§ 2.2. Организационный механизм единого рынка финансовых услуг ЕС (1977-1998 гг.)

Единый рынок финансовых услуг ЕС — комитеты комитологии

В начале 1960-х годов в ЕЭС впервые появились комите­ты по содействию ЕК в проведении исполнительных мер^[126].

Изначально было принято решение Совета № 87/373/ЕЭС от 13 июля 1987 г. «Об установлении условий осуществле­ния исполнительных полномочий, возложенных на Комис­сию» (далее — Первое решение Совета об исполнительных полномочиях)^[128]. Согласно ст. 1 этого правового акта, при­нятого в соответствии со ст. 145 Договора, учреждающего ЕЭС, Совет — за исключением конкретных случаев, когда он сохраняет за собой право напрямую осуществлять ис­полнительные полномочия, — наделяет ЕК аналогичными исполнительными полномочиями в отношении устанав­ливаемых им правил. В этой статье закреплено, что «Со­вет уточняет существенные элементы этих полномочий»^[129].

В ст. 202 Договора, учреждающего Европейское сооб­щество, прямо закреплено, что для достижения целей ука­занного Договора Совет вправе посредством принимаемых им актов наделить «Комиссию исполнительными полномо­чиями в отношении правил, которые он устанавливает»^[131]. В этой же статье закреплено, что Совет может обусловить осуществление этих полномочий рядом требований. Кроме того, Совет в определённых случаях может сохранить за со­бой право непосредственно осуществлять исполнительные полномочия. Порядок осуществления исполнительных пол­номочий должен соответствовать правилам, которые прини­маются членами Совета единогласно. Второе решение Сове­та об исполнительных полномочиях содержит эти правила, а его принятие вызвано необходимостью уточнить процеду­ры наделения ЕК исполнительными полномочиями, кото­рые в Первом решении Совета об исполнительных полно­мочиях были разбиты на отдельные безымянные процедуры,

содержащие лишь буквенно-цифровые обозначения, кото­рые в ряде случаев предполагали различные варианты ре­ализации. Во Втором решении Совета об исполнитель­ных полномочиях эти процедуры изложены чётко, каждая процедура получила собственное наименование и ясный порядок реализации. Кроме того, количество процедур ограничено, определены критерии выбора между этими процедурами.

Второе решение Совета об исполнительных полномо­чиях закрепляет четыре процедуры: консультации (ст. 3), управления (ст. 4), регулирования (ст. 5), защиты (ст. 6). Первые три процедуры предполагают создание специально­го одноименного комитета (консультативный комитет, коми­тет по управлению, комитет по регулированию), а четвёртая описывает случаи, когда основной акт дает ЕК право при­нимать защитные меры.

Важно подчеркнуть, что комитология — это хорошо разработанная практика, об этом можно судить как по чис­лу созданных комитетов, так и по характеру их деятельно­сти. Через год после вступления в силу Второго решения Совета об исполнительных полномочиях в Официальном вестнике Европейских сообществ (в 2003 г. переименован в Официальный вестник Европейского союза) был опубли­кован «Список Комитетов, ответственных за содействие Комиссии в реализации исполнительных полномочий»^[132]. Список комитетов, которые для краткости можно обозна­чить как комитеты комитологии, был подготовлен ЕК, за­нимает 16 страниц и разбит на рубрики в зависимости от политик, которые реализуются на уровне ЕС. В каче­стве примера можно указать на одну из старейших общих политик ЕС — общую сельскохозяйственную политику. По состоянию на середину 2000 г. здесь было создано 27 ко­митетов, которые задействованы в разных и порой доста­точно специфических областях (например, Постоянный ко­митет по органическому сельскому хозяйству, Постоянный комитет лесного хозяйства, Комитет по управлению зерно­выми культурами, Комитет по управлению «Овцы и козы» и др.). В других рубриках, посвящённых различным поли­тикам ЕС, также сгруппированы профильные комитеты ко- митологии, число которых может быть также велико (энер- гетиче ская политика — 23 комитета) или относительно мало (политика в области образования и культуры — 6 ко­митетов).

Прямой интерес для нас представляет часть «Списка Ко­митетов, ответственных за содействие Комиссии в реализа­ции исполнительных полномочий», в которой указаны коми­теты комитологии, объединённые в рубрику «Внутренний рынок». Всего эта рубрика объединяет 10 комитетов коми­тологии. Три из них имеют прямое отношение к единому рынку финансовых услуг ЕС: Банковский консультативный комитет — фр. Comite consultatif bancaire, англ. Banking Advisory Committee; Страховой комитет — фр. Comite des assurances, англ. Insurance Committee; Контактный коми­тет по ценным бумагам — фр. Comite de contact en matière de valeurs mobilières, англ. Contact Committee on Securities. Характерно, что именно три данных комитета приведены в самом начале рубрики «Внутренний рынок», после Кон­сультативного комитета по государственным закупкам. Та­кой порядок расположения в тексте документа не объясня­ется ни алфавитным, ни хронологическим порядком (дата создания комитетов), и, скорее всего, свидетельствует об особой роли данных комитетов для Внутреннего рынка ЕС, которую ЕК невольно подчеркнула при подготовке та­кого списка.

Сделав данную общую ремарку, необходимо обратить­ся к другим более важным фактам: в рубрике «Внутренний рынок» указанные выше финансовые комитеты расположе­ны друг за другом; в оставшемся списке нет ни одного ко­митета, который имел хотя бы косвенное отношение к сфе­ре финансовых услуг. Эти факты заслуживают отдельного нашего комментария, так как они подтверждают ранее сде­ланные выводы, относящиеся к содержанию категории «еди­ный рынок финансовых услуг».

Банковский консультативный комитет

Банковский консультативный комитет (БКК) был создан в результате принятия Первой директивы 77/780/ЕЭС^[134]. Та­ким образом, с момента начала построения единого рынка финансовых услуг в 1973 г. до появления первого комите­та комитологии в финансовой сфере прошло всего четыре года. В ст. 11 этой директивы говорится о том, что создаёт­ся «консультативный комитет». Наименование «Банковский консультативный комитет» пришло к нему позднее. Соглас­но Первой директиве 77/780/ЕЭС, состав «консультативно­го комитета» включал члена ЕК и максимум трёх членов от каждого государства-члена, представляющих, как пра­вило, государственные органы и финансовые регуляторы. Первое заседание консультативного комитета должна была созвать ЕК, а её представитель должен был на нём предсе­дательствовать. Впоследствии контактный комитет должен был утвердить внутренние правила процедуры и избрать председателя из числа представителей государств-членов^[135]. В тот момент Первое решение Совета об исполнительных полномочиях ещё не было принято, поэтому в тексте Первой директивы 77/780/ЕЭС не содержится норм, имеющих пря­мое отношение к комитологии. Справедливости ради надо отметить, что в тексте этой директивы сказано, что «кон­сультативный комитет» «помогает Комиссии в подготовке новых предложений Совету относительно координации в об­ласти кредитных организаций» (ст. 11 (2))^[136]. Как видно, дан­ное общее положение не содержит никаких элементов, по­зволяющих судить о том, какие должны быть использованы процедуры при оказании такой помощи, в какую правовую форму должны быть облечены предложения «контактного комитета», какую юридическую силу они будут иметь.

Полномочия в рамках комитологической процедуры были предоставлены «консультативному комитету» только в результате принятия Второй директивы 89/646/ЕЭС^[137].

Приведённая цитата взята из вводной части Второй ди­рективы 89/646/ЕЭС и характеризует основные измене­ния, касающиеся деятельности «консультативного комите­та», которые также закреплены в соответствующих статьях. Во-первых, проведённый анализ позволяет прийти к выво­ду о том, что «консультативный комитет», созданный в со­ответствии с Первой директивой 77/780/ЕЭС, и «банковский консультативный комитет», о котором говорится во Второй директиве 89/646/ЕЭС, — это одна организационная едини­ца. «Комиссия [...] подготовит отчёт [...] для банковского консультативного комитета, упомянутого в ст. 11 директи­вы 77/780/ЕЭС»^[139], — приведена выдержка из ст. 4 (2) (d) Второй директивы 89/646/ЕЭС, которая подтверждает наш вывод. Как уже было отмечено, «консультативный комитет» учреждён согласно ст. 11 Первой директивы 77/780/ЕЭС. Характерно также, что во Второй директиве 89/646/ЕЭС не содержится ни одного упоминания просто «консуль­тативного комитета», везде речь идёт только о «банков­ском консультативном комитете», «контактом комитете»^[140] или просто о «комитете». Просто «комитет» упоминает­ся как раз в контексте реализации комитологической про­цедуры. «Комиссии оказывает помощь комитет, состоя­щий из представителей государств-членов и возглавляемый представителем Комиссии», — так начинается пункт 2 ст. 22 Второй директивы 89/646/ЕЭС, которая посвящена коми- тологической процедуре. Если бы не вводная часть Второй директивы 89/646/ЕЭС, перевод фрагмента которой приве­дён выше, то можно было бы подумать, что создан отдель­ный «комитет» комитологии, отличный от БКК. Эти сомне­ния подкрепляет отчасти то обстоятельство, что «комитет» согласно ст. 22 (2) Второй директивы 89/646/ЕЭС возглав­ляет представитель ЕК (что соответствует Первому и Вто­рому решениям Совета об исполнительных полномочиях), а «консультативный комитет» по смыслу ст. 11 (1) Первой директивы 77/780/ЕЭС возглавляет представитель одно­го из государств-членов. На самом деле речь по-прежнему идёт именно о БКК, только в тех случаях, когда он выполня­ет комитологическую функцию, то есть заседает в качестве «комитета по регулированию», его возглавляет представитель ЕК. Такая ситуация неопределённости объясняется простой хронологией событий, а именно десятилетним периодом, который отделил Первую директиву 77/780/ЕЭС (1977 г.), наделившую «консультативный комитет» исключитель­но консультативной функцией, от Первого решения Совета об исполнительных полномочиях (1987 г.): чтобы не нару­шать правила последнего, и было принято компромиссное решение с чередующимся председателем в зависимости от исполняемых функций.

Во-вторых, БКК получил комитологическую функцию, которая детально раскрыта в заключительной части Второй директивы 89/646/ЕЭС (ст. 22). Разъяснены как сами про­цессуальные правила реализации, полностью соответству­ющие Процедуре III (Ь), закреплённой в ст. 2 Первого реше­ния Совета об исполнительных полномочиях, так и рамки реализации этой процедуры, поскольку перечислены кон­кретные задачи, стоящие перед ЕК, которая при их реализа­ции должна опираться на БКК. Все они носят чисто техни­ческий характер (например, расширение содержание списка, включённого в качестве отдельного приложения к директи­ве и адаптация его терминологии с учётом развития финан­совых рынков; изменение суммы первоначального капитала, упомянутой в ст. 4 Второй директивы 89/646/ЕЭС, с целью учёта экономических и монетарных изменений; разъяснение определений с целью обеспечения единообразного приме­нения Второй директивы 89/646/ЕЭС и др.). Таким образом, применение комитологической функции ограничено стро­гими рамками, которые установлены во Второй директиве 89/646/ЕЭС. Важно добавить, что в тот период БКК должен был руководствоваться процессуальными правилами Пер­вого Решения Совета об исполнительных полномочиях, так как в момент принятия Второй директивы 89/646/ЕЭС Вто­рое решение Совета об исполнительных полномочиях ещё не было принято. Сама же Вторая директива 89/646/ЕЭС — это начальная точка отсчёта реализации комитологической функции БКК.

Первая директива 77/780/ЕЭС и Вторая директива 89/646/ЕЭС прекратили своё действие в результате принятия директивы Европейского парламента и Совета 2000/12/ЕС от 20 марта 2000 г. «О порядке создания и деятельности кре­дитных организаций» (далее — директива 2000/12/ЕС)^[141]. В контексте исследуемого вопроса позитивное значение ди­рективы 2000/12/ЕС состоит в том, что она содержит более развёрнутые положения, касающиеся БКК. В отличие от Пер­вой директивы 77/780/ЕЭС, в директиве 2000/12/ЕС дея­тельности БКК посвящён Раздел VI из трёх статей, с недву­смысленным названием — «Банковский консультативный комитет». Правда, за ним следует Раздел VII «Исполнитель­ные полномочия», единственная статья которого также пред­усматривает создание «комитета». Вновь может сложиться впечатление о том, что речь идёт о двух разных комитетах, но это не так. В директиве 2000/12/ЕС (как и во Второй ди­рективе 89/646/ЕЭС) речь идёт об одном комитете — БКК. Об этом можно судить, вновь обратившись к вступительной части директивы 2000/12/ЕС: «Технические изменения от­дельных правил настоящей директивы могут потребовать­ся через определённые промежутки времени с целью учёта результатов эволюции банковского сектора; [...] Комиссия будет при необходимости вносить такие поправки после консультаций с банковским консультативным комитетом в рамках осуществления исполнительных полномочий, пре­доставленных Комиссии положениями договора»^[142]. В итоге складывается следующая ситуация. В случае осуществления консультативных функций (согласно Разделу VI директивы) председательствовать на заседаниях БКК будет выборный представитель от одного из государств-членов. В случаях, когда БКК выступает как комитет комитологии (согласно Разделу VII директивы), роль председателя будет возложе­на на представителя ЕК.

Из Раздела VI директивы 2000/12/ЕС следуют два основ­ных проявления консультативной функции БКК. Во-первых, БКК консультирует ЕК в ходе разработки новых предложе­ний по европейскому интеграционному праву в банковском секторе. Эти предложения затем предоставляются европей­скому законодателю. Во-вторых, ЕК получает также консуль­тации БКК по вопросам обеспечения надлежащего примене­ния норм европейского интеграционного права в банковском секторе.

Раздел VII посвящён второй — комитологической функ­ции БКК. Согласно ст. 60 (2), БКК вправе оказывать помощь ЕК при осуществлении последней исполнительных полно­мочий в рамках процедуры регулирования, предусмотрен­ной в ст. 5 Второго решения Совета об исполнительных полномочиях. При поддержке БКК Европейская комиссия вправе вносить технические изменения в текст директивы 2000/12/ЕС (например, уточнять определения с целью лучше­го учёта тенденций в развитии финансовых рынков). Таким образом, в директиве 2000/12/ЕС также очень чётко опреде­лены рамки применения комитологической процедуры, кото­рая должна быть реализована уже в соответствии со Вторым решением Совета об исполнительных полномочиях.

В период, предшествовавший реформе Ламфалусси, БКК в полном соответствии со своим названием выпол­нял преимущественно консультативную функцию. В каче­стве конкретного примера можно привести правовой акт, который был принят через три дня после Второй директи­вы 89/646/ЕЭС — Директиву Совета 89/647/ЕЭС от 18 де­кабря 1989 г. «Об индексе платежеспособности кредитных организаций»^[143]. Эта директива представляет собой непо­средственный результат важной работы, проведённой БКК, который согласно п. 4 ст. 6 Первой директивы 77/780/ЕЭС был наделён правом вносить в ЕК предложения для коорди­нации коэффициентов, применяемых в государствах-членах. Эта директива интересна также тем, что она стала вторым примером наделения БКК функцией комитологии (п. 2 ст. 9). Согласно положениям этой директивы, БКК, взаимодействуя с ЕК, должен действовать как комитет по регулированию в соответствии с процедурой, которая в ст. 2 действовавше­го в тот момент Первого решения Совета об исполнитель­ных полномочиях имела буквенно-цифровое обозначение процедура III (Ь)^[144].

Контактный комитет по ценным бумагам.

Контактный комитет ПКИОЦБ

В 1979 г. БКК провёл своё первое заседание, и в этом же году принята директива 79/279/ЕЭС^[145]. Согласно этому пра­вовому акту был учреждён Контактный комитет по ценным бумагам (ККЦБ). Согласно ст. 20 директивы 79/279/ЕЭС при Комиссии создается «контактный комитет», за которым была закреплена исключительно консультативная функция. Она выражается в проведении регулярных консультаций по практическим проблемам, которые могут возникнуть в результате применения директивы 79/279/ЕЭС; в содей­ствии консультациям между государствами-членами по во­просам дальнейшего развития положений этой директивы; в консультировании ЕК в случаях, когда возникнет необ­ходимость в дополнении или внесении поправок в текст этой директивы. Как следует из перечисленных полномо­чий ККЦБ, за ним вновь признаётся право консультиро­вать ЕК на предмет внесения поправок в текст директи­вы, но это право вновь отражено в предельно общей форме. Член ЕК возглавил работу «контактного комитета», состоя­щего из представителей государств-членов. Функции секре­тариата были возложены на профильные службы ЕК.

Впоследствии директива 79/279/ЕЭС была отменена, а на смену ей пришла директива Европейского парламен­та и Совета 2001/34/ЕС от 28 мая 2001 г. «О допуске цен­ных бумаг к официальной котировке на фондовой бирже и об информации, которая подлежит публикации по этим ценным бумагам» (далее — директива 2001/34/ЕС)^[146]. Ди­ректива 2001/34/ЕС не привносит каких-либо принципи­альных изменений в консультативную функцию ККЦБ, но содержит указание на комитологическую функцию дан­ного комитета. В директиве 2001/34/ЕС предусмотрено, что ККЦБ действует согласно процедуре регулирования, закреп­лённой в ст. 5 Второго решения Совета об исполнительных полномочиях (ст. 109 (2)). Чётко определена сфера приме­нения комитологической процедуры: ЕК должна с учётом экономической ситуации адаптировать размер прогнозиру­емой минимальной рыночной капитализации акций / соб­ственного капитала компании. В самой директиве этот по­рог установлен на уровне 1 млн евро (ст. 43 (1))^[147]. ЕК вправе внести техническую корректировку и указать новый пре­дел, для этого она обращается в ККЦБ и представляет свои предложения.

Важно вновь вернуться к вопросу терминологии. В ра­нее упоминавшемся «Списке Комитетов, ответственных за содействие Комиссии в реализации исполнительных пол­номочий» в секторе рынка ценных бумаг указан только один комитет комитологии — ККЦБ. Одновременно приве­дена отсылка к правоустанавливающему акту — директиве 79/279/ЕЭС. Но ни директива 79/279/ЕЭС, ни заменившая еë директива 2001/34/ЕС не содержат никаких указаний на «контактный комитет по ценным бумагам», упоминается только «контактный комитет». Очевидно, что ЕК при под­готовке списка хотела просто выделить «контактный коми­тет», созданный в секторе рынка ценных бумаг, от других, в том числе созданных в финансовом секторе. Ранее уже го­ворилось о «контактном комитете» в банковском секторе, созданном благодаря Первой директиве 77/780/ЕЭС, и это далеко не единственный пример. Дело в том, что в одной из областей, имеющей прямое отношение к сектору рынка ценных бумаг, но обладающей определённой спецификой в силу особого предмета регулирования, представляющего самостоятельную, свойственную только ЕС форму коллек­тивного инвестирования, — предприятия коллективного ин­вестирования в обращаемые ценные бумаги (ПКИОЦБ)^[148] — также был создан собственный комитет комитологии. Этот комитет также получил краткое наименование — «контакт­ный комитет», который во избежание путаницы мы назо­вём «Контактный комитет ПКИОЦБ». Этот комитет был учреждён в соответствии с директивой 85/611/ЕЭС. «Кон­тактный комитет ПКИОЦБ» также изначально выпол­нял исключительно консультативную функцию, в том числе предполагавшую в самой общей форме помощь ЕК в части внесения изменений и дополнений в директиву 85/611/ЕЭС (ст. 53 (1)(с)).

Функция комитологии была закреплена за ним впо­следствии в директиве Европейского парламента и Со­вета 2001/108/ЕС от 21 января 2002 г. «Об изменении директивы 85/611/ЕЭС о координации законодательных, ре- гламентарных и административных положений, относящихся к некоторым предприятиям коллективного инвестирования в обращаемые ценные бумаги (ПКИОЦБ), в отношении ин­вестиций ПКИОЦБ»^[149]. Согласно этому правовому акту, по­мимо осуществления консультативной функции «Контакт­ный комитет ПКИОЦБ» также вправе выступать теперь в качестве комитета по регулированию (по смыслу ст. 5 Второго решения Совета об исполнительных полномочиях) для оказания ЕК содействия в отношении внесения техни­ческих поправок в директиву в двух конкретных случаях:

1) разъяснение определений для обеспечения единообраз­ного применения директивы во всех государствах-членах,

2) согласование терминологии с учётом последующих актов, регулирующих деятельность ПКИОЦБ (ст. 1 (22)).

Страховой комитет

История создания и характер эволюции комитета коми- тологии в области страхового сектора имеет больше обще­го, чем отличий, по сравнению с БКК или ККЦБ. Главное отличие в том, что комитет комитологии в страховом сек­торе возник гораздо позже, чем его аналоги в банковском секторе или секторе рынка ценных бумаг. Страховой коми­тет (СК) был создан согласно директиве Совета 91/675/ЕЭС от 19 декабря 1991 г. «О создании страхового комитета» (да­лее — директива 91/675/ЕЭС)^[150]. Данная директива c неко­торыми изменениями действует до сих пор. Как следует из названия этой директивы, СК в отличие от БКК и ККЦБ (и «Контактного комитета ПКИОЦБ») удостоился пусть и небольшого по объёму, но отдельного правового акта, кото­рый полностью ему посвящён. В пользу того, что СК — это аналог комитетов комитологии, действующих в банковском секторе и секторе рынка ценных бумаг, говорит ряд фактов. Во-первых, состав СК вполне традиционен для комитетов комитологии: представители государств — членов ЕС и член ЕК, который выступает в роли председателя. СК также дол­жен разработать собственный регламент с изложением основных процедурных вопросов, необходимых для его полноценной работы. Во-вторых, в директиве 91/675/ЕЭС идёт отсылка к процедуре III (Ь). Она должна применяться в случаях, когда ЕК будет принимать исполнительные меры в отношении директив Совета в области прямого страхова­ния жизни и прямого страхования, отличного от страхова­ния жизни. Таким образом, также чётко определены рамки реализации функции комитологии. В-третьих, за СК закреп­лена консультативная функция. Данный комитет вправе рас­сматривать любой вопрос, касающийся применения права ЕС в секторе страхования, и в частности директив, касаю­щихся прямого страхования. ЕК может консультироваться с СК по новым предложениям, которые она намеревается представить Совету относительно дальнейшей координа­ции, которая будет продолжена в областях прямого страхо­вания жизни и прямого страхования, отличного от страхо­вания жизни. Таким образом, за СК фактически закреплены две основные функции: консультативная и комитологиче- ская. СК 1 января 1992 г. приступил к своей деятельности и с этого момента выполнял исключительно консультатив­ные функции.

29 сентября 2003 г. был принят регламент Европейско­го парламента и Совета 1882/2003 «О приведении в соот­ветствие с решением Совета 1999/468/ЕС положений, от­носящихся к комитетам, которые оказывают Комиссии содействие в реализации её исполнительных полномочий, изложенных в актах, подлежащих процедуре принятия со­гласно ст. 251 договора о Европейском сообществе»^[151]. Глав­ная цель этого регламента следует из его названия. В нём содержатся три приложения, каждое из которых соответ­ствует одной из процедур, закреплённых во Втором реше­нии Совета об исполнительных полномочиях: Приложение № 1 (процедура консультации), Приложение № 2 (процеду­ра управления), Приложение № 3 (процедура регулирова­ния). В каждом приложении изложены новые формулировки нормативных положений, которые касаются комитетов ко­митологии, образованных в различных областях. В Прило­жении № 3 сгруппированы правки, касающиеся «комитетов по регулированию». Всего изменения коснулись 91 право­вого акта, в том числе директивы 91/675/ЕЭС. В силу новых правил СК выступает теперь как комитет по регулированию и должен соблюдать ст. 5 Второго решения Совета об испол­нительных полномочиях.

Комитеты комитологии

в сфере единого рынка финансовых услуг ЕС — процедура деятельности

Как следует из проведённого анализа, БКК, СК, ККЦБ и Контактный комитет ПКИОЦБ действуют согласно про­цедуре регулирования, которая закреплена в ст. 5 Второго решения Совета об исполнительных полномочиях (ранее — Процедура III (Ь) Первого решения Совета об исполнитель­ных полномочиях). Таким образом, все комитеты в области единого рынка финансовых услуг ЕС выступают в качестве комитетов по регулированию.

Главная задача любого комитета по регулированию — это институционализация сотрудничества между госу­дарствами — членами ЕЭС и ЕК в целях регулирования конкретной области, которая уже является предметом регу­лирования основного акта (регламент или директива).

Согласно Второму решению Совета об исполнительных полномочиях комитеты по регулированию действуют в со­ответствии с процедурой регулирования, которая состоит в следующем. В случаях, когда в соответствии с основными актами ЕК должна консультироваться с комитетом по регу­лированию для принятия исполнительных решений, член ЕК представляет этому комитету проект мер, которые следует принять. Комитет по регулированию сообщает о своём мне­нии в течение срока, который председатель может устано­вить в соответствии со срочностью вопроса. ЕК принимает меры и незамедлительно применяет их после утверждения комитетом по регулированию. Если получено отрицательное мнение комитета или не вынесено никакого мнения, то ЕК в кратчайшие сроки представляет Совету предложение от­носительно мер, которые необходимо принять, и информи­рует об этом Европейский парламент. Если Европейский парламент считает, что предложение, представленное ЕК, превышает исполнительные полномочия, предусмотренные в основном акте, он информирует Совет о своей позиции. Совет может принять в отношении предложения ЕК реше­ние квалифицированным большинством в течение срока, установленного в каждом основном акте, но не более трёх месяцев с момента направления в Совет. Если по истечении этого периода Совет не утвердил предложение ЕК и не ука­зал, что он выступает против этого предложения, то испол­нительные меры принимает ЕК и должна незамедлительно их осуществить. Если в течение этого периода Совет указал квалифицированным большинством, что он выступает про­тив этого предложения, то ЕК пересматривает это предложе­ние. Она может представить Совету исправленное предло­жение либо повторно представить первоначальный вариант. Также ЕК вправе выступить с законодательным предложени­ем уже в рамках соответствующей процедуры учредитель­ного договора.

Реализация полномочий ЕК зависит от двух условий: первое — необходимо согласие комитета по регулированию; второе — при отсутствии согласия комитета будет иметь зна­чение невмешательство Совета в течение периода, не превы­шающего трёх месяцев. Установление этого периода, квали­фицированное его создателями как «сеть»^[152], предназначено для предотвращения случаев длительного блокирования ис­полнительных мер.

Если сравнить особенности реализации процедуры по регулированию, установленные во Втором решении Со­вета об исполнительных полномочиях, с правилами Проце­дуры III (b) Первого решения Совета об исполнительных полномочиях, то можно установить два важных отличия. Во-первых, ранее вариант “b” процедуры III, также извест­ный как «антисеть» (фр. contrefilet), предусматривал, что Совет простым большинством голосов и в течение периода, не превышающего трёх месяцев, мог помешать принятию исполнительных мер, предложенных ЕК, которые до этого были оспорены комитетом комитологии. В этом заключает­ся принципиальное отличие варианта “b” от варианта “a”, так как согласно этому варианту, кратко обозначаемому как просто «сеть» (фр. filet), ЕК могла принять исполнительные меры, ранее оспоренные комитетом комитологии (или по ко­торым комитет не высказал свое мнение), если в рамках Со­вета в течение периода, не превышающего трёх месяцев, не было собрано квалифицированное большинство голосов ни за принятие исполнительных мер, ни против них. В итоге вариант “b” сохранён во Втором решении Совета об испол­нительных полномочиях и именуется теперь «процедурой регулирования», а главное содержательное отличие заклю­чается в том, что теперь Совет мог отклонить оспоренное предложение ЕК, набрав уже не простое, а квалифицирован­ное большинство взвешенных голосов.

Во-вторых, во Втором решении Совета об исполнитель­ных полномочиях в процедуре регулирования впервые за­креплено право на контроль в отношении исполнительных мер основных актов, принятых в рамках процедуры совмест­ного принятия решений, в случаях, когда комитет комито- логии высказывает отрицательное мнение (или не выносит мнения). Европейский парламент может информировать Со­вет о своей позиции, если сочтёт, что предложение ЕК Сове­ту превышает исполнительные полномочия, предусмотрен­ные в соответствующем основном правовом акте (директиве или регламенте). Такое новшество стало прямым следствием усиления роли Европейского парламента, ставшего созако- нодателем (наравне с Советом) вследствие создания проце­дуры совместного принятия решений, которая обязана своим появлением Маастрихтскому договору 1992 г.^[153]

С самого начала, то есть ещё в бытность буквенно-циф­рового обозначения процедуры регулирования, именно она подверглась серьёзной критике. Основные замечания каса­лись ослабления роли ЕК. Как ни парадоксально это может выглядеть, но одним из первых на эту проблему обратил внимание институт, который сам в тот момент не принимал непосредственного участия не только в процедуре регулиро­вания, но и в самой комитологии. Речь идёт о Европейском парламенте, который в силу собственной невовлеченности в комитологический процесс, смог, по нашему мнению, представить объективную точку зрения по данному вопро­су, преследуя главную цель — обеспечить институциональ­ный баланс в ЕЭС^[154]. Согласно Докладу Ж. Маригне, под­готовленному в 1968 г. от имени юридической комиссии Европейского парламента, из процедуры регулирования сле­дует, что реализация полномочий Комиссии зависит от ре­зультатов голосования в комитете, чья «роль, следовательно, не ограничивается чисто консультативной функцией»^[155]. Действительно, ЕК не может принять исполнительные меры, которые она предложила, если мнение комитета по регули­рованию не соответствует её предложению. Если нет согла­сия, то ЕК должна передать свои предложения Совету, кото­рый имеет максимум три месяца на то, чтобы определиться со своим решением. Фактически складывается ситуация, при которой позиция ЕК выглядит более слабой по срав­нению с позицией комитетов по регулированию. На пер­вый взгляд, такое процедурное решение может показаться действительно жёстким, ставящим в прямую зависимость ЕК от комитетов, создание которых не предусмотрено договором.

По мнению юридической комиссии Европейского парла­мента, данная критика, безусловно, заслуживает внимания, но не с юридической, а скорее с политической точки зрения. Если рассуждать юридическим языком, то, во-первых, сам факт создания комитетов комитологии не является юриди­ческой проблемой, так как ст. 155 учредительного догово­ра предусмотрела возможность делегирования полномочий, а значит, и возможность делегирования с определёнными условиями^[156]. Во-вторых, говорить о каком-либо подчине­нии Европейской комиссии комитету регулирования нель­зя, так как именно ЕК контролирует своё предложение на всех этапах процедуры. В деле реализации предложений Европейской комиссии последнее слово остаётся именно за ЕК, а не комитетом по регулированию^[157]. Кроме того, чёт­ко раскрыт сам механизм взаимодействия ЕК и комитетов по регулированию.

Если рассуждать политическим языком, то такая фор­ма институционализации сотрудничества между государ­ствами-членами и ЕК может обоснованно вызвать критику. В Римском договоре 1957 г. прямо закреплено, что ЕК явля­ется единственным исполнительным институтом (ст. 155). На практике, при реализации исполнительных полномо­чий ЕК почти никогда не действует самостоятельно^[158], а в рамках комитетов, где государства-члены через своих представителей фактически участвуют в реализации ис­полнительных полномочий. Таким образом, налицо отход от концепции Римского договора, согласно которой ЕК должна быть единственным исполнительным институтом в Сообществе. Именно поэтому Европейский парламент ре­комендовал не нарушать институциональный баланс в ЕЭС, а для этого комитологические комитеты должны были, по мнению Ж. Маригне, выполнять исключительно консуль­тативную функцию и не ограничивать ЕК в реализации ис­полнительных полномочий, закреплённых за ней учреди­тельным договором.

Здесь мы подошли к очень важному аспекту, так как очевидно, что на данную проблему надо смотреть шире, а именно через призму отношений Совет — Европейская комиссия — Европейский парламент. Это автоматически приближает нас к изучению другого вопроса, связанного с реализацией ЕК исполнительных полномочий, то есть про­блемы, выходящей за узкие рамки процедурных аспектов де­ятельности комитетов регулирования.

Единый рынок финансовых услуг ЕС — исполнительные полномочия Европейской комиссии Анализ особенностей наделения ЕК исполнительными полномочиями в сфере единого рынка финансовых услуг ЕС невозможен без характеристики общего вопроса, связанного в целом с реализацией этим органом исполнительных полно­мочий. Для этого необходимо обратиться к начальному эта­пу европейской интеграции, а именно к периоду, когда ЕК стала обретать искомые полномочия.

В сентябре 1968 г. в Париже проходила университетская юридическая конференция, на которой с докладом высту­пил Жан Рей, известный не только как крупный европей­ский политический деятель и опытный адвокат, но и как че­ловек, возглавлявший ЕК в период с 1967 по 1970 г. Мнение человека, возглавлявшего Европейскую комиссию в тот мо­мент, когда она постепенно стала укреплять свои позиции в институциональной системе ЕЭС и превращаться в один из его ведущих институтов, заслуживает того, чтобы был приведён отрывок этого доклада: «Полномочия Комиссии усиливаются с согласия правительств по очень простой при­чине, которую мы, возможно, не видели в начале: мы вышли из периода строительства, чтобы войти в период управления политиками Сообщества. Если для строительства в большей степени нормально, что решения принимаются правитель­ствами в Совете единогласно, то, напротив, повседневное управление тарифной, торговой и сельскохозяйственной по­литикой требует очевидным образом наличия организации с достаточными полномочиями. Уже в сельскохозяйственной области нам должны были делегировать полномочия, кото­рые не были закреплены в договоре. Это растущая необхо­димость. Я не верю, что мы можем отступить, так как оче­видная потребность, напротив, в том, чтобы укрепить эти полномочия с разумными предосторожностями»^[159].

Рассуждения Ж. Рея очень ценны не только потому, что они характеризуют важный этап в работе ЕК, но и потому, что они имеют непосредственное отношение к нашему во­просу, даже несмотря на то, что председатель ЕК ничего не сказал про сферу финансовых услуг. Начнём с общего замечания.

Действительно, с момента основания ЕЭС развивался в соответствии с принципом разделения полномочий между Сообществом и его государствами-членами. В первые годы существования Сообщества преимущественную роль при реализации целей учредительного договора и норм вторич- ного права, принятых на его основе, играли государства — члены ЕЭС, а роль институтов и, в частности, ЕК, была вто­ростепенной и, как правило, ограничивалась последующим контролем действий государств-членов. Со временем про­грессивное осуществление общих политик привело к по­степенному сокращению роли государств — членов ЕЭС. В результате многие правила должны быть приняты уже на коммунитарном уровне, чтобы сложились условия их единообразного применения в рамках ЕЭС. На Совет как институт, отвечающий за координацию общих эконо­мических политик государств-членов, возлагалась задача решать основополагающие вопросы, что в принципе изна­чально предполагало, что его члены (министры, представ­ляющие государства-члены) будут заниматься разработкой мер простого исполнения только в определённых случаях. В тот момент особенности функциональной организации Сообщества делали из ЕК единственный институт, который мог принимать необходимые меры для эффективного при­менения правовых актов. К преимуществам ЕК следует от­нести стабильность, многочисленность и профессионализм её состава. Кроме того, очевидно, что именно ЕК могла луч­ше, чем какой-либо иной институт, принять исполнительные меры основных актов, в подготовке которых она принимала непосредственное участие в рамках законодательной проце­дуры, предусмотренной учредительным договором.

В итоге в Римском договоре 1957 г. содержится ст. 155, посвящённая ЕК, в последнем предложении которой чёт­ко закреплено, что Комиссия «осуществляет полномо­чия, которыми еë наделяет Совет во исполнение приня­тых им правил»^[160]. Несмотря на лаконичность, данная отдельная норма Римского договора сыграла большую роль в функционировании Сообщества, так как относится к чис­лу тех, благодаря которым был обеспечен институциональ­ный баланс в первые годы существования ЕЭС. Дело в том, что в ст. 145 договора, которая непосредственно посвящена уже Совету, ничего не говорится об исполнительных полно­мочиях данного института. Этот пробел был устранён толь­ко в результате первой ревизии Римского договора, в момент принятия Единого европейского акта 1986 г., ст. 10 которо­го напрямую наделяет Совет исполнительными полномочи­ями. Именно благодаря этому положению Единого европей­ского акта (далее — ЕЕА) была создана правовая основа для Первого решения Совета об исполнительных полномочиях, причём дату принятия последнего от даты вступления в силу ЕЕА отделяет менее двух недель.

В период между Римским договором 1957 г. и его первой ревизией в 1986 г. основной статьёй, регулирующей поря­док предоставления исполнительных полномочий ЕК, была ст. 155 учредительного договора. Характерно, что в рас­сматриваемый в данной части нашего исследования пери­од (1977-1998 гг.), ст. 155 не претерпела никаких изменений (за исключением нумерации).

Возвращаясь к анализу ст. 155 Римского договора, необходимо отметить, что хотя она содержит достаточно чёткий ориентир в пользу наделения ЕК дополнительны­ми полномочиями, у Совета не было каких-либо юриди­ческих обязательств по передаче искомых полномочий ЕК в конкретных случаях. Более того, из этой статьи следует, что Совет может самостоятельно принять меры, необходи­мые для применения разработанного им самим вторичного права Сообщества. Согласно Докладу Ж. Маригне, переда­ча исполнительных полномочий является не столько юри­дической, сколько политической и практиче ской пробле­мой, и именно в этих двух аспектах необходимо оценивать случаи, когда Совет решил самостоятельно принимать ис­полнительные меры основных актов вторичного права^[161].

В заключение характеристики ст. 155 следует отметить, что в случаях, когда Совет всё же решает передать ЕК ис­полнительные полномочия, такая передача оформляется при помощи основных (законодательных) актов, разработанных Советом. К сожалению, в ст. 155 не были указаны конкрет­ные правила наделения ЕК исполнительными полномочи­ями. Такая ситуация привела к появлению разнообразных процедур, стала причиной неопределённости. Ситуация на­чала выправляться в момент принятия Советом Первого ре­шения об исполнительных полномочиях.

Сделав эти предварительные комментарии, необходимо раскрыть их в ракурсе нашего основного вопроса, связанно­го с исполнительными полномочиями ЕК в сфере единого рынка финансовых услуг ЕС. Как уже было сказано, пере­дача полномочий ЕК не является юридическим обязатель­ством Совета. Это его право. Случаи передачи таких полно­мочий ЕК следует рассматривать с позиции политической и практической целесообразности.

Действительно, передача исполнительной власти в поль­зу ЕК является прежде всего практическим вопросом, ко­торый связан со значительным и постоянным увеличением обязанностей ЕЭС с момента его создания. Если посмо­треть на развитие единого рынка финансовых услуг во вто­рой половине ХХ в., то оно не было столь активным, как в других областях, а значит, в передаче исполнительных пол­номочий не было острой практической надобности. Для по­становки данного вопроса была необходима общая полити­ка в сфере финансовых услуг, которая, как известно, стала формироваться только на рубеже столетий. Иными словами, перефразируя Ж. Рея, можно сказать, что ЕЭС в тот момент ещё находился на стадии строительства (причём начальной) собственного единого рынка финансовых услуг, к его управ­лению ещё только предстояло перейти.

С политической точки зрения, передача полномо­чий ЕК — это всегда сложный вопрос для Совета, так как он представляет национальные интересы, и его члены неохотно отказываются от политических компетенций, осуществление которых оказывает значительное влияние на конкретные интересы государств. Вопрос передачи пол­номочий — это всегда компромисс между «функциональ­но необходимым минимумом» и «политически возможным максимумом»^[162]. Невысокая степень зрелости единого рын­ка финансовых услуг в ЕЭС, которая наблюдалась на протя­жении десятилетий вплоть до конца ХХ в., была следствием того, что в сфере финансовых услуг долгое время существо­вал только «политически возможный минимум», который мог привести только к «функционально необходимому ми­нимуму» в единичных случаях, так как государства-члены крайне осторожно воспринимали идею даже минимальной интеграции финансового рынка. Национальные политиче­ские интересы долгие годы преобладали, поскольку рынок финансовых услуг всегда представлял чувствительную сфе­ру, которую государства — члены ЕЭС максимально берег­ли от коммунитарного влияния.

Этот «политически возможный минимум» имел вполне реальные очертания, которые наиболее ярко проявились по­сле принятия Первого решения Совета об исполнительных полномочиях. В июле 1989 г. ЕК подготовила для Совета Со­общение «О делегировании Советом исполнительных пол­номочий Комиссии»^[163], в котором были перечислены основ­ные проблемы в данной области. Среди них были названы две, которые имеют непосредственное отношение к едино­му рынку финансовых услуг. Первая проблема — это общие опасения Совета по принципу делегирования исполнитель­ных полномочий ЕК в различных областях (продовольствен­ная, фитосанитарная, ветеринарная, исследования), включая банковскую. Вторая проблема — желание Совета использо­вать практику «антисеть» не только в областях, где она уже существовала (ветеринарная и фитосанитарная), но и в дру­гих областях (исследования, банки, окружающая среда). Для решения этих двух проблем были сделаны вполне кон­кретные предложения, в частности, ЕК предложила строить отношения с Советом на основе ряда принципов. Среди них особый интерес для нас представляют следующие два:

• делегирование исполнительных полномочий должно оцениваться в соответствии с потребностями эффек­тивности и в контексте борьбы с бюрократическими издержками;

• использовать практику «антисеть» необходимо только в исключительных случаях, так как она представля­ет собой фактор неопределённости для экономических операторов.

Апеллирование к практике «антисеть» — это свидетель­ство высокой озабоченности ЕК, которая вполне справедли­во полагала, что её использование может блокировать любые предложения исполнительных мер и затормозить управле­ние особо чувствительными политиками в Сообществе.

Справедливости ради необходимо сказать, что опасе­ния ЕК не были оставлены без внимания и были учтены, причём можно даже говорить о том, что в отношениях Со­вет — Европейская комиссия был нащупан оптималь­ный баланс, который был подкреплён как юридически, так и на уровне политических договорённостей между дву­мя институтами. С юридической точки зрения важно упо­мянутое нововведение Второго решения Совета об испол­нительных полномочиях, согласно которому, чтобы Совет смог в рамках процедуры регулирования отклонить оспо­ренное предложение ЕК, ему необходимо было набрать уже не простое, а квалифицированное большинство взве­шенных голосов. Данное, на первый взгляд, усиление пози­ций ЕК было уравновешено политическим обязательством между двумя институтами, которое называют «аэрозольной оговоркой» из-за его первого использования в области окружающей среды в 1970-х годах. Суть его заключается в том, что ЕК взяла на себя обязательство при обсужде­нии вопросов, имеющих отношение к чувствительным областям, действовать таким образом, чтобы избегать противоречий с возможной преобладающей позицией в Со­вете против целесообразности принятия исполнительной меры.

В итоге именно процедура регулирования стала са­мой распространенной, второе место занимала процедура управления, а консультативная процедура довольствовалась третьим местом^[164], и это несмотря на то, что в момент при­нятия ЕЕА (1986 г.) был обозначен другой приоритет, со­стоящий в необходимости использовать преимущественно консультативную процедуру как наиболее отвечающую по­требностям построения Внутреннего рынка^[165]. Такое рас­пределение мест вполне объяснимо, так как использова­ние консультативной процедуры, при которой ЕК не связана мнением комитетов комитологии, а Совет не контролирует окончательное решение, могло потенциально нарушить ин­тересы государств-членов. Именно поэтому консультативная процедура де-факто и де-юре воспринималась как «процеду­ра по умолчанию: она используется, когда считается «наибо­лее подходящей» и «без ущерба для» процедур управления и регулирования (ст. 2 (с) решения 1999/468 /ЕС)»^[166].

Скромное место консультативной процедуры не устраи­вало Европейский парламент, который выразил свою пози­цию по этому вопросу ещё в 1968 г. в Докладе Ж. Маригне. С годами позиция Европейского парламента по отношению к процедуре регулирования (и процедуре управления) оста­валась неизменной: он по-прежнему считал её потенциаль­ной угрозой институциональному балансу Сообщества.

Особая позиция Европейского парламента по вопросу комитологии, подкреплённая усилением его роли, создава­ла большие риски и могла привести к разбалансировке все­го законодательного процесса, что никого не устраивало, так как с Договором о Европейском союзе связан новый этап европейской интеграции, требовавший поддержки в том числе на законодательном уровне. В итоге уже 20 декабря 1994 г. три института (Совет — Европейская комиссия — Европейский парламент) пришли к соглашению — modus vivendi — по исполнительным мерам основных актов, принятых в рамках процедуры совместного принятия ре­шений^[167]. Фактически были сделаны небольшие уступки Европейскому парламенту: Совет обязался не принимать ис­полнительные меры, не проинформировав заблаговремен­но Европейский парламент. Сам же Европейский парла­мент был наделён правом высказывать своё мнение по тому или иному решению Совета. В свою очередь Совет обязы­вается прислушиваться к мнению Европейского парламен­та. ЕК обязалась предоставлять проект исполнительных мер не только комитету комитологии, предусмотренному основ­ным актом, но и одновременно компетентному комитету Европейского парламента. В целом эти договорённости, несмотря на их своевременность и необходимость, карди­нально ничего не меняли, так как «не нарушали принци­пиальные позиции, выраженные тремя институтами»^[168]. В дальнейшем усиление роли Европейского парламента на­шло отражение и во Втором решении Совета об исполни­тельных полномочиях 1999 г. В заключение следует отме­тить, что указанные меры способствовали установлению баланса не только в отношениях Совет — Европейский пар­ламент, но и в отношениях Европейская комиссия — Евро­пейский парламент, так как сохранение институционально­го баланса также требовало, чтобы ЕК не выходила за рамки делегированных ей исполнительных полномочий.

К сожалению, все эти договорённости между институ­тами мало способствовали полноценному развитию норма­тивной базы ЕС в сфере единого рынка финансовых услуг. Финансовая сфера как особо чувствительная область для государств-членов всегда особо охранялась Советом. Речь в буквальном смысле слова идёт именно о единичных слу­чаях реализации ЕК исполнительных полномочий в сфере финансовых услуг. В конце 2003 г. ЕК сообщила конкретное число случаев, когда в сфере финансовых услуг были ис­пользованы соответствующие комитеты комитологии (БКК, СК, ККЦБ, Контактный комитет ПКИОЦБ), и, соответствен­но, ЕК смогла реализовать собственные исполнительные полномочия: ни разу в секторе рынка ценных бумаг и стра­ховом секторе, всего четыре раза в банковском секторе^[169].

В качестве конкретного примера реализации в бан­ковском секторе исполнительных полномочий ЕК можно привести директиву Комиссии 95/15/ЕС от 31 мая 1995 г. «Об адаптации директивы Совета 89/647/ЕЭС об индексе платёжеспособности кредитных организаций в отношении технического определения “зоны A”, и оценке активов, со­ставляющих требования, прямо гарантированные Европей­скими сообществами»^[170]. В данном случае была реализована возможность, закреплённая в директиве Совета 89/647/ЕЭС (основной акт), в которой предусмотрена возможность принятия исполнительных мер в случае необходимости

и в чётко определённых вопросах (техническая адаптация определения «зоны A», изменение определения активов и др.), а происходить это должно при непосредственном участии БКК. Указанные дополнения этого основного акта были не единственными, так как 15 декабря 1995 г. ЕК при­няла директиву 95/67/ЕС «О внесении технической поправ­ки в директиву Совета 89/647/EЭC об индексе платёжеспо­собности кредитных организаций в отношении определения многосторонних банков развития»^[171]. Как видно из названия двух вышеуказанных директив ЕК, их принятие было необ­ходимо для того, чтобы внести чисто технические изменения в текст основного акта. Эти небольшие изменения не нару­шали политические, экономические или правовые послед­ствия, вытекающие из основного акта (и учредительного договора). Характерно также, что между основным актом и исполнительными мерами прошло шесть лет, что очень много для любой области регулирования, и особенно для сферы финансов. Это дополнение только подтверждает наш вывод о том, что единый рынок финансовых услуг в тот пе­риод находился в стадии строительства, а меры по его управ­лению требовались в редких случаях.

В период с 1977 г. по 1998 г. в финансовой сфере испол­нительные полномочия ЕК и соответственно сама комитоло- гия были реализованы в единичных случаях и в единствен­ном секторе единого рынка финансовых услуг (банковский сектор). Этот период можно назвать периодом норматив­ного строительства, когда в каждом из финансовых секто­ров были приняты правовые акты, заложившие фундамент единой политики ЕС в сфере финансовых услуг. На рубеже веков остро стал вопрос о переходе к фазе активного стро­ительства единого рынка финансовых услуг ЕС. Для это­го требовался детальный план действий (План действий в сфере финансовых услуг), а после этого предстоял не ме­нее важный этап — необходимо было перейти к управлению единым рынком финансовых услуг ЕС (процедура Ламфа- лусси — Ларозьера).