§ 2.1. Единый рынок финансовых услуг ЕС и комитология
В правопорядке ЕС «единый рынок финансовых услуг» и «комитология» — это два самостоятельных понятия, но хорошее понимание одного невозможно без подробного анализа другого. В ЕС развитие единого рынка финансовых услуг и процесса комитологии шло параллельно, причём степень их взаимного влияния со временем повышалась.
В настоящий момент уже можно без какого-либо преувеличения говорить о том, что понятие «единый рынок финансовых услуг ЕС» невозможно в полной мере раскрыть без глубокого понимания понятия «комитология», и наоборот, понятие «комитология» многое потеряет, если его рассматривать в отрыве от тенденций развития рынка финансовых услуг, которые проявились относительно недавно, особенно в связи с реализацией процесса Ламфалусси. На высокую степень зависимости между процессом комитологии и развитием права ЕС в сфере рынка финансовых услуг обратили внимание западные исследователи, а одной из первых фундаментальных работ в этой области стала опубликованная в 2009 г. докторская диссертация французского учёного-правоведа Р Вабреса «Комитология и финансовые услуги. Размышления о европейских источниках банковского и финансового права»[116]. Слово «комитология» происходит от французского «comitologie», а сам процесс комитологии в ЕС основан во многом на французской законодательной и административной традиции[117], поэтому основные тезисы исследования, сформулированные именно французским исследователем, представляют особый интерес с точки зрения прежде всего концептуальных основ. Р Вабрес, проведя анализ различных доктринальных дефиниций понятия «комитология», взял в качестве основы для своего исследования определение, которое сформулировал профессор Ж.-Л. Саурон, который под «комитологией» понимает «процесс принятия Комиссией исполнительных мер в отношении законодательных актов при содействии комитетов, включающих экспертов из государств-членов»[118]. С нашей точки зрения, это определение достаточно точно передаёт содержание комитологии, но оно излишне акцентирует роль ЕК в этом процессе. Показательно, что акцент в сторону исполнительных полномочий ЕК характерен и для другого определения комитологии, которое содержится в первом Докладе Ламфалусси (9 ноября 2000 г.): «Термин “комитология” означает делегирование Советом исполнительных полномочий Комиссии с целью осуществления законодательства Сообщества. Представители государств-членов, действуя через “комитеты комитологии”, помогают Комиссии в осуществлении предоставленных ей исполнительных полномочий»[119]. Считаем, что подобный «перекос» в сторону исполнительных полномочий ЕК не совсем оправдан, так как лишает смысловой ценности другие важные элементы комитологии.По этой же причине нельзя в полной мере согласиться с определениями, в которых акцент, наоборот, сделан в сторону комитетов. Например, Е. Гроссман, Б. Ирондель и С. Сауруггер под «комитологией» понимают «все комитеты, представляющие национальные правительства и, в некоторых случаях, частные интересы, в Европейской комиссии»[120]. Существует и третья вариация доктринальных дефиниций, в которых акцент сделан уже на процедурные аспекты. «Комитология соответствует процедурам по исполнению коммунитарного права. Комиссия обладает исполнительными полномочиями в отношении европейских решений, но в решении этой задачи ей помогают комитеты»[121]. Общая идея, лежащая в основе этого подхода, верна, так как нельзя игнорировать процедуры, которые регулируют отношения ЕК и комитетов, состоящих из представителей государств — членов ЕС. Если изучить правовые акты ЕС, регулирующие комитологию, то из их содержания видно, что они регулируют преимущественно процедурные вопросы. В самом первом решении Совета по комитологии 1987 г. этим процедурам были присвоены буквенно-цифровые обозначения. С другой стороны, основной акцент, сделанный на процедуры, кажется нам также несколько излишним, так как сама ценность процедур теряет своё значение без возможности их применения в отношениях между конкретными субъектами.
Каждая из четырёх приведённых выше дефиниций имеет свои достоинства. Взятые вместе они отражают все три важных элемента, без которых невозможно представить реализацию комитологии в ЕС. Для целей настоящего исследования считаем возможным сформулировать собственное определение, которое станет для нас основным и на которое мы будем опираться в дальнейшем изучении комитологии и её связи с единым рынком финансовых услуг в ЕС: Коми- тология в ЕС — это закреплённый в правовой форме процесс взаимодействия Европейской комиссии и специальных комитетов, который реализуется в соответствии с установленными процедурами и направлен на исполнение основных законодательных актов. Здесь учитываются два момента. Во-первых, определение комитологии должно исходить из равнозначной ценности трёх основных составляющих элементов: ЕК — комитеты — процедуры. Во-вторых, как и любое определение, оно должно быть по возможности кратким, а как любое правовое определение, в нём должен обязательно присутствовать юридический аспект. В нашем определении содержится ссылка на правовую форму закрепления комитологии в ЕС.
Для полноты картины необходимо посмотреть, как законодатель ЕС регулирует процесс «комитологии». Особенности правового регулирования совокупности общественных отношений, которые мы называем «комитологией», способны раскрыть основной замысел законодателя ЕС, посчитавшего необходимым придать этим отношениям правовую форму. На протяжении своего развития комитоло- гия как организованный процесс взаимодействия ЕК и комитетов регулировался различными правовыми актами. Считаем, что ценность любого доктринального определения того или иного термина зависит не только от теоретической глубины, но и от возможности его применения к современным реалиям. По этой причине для оценки данного нами определения необходимо обратиться именно к действующему праву в сфере комитологии, а именно к регламенту (ЕС) Европейского парламента и Совета № 182/2011 от 16 февраля 2011 г. «О правилах и общих принципах, касающихся механизмов контроля со стороны государств-членов в осуществлении Комиссией исполнительных полномочий»[122].
В этом правовом акте понятие «комитология» не употребляется. В то же время анализ только первых трёх его статей позволяет составить достаточно полное представление об интересующем нас понятии, и, соответственно, оценить полноту и правильность собственного определения. Проанализируем первые три статьи данного правового акта. В ст. 1 с лаконичным названием «Предмет» закреплено следующее: «Настоящий регламент закрепляет правила и общие принципы, регулирующие механизмы, которые применяются, когда юридически обязывающий акт Союза (далее именуемый “основным актом”) требует единообразных условий исполнения и требует, чтобы принятие Комиссией исполнительных актов подлежало контролю со стороны государств- членов»[123]. В ст. 2 «Выбор процедур» закреплены две процедуры (консультативная и экспертизы), которые могут быть использованы и указание на которые должен содержать основной акт. В ст. 3 «Общие положения» сказано, что ЕК должен помогать комитет, состоящий из представителей государств-членов. Председатель Комитета — он же представитель ЕК — представляет в Комитет проект исполнительного акта, который будет представлен на утверждение ЕК.Фактически в первых трёх статьях этого правового акта раскрыто значение каждого из трёх элементов процесса ко- митологии: в первой статье акцент делается на принятие ЕК исполнительных актов и необходимости контроля этой деятельности; во второй статье раскрыты основные процедуры комитологии; в третьей закреплены общие правила деятельности комитетов. Таким образом, роль каждого из трёх элементов комитологии (ЕК — комитеты — процедуры) подтверждена в действующем праве ЕС. Это говорит в пользу того, что каждый из указанных элементов является важным звеном в общей конструкции понятия «комитология».
Указанные три статьи ценны также тем, что они фактически проясняют сам механизм реализации комитологии. Из их содержания следует, что комитология основана на различии между основными и исполнительными актами. В качестве основного (законодательного) акта выступает, как правило, директива или регламент, в редких случаях — решение.
Регламенты и директивы принимаются законодательными институтами ЕС (Европейский парламент и Совет) согласно процедурам, закреплённым в учредительном договоре. Исполнительные акты принимает ЕК[124]. Эти акты позволяют решать различные задачи: регулируют технические аспекты, позволяющие выполнять общие положения, содержащиеся в основном акте; позволяют актуализировать основной акт, чтобы учесть развитие общественных отношений в той или иной области. В итоге, если основной (законодательный) акт требует единообразных условий исполнения, на ЕК может быть возложена ответственность по принятию соответствующих исполнительных мер. С процессуальной точки зрения конкретная исполнительная мера — это результат реализации специальной процедуры, в которой участвуют комитет, состоящий из национальных представителей и созданный для обеспечения контроля со стороны государств — членов ЕС. С формальной точки зрения, исполнительная мера может быть определена как «правовой акт, основная цель которого заключалась в том, чтобы установить определённые условия для применения текста Договора, обладающего прямым действием, не оказывая существенного влияния на политические, экономические или правовые последствия, вытекающие из него»[125]. Необходимо сделать небольшое уточнение к этому определению и добавить, что исполнительные меры также принимают форму директив или регламентов.Определившись с понятием «комитология» и механизмом его реализации как отправной точкой данной части нашего исследования, необходимо придать ему правильную траекторию. Цель детально изучить то, как устроена комитология в ЕС, перед нами не стоит. Все аспекты, имеющие отношение к ней, будут изучаться только в привязке к центральному понятию нашего исследования — «единый рынок финансовых услуг». Основные направления исследования целесообразно разбить исходя из выделенных нами трёх основных элементов комитологии и выстроить следующие направления исследования: 1) единый рынок финансовых услуг — комитеты комитологии; 2) комитеты комитологии в сфере единого рынка финансовых услуг — процедура их деятельности; 3) единый рынок финансовых услуг — исполнительные полномочия ЕК. Анализ в этих трёх направлениях будет охватывать два этапа: 1977-1998 гг. и 1999-2020 гг. Год 1977-й — это год создания первого комитета комитологии в сфере финансовых услуг (Банковский консультативный комитет). Рубеж столетий избран в качестве начала второго этапа, так как именно в этот период произошла серьёзная эволюция в комитологии под влиянием процесса Ламфалусси и ПДСФУ Именно на рубеже веков комитология в сфере рынка финансовых услуг ЕС приобрела новые важные признаки, которые и позволяют говорить о начале нового этапа. Эта «новая» комитология имеет ряд особенностей, отличающих её от «старой» комитологии, которая развивалась в течение десятилетий, в том числе в финансовой сфере.