламентов и решений и публикуются в Официальном вест­нике ЕС (ст. 10 (4) регламента (ЕС) № 1095/2010).

Наравне с проектами РТС, ЕОЦБР наделён правом раз­рабатывать проекты имплементирующих технических стан­дартов (далее — проекты ИТС), которые затем обретают форму исполнительных актов ЕК согласно ст. 291 ДФЕС. Проекты ИТС (как и проекты РТС) разрабатываются в стро­го определённых областях, прямо предусмотренных в зако­нодательных актах (правовые акты 1-го уровня). В ст. 15 (1) регламента (ЕС) № 1095/2010 закреплено, что «имплемен­тирующие технические стандарты — это технические стан­дарты, которые не предполагают какого-либо стратегическо­го решения или политического выбора, содержание которых определяет условия для применения этих (законодатель­ных. — Р.К.) актов»^[286]. Следовательно, в регламенте (ЕС) № 1095/2010 приводятся два очень близких определения (РТС и ИТС), смысл которых можно дополнительно уточ­нить, обратившись к формулировкам ст. 290-291 ДФЕС.

Если кратко, то регламентирующие технические стан­дарты — это незаконодательные акты общего действия, ко­торые издаёт ЕК с целью изменить или дополнить отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существен­ного значения. Такое право делегирует ЕК законодатель­ный акт, который чётко определяет цели, содержание, сферу действия и срок делегирования полномочий. Элементы, име­ющие существенное значение в любой сфере, зарезервиро­ваны для законодательного акта и поэтому не могут служить объектом делегирования (ст. 290 (1) ДФЕС). В заглавие деле­гированных актов включается прилагательное «делегирован­ный», «делегированная» или «делегированное» (ст. 290 (3) ДФЕС). ЕК реализует делегированные полномочия, когда принимает делегированные акты.

Имплементирующие технические стандарты — это незаконодательные акты, которые издаёт ЕК для обеспече­ния единообразных условий исполнения юридически обя­зательных актов ЕС (ст. 291 (2) ДФЕС)^[287]. В заглавие ис­полнительных актов включается слово «исполнительный», «исполнительная» или «исполнительное» (ст. 291 (4) ДФЕС). ЕК реализует исполнительные полномочия, когда принима­ет исполнительные акты.

Перед направлением в ЕК проекта ИТС ЕОЦБР должен провести открытые публичные консультации и анализ по­тенциальных издержек, которые связаны с таким проектом. Процедура утверждения проекта ИТС проходит те же са­мые стадии, что и проект РТС, что ещё больше подчёркива­ет роль ЕОЦБР. Имплементирующие технические стандарты также принимают форму регламентов и решений и публи­куются в Официальном вестнике ЕС (ст. 15 (4) регламента (ЕС) № 1095/2010).

Проекты РТС и проекты ИТС — это не единственный продукт деятельности ЕОЦБР. Этот орган также издаёт ру­ководящие принципы и рекомендации, адресатами кото­рых могут быть национальные компетентные органы го­сударств — членов ЕС и участники финансового рынка. ЕОЦБР при необходимости проводит открытые публичные

консультации по руководящим принципам и рекомендациям и анализирует их потенциальные издержки и выгоды. Руко­водящие принципы и рекомендации ЕОЦБР не имеют обяза­тельной юридической силы. По этой причине в регламенте (ЕС) № 1095/2010 отдельно подчёркивается, что националь­ные компетентные органы и участники финансового рын­ка должны в полной мере соблюдать принципы и рекомен­дации (ст. 16 (3) регламента (ЕС) № 1095/2010). В течение двух месяцев после направления руководящих принципов или рекомендаций каждый национальный компетентный ор­ган должен указать, соответствует ли его деятельность этим документам и намеревается ли он выполнить их предписания. Если компетентный орган не соответствует предписаниям руководящих принципов или рекомендаций или он не на­меревается их соблюдать, то он должен сообщить об этом в ЕОЦБР с указанием причин. ЕОЦБР раскрывает подоб­ные факты путём публикации соответствующей информа­ции. При этом национальный компетентный орган должен быть заранее поставлен в известность о такой публикации. Если руководящие принципы или рекомендации того тре­буют, участники рынка также должны сообщить в ясной и подробной форме о своём соответствии положениям этих документов. ЕОЦБР информирует Европейский парламент, Совет и ЕК об изданных руководящих принципах и реко­мендациях с указанием компетентных органов, которые их не соблюдают, и раскрывая средства, при помощи кото­рых он намеревается добиться в будущем их реализации (ст. 16 (1-4) регламента (ЕС) № 1095/2010).

Гораздо более серьёзными полномочиями наделён ЕОЦБР в случае нарушения юридически обязательных норм. Эти полномочия реализуются, когда национальный компетентный орган не применил законодательные акты ЕС, включая принятые на их основе регламентирующие и имплементирующие технические стандарты, или приме­нил их с нарушениями (в частности, не обеспечил соответ­ствие деятельности участника финансового рынка требова­ниям правовых актов ЕС). В таких ситуациях ЕОЦБР может действовать по собственной инициативе или по просьбе од­ного или нескольких компетентных органов, Европейского парламента, Совета, ЕК или группы заинтересованных сто­рон в финансовом секторе. Предварительно проинформи­ровав соответствующий компетентный орган, ЕОЦБР про­водит расследование с целью установить или опровергнуть факт нарушения. Он вправе затребовать любую информа­цию, необходимую для расследования. Компетентный орган должен предоставить такую информацию незамедлительно. Не позже, чем через два месяца после начала расследова­ния, ЕОЦБР может обратиться к соответствующему компе­тентному органу с рекомендацией, устанавливающей меры, которые необходимо принять для соблюдения права ЕС. В течение 10 рабочих дней после получения рекомендации компетентный орган должен проинформировать о принятых или предполагаемых мерах. Если в течение одного месяца после получения рекомендации ЕОЦБР компетентный ор­ган не приводит свою деятельность в соответствие с пра­вом ЕС, то ЕК, после того, как она была проинформирована об этом ЕОЦБР, или по собственной инициативе, может вы­нести мотивированное заключение, требующее от компе­тентного органа принять необходимые меры. Мотивиро­ванное заключение ЕК должно учитывать рекомендацию ЕОЦБР. ЕК выносит мотивированное заключение не позд­нее чем через три месяца после принятия рекомендации. Она может продлить это срок на один месяц. В течение де­сяти рабочих дней с момента получения мотивированного заключения компетентный орган информирует ЕК и ЕОЦБР о мерах, которые он принял или намеревается принять для соблюдения требования этого заключения. Без ущер­ба для полномочий, возложенных на ЕК в соответствии со ст. 258 ДФЕС^[288], если компетентный орган не выполнит в указанные сроки мотивированное заключение, то ЕОЦБР может принять специальное решение в отношении конкрет­ного участника финансового рынка, требуя от него приня­тия необходимых мер для выполнения своих обязательств по праву ЕС. Такое решение ЕОЦБР должно соответствовать мотивированному заключению ЕК (ст. 17 (1-6) регламен­та (ЕС) № 1095/2010).

ЕОЦБР также обладает определёнными полномочиями в случае чрезвычайных ситуаций. Если Совет принял реше­ние о наступлении чрезвычайной ситуации, когда необхо­димы скоординированные действия национальных властей в ответ на неблагоприятные обстоятельства, которые могут поставить под серьёзную угрозу надлежащее функциониро­вание и целостность финансовых рынков или стабильность финансовой системы ЕС, то ЕОЦБР может принимать инди­видуальные решения, налагающие на компетентные органы обязательство принимать необходимые меры для разреше­ния таких чрезвычайных ситуаций (ст. 18 (1-4) регламента (ЕС) № 1095/2010).

Важная роль принадлежит ЕОЦБР и в случае разногла­сий между компетентными органами государств — членов ЕС, которые имеют трансграничный характер и возника­ют в связи с реализацией этими национальными органами предписаний правовых актов ЕС. В подобных ситуациях ЕОЦБР может по своей инициативе или по просьбе заинте­ресованных сторон оказывать властям помощь в достижении соглашения. Если соответствующие компетентные органы не нашли компромиссного соглашения на этапе примирения, то ЕОЦБР вправе принять решение, которое будет адресо­вано соответствующим компетентным органам с целью обязать их принять конкретные меры (или воздерживаться от принятия мер) в целях обеспечения соблюдения пра­ва ЕС. Если компетентный орган не выполняет решение ЕОЦБР, то последний вправе также принять индивидуаль­ное решение в отношении конкретного участника финан­сового рынка, требующее от него принятия мер, необходи­мых для выполнения его обязательств по законодательству Союза, включая прекращение противозаконной практики (ст. 19 (1-4) регламента (ЕС) № 1095/2010).

Рассмотренные новые полномочия ЕОЦБР позволяют сделать ряд выводов. Во-первых, ЕОЦБР наделён широким кругом полномочий, которые сочетают квази-нормативные и чисто надзорные функции. В части квази-нормативных функций необходимо сказать следующее. Хотя проекты РТС и ИТС не носят юридически обязательного характера, они оказывают серьёзное влияние на содержание правовых ак­тов ЕК, которая фактически обязуется учитывать их содер­жание в силу процедурных правил, регулирующих её отно­шения с ЕОЦБР. Процесс принятия проектов РТС и ИТС подчёркивает роль и значение ЕОЦБР в процессе Ларозьера. В итоге именно инициативы, разработанные на 3-м уровне, учитывающие мнение государств — членов ЕС (via их на­циональные компетентные органы), профессиональных и рядовых участников финансового рынка, ложатся на стол ЕК и обретают обязательную юридическую силу в форме делегированных или исполнительных актов этого инсти­тута ЕС (правовые акты 2-го уровня). ЕК может проявить инициативу только в случае бездействия ЕОЦБР. Важную роль играет правило: ЕК не обладает правом изменять содер­жание проектов РТС или ИТС, которые были разработаны ЕОЦБР, без предварительного согласования своих действий с этим Европейским надзорным органом.

О квази-нормативной функции руководящих принци­пов и рекомендаций ЕОЦБР говорить нельзя, так как они не обладают обязательной юридической силой и не связы­вают ЕК в её правотворческой деятельности. В то же время они позволяют обеспечить более упорядоченное регулиро­вание единого рынка финансовых услуг в ЕС. В этом состо­ит их главная роль. Это достигается в том числе благодаря тому, что ЕОЦБР должен добиваться соблюдения руководя­щих принципов и рекомендаций как компетентными орга­нами государств — членов ЕС, так и участниками финансо­вого рынка.

Надзорные полномочия ЕОЦБР, состоящие в возможно­сти проводить расследования для установления фактов на­рушения права ЕС в сфере финансовых услуг, и в случае необходимости санкционировать совместно с ЕК выявлен­ные факты нарушений, позволяют обеспечивать верховен­ство европейского права, благодаря чему единый рынок финансовых услуг ЕС становится более интегрированным и эффективным. Одним из главных средств обеспечения надлежащего функционирования единого рынка финансо­вых услуг ЕС и соблюдения в его границах справедливых конкурентных правил, а также поддержки целостности фи­нансовой системы ЕС является право ЕОЦБР принимать ин­дивидуальное решение в отношении конкретного участника финансового рынка для устранения рисков, связанных с кон­кретной ситуацией, в том числе трансграничного или чрез­вычайного характера.

Во-вторых, всё вышесказанное позволяет сделать также вывод более общего характера, согласно которому ЕОЦБР обладает более значительными полномочиями, чем его пред­шественник — КЕРРЦБ. Аналитические исследования пока­зали существенное усиление полномочий и, следовательно, роли всех трёх Европейских надзорных органов — ЕОЦБР, ЕОБН, ЕОНСНП — в регулировании единого рынка финан­совых услуг^[289]. В целом западная юридическая доктрина подчёркивает высокую активность Европейских надзорных органов. Ф.-Э. Парч отмечает, что Европейские надзорные органы «сразу и усердно использовали свои нормативные полномочия. Впечатляет количество регламентов, решений (уровень II) и руководящих принципов (уровень III), при­нятых с января 2011 г.»^[290]. В результате реформы Ларозьера отмечается общая тенденция усиления роли европейских агентств, которую западные аналитики характеризуют как «ngenciiication». Этот термин, по определению Д. Леви- Фора, отражает «процесс формализации ролей и основ­ных задач с пространственными границами и формальны­ми признаками, возникающими вследствие децентрализации функций центральной организации либо созданием новых организаций для выполнения новых функций»^[291].

Увеличение числа и усиление роли европейских агентств, расширение их полномочий, как, например, у ЕОРЦБ, объ­ективно необходимы для ответа современным вызовам, таким как финансовые кризисы, и защиты собственных интересов ЕС^[292].

Свою позицию по поводу усиления роли ЕОРЦБ пред­ставили не только учёные-правоведы из разных европейских стран, но и государства — члены ЕС, а также институты ЕС. Среди последних для нас особый интерес представляет по­зиция Суда ЕС. Суд ЕС 22 января 2014 г. вынес решение по делу № С-270/12 «Соединённое Королевство против Европарламента и Совета ЕС»^[293], в котором не только разъ­яснил, но и подтвердил полномочия ЕОРЦБ^[294].

При рассмотрении данного дела одним из сложных во­просов, которые предстояло решить Суду ЕС, был вопрос о том, как трактовать в новых условиях «доктрину Меро- ни», сформулированную в 1958 г. в одноимённом судебном решении. Тогда судьи пришли к следующему заключению: «Последствия делегирования полномочий могут очень раз­личаться в зависимости от того, включают ли они явно опре­делённые исполнительные полномочия, осуществление ко­торых, следовательно, может быть подвергнуто жёсткому пересмотру в свете объективных критериев, определяемых уполномоченным органом, делегирующим полномочия, либо они включают дискреционные полномочия, под ко­торыми подразумевается значительное число дискрецион­ных правомочных действий, которые в зависимости от целей их применения могут сделать возможным проведение реаль­ной экономической политики»^[295]. В итоге люксембургский судья решил, что дискреционные полномочия нельзя пере­давать никаким органам, кроме определенных в Договоре.

По мнению ряда зарубежных исследователей, решение Суда по делу «Соединённое Королевство против Европар­ламента и Совета ЕС», означает не отказ от «доктрины Ме- рони», а скорее её ослабление^[296], и, вероятно, «Суд может в дальнейшем ослабить, если вообще не отменить, ограниче­ния доктрины Мерони»^[297]. С нашей точки зрения, на частич­ный пересмотр «доктрины Мерони» Суд ЕС пошёл, чтобы подтвердить достижения реформы Ламфалусси — Ларозье­ра и поддержать применение ст. 114 ДФЕС как правовой основы для передачи полномочий европейским агентствам, особенно при наличии первоочередных интересов, которые в данном конкретном случае связаны с реализацией страте­гической линии на углубление экономической и финансовой интеграции. В этом контексте важно подчеркнуть общую ди­намику европейского интеграционного процесса, поскольку эпоха, когда принималось решение Мерони, и современный период существенно отличаются. В целом аргументация су­дей по делу «Соединённое Королевство против Европарла­мента и Совета ЕС» выглядит убедительной.

Особенностью деятельности ЕОЦБР является расши­рение его предметной компетенции за счёт включения но­вых вопросов, которые не были изначально закреплены в его учредительном документе — Регламенте (ЕС) 1095/2010. Напомним, что ст. 1 (2) этого регламента устанавливает пе­речень правовых актов ЕС, которые очерчивают матери­альные границы применения новых полномочий ЕОЦБР. В качестве одного из таких конкретных примеров можно указать на расширение предметной компетенции ЕОРЦБ за счёт включения в сферу его ответственности кредитно­рейтинговых агентств в ЕС. Это произошло благодаря Ре­гламенту (ЕС) Европейского парламента и Совета 513/2011 от 11 мая 2011 г «Об изменении Регламента (ЕС) № 1060/2009 о кредитно-рейтинговых агентствах» (далее — Регла­мент (ЕС) № 513/2011)^[298]. Регламент (ЕС) 513/2011 полностью посвящен новым полномочиям ЕОРЦБ в этой новой для него сфере деятельности, суть которых можно кратко передать выдержкой из этого правового акта ЕС: «ЕОРЦБ должен нести исключительную ответственность за регистрацию и надзор кредитно-рейтинговых агентств в Союзе»^[299].

Единый рынок финансовых услуг ЕС — делегированные и исполнительные полномочия Европейской комиссии

Ранее были приведены определения регламентиру­ющих технических стандартов и имплементирующих технических стандартов, которые закреплены в регламен­те (ЕС) № 1095/2010. Было также сказано, что общие пра­вила, которые регулируют порядок составления и утверж­дения этих стандартов в виде соответствующих деле­гированных и исполнительных актов ЕК, перечислены в ст. 290-291 ДФЕС. Иными словами, ст. 290 ДФЕС регули­рует порядок реализации делегированных полномочий ЕК, а ст. 291 ДФЕС — порядок реализации исполнительных пол­номочий. Поскольку общая характеристика этих двух ста­тей ДФЕС была дана ранее, проанализируем отдельные по­ложения Регламента (ЕС) № 1095/2010, которые посвящены более узким вопросам реализации ЕК делегированных пол­номочий. Необходимо дополнительно изучить особенности взаимодействия ЕК с другими институтами ЕС.

Согласно регламенту (ЕС) № 1095/2010, ЕК после при­нятия РТС должна одновременно уведомить об этом Евро­пейский парламент и Совет. Делегирование полномочий, которое закреплено за ЕК, может быть в любое время ан­нулировано Европейским парламентом или Советом. Ин­ститут ЕС, который начал внутреннюю процедуру, чтобы принять решение об аннулировании делегированных пол­номочий ЕК, должен информировать об этом другой инсти­тут и саму Европейскую комиссию в течение разумного пе­риода времени до принятия окончательного решения, указав делегированные полномочия, которые могут быть отменены (ст. 12 (1-2) Регламента (ЕС) № 1095/2010).

Европейский парламент (или Совет) может в трёхмесяч­ный срок сформулировать возражения против РТС, который был принят ЕК. По инициативе Европейского парламента (или Совета) этот срок может быть продлён на три месяца. Если ЕК принимает РТС, который идентичен проекту РТС ЕОЦБР, то период, в течение которого Европейский парла­мент или Совет могут высказать свои возражения, сокраща­ется до одного месяца с даты уведомления. В определённых случаях этот срок может быть продлен на один месяц. Если по истечении указанных сроков (1 или 3 месяца в случае продления) ни Европейский парламент, ни Совет не сфор­мулируют возражений против РТС, то он будет опубликован в Официальном вестнике ЕС и вступит в силу в указанную в нём дату. В ряде случаев РТС может быть опубликован и вступить в силу в более ранние сроки, если Европейский парламент и Совет проинформируют ЕК о том, что они не будут делать замечаний. РТС, против которого возра­жают Европейский парламент или Совет, в силу вступить не может. Институт ЕС, который выступил против РТС, должен объяснить свою позицию (ст. 13 (1-3) Регламен­та (ЕС) № 1095/2010).

В заключение этой части необходимо указать, что пол­номочия ЕК, которые связаны с принятием ИТС, и которые согласно смыслу ст. 291 ДФЕС представляют исполнитель­ные меры, не должны рассматриваться в рамках классиче­ской комитологической процедуры. Принятие ИТС (и тем более РТС) не связано более с этой процедурой, роль ко­торой в настоящее время в сфере единого рынка финансо­вых услуг практически сведена к нулю^[300]. Одной из лучших иллюстраций того, как ЕК реализует свои делегированные и исполнительные полномочия, является современное за­конодательство MiFID II/MiFIR (см. гл. 4, 5). В этих пра­вовых актах ЕС на фоне многочисленных задач, постав­ленных перед ЕК в плане разработки РТС и ИТС, старая комитологическая процедура проявляется только один раз — в ст. 47 (2) MiFIR, посвящённой решениям об эквивалент­ности, которые ЕК может принять в соответствии с прави­лами ст. 52 MiFIR «Комитологическая процедура». В ст. 52 MiFIR упоминается Европейский комитет по ценным бума­гам (ЕКЦБ), организованный согласно решению Комиссии 2001/528/ЕС, который по смыслу этой статьи должен содей­ствовать работе ЕК в рамках процедуры комитологии.