Причины коллизий между внутригосударственным правом и международными договорами и основа для их разрешения

При разрешении коллизий между нормами внутригосударст­венного права и нормами международного договора необхо­димо различать два аспекта. Первый аспект имеет внутригосу­дарственный характер и связан с распределением компетенции между органами государственной власти в вопросе заключения международных договоров.

Государства, будучи свободными не только в установлении по­рядка и выборе способов реализации международных договор­ных обязательств, но и в определении места, которое отводится международным договорам в иерархической системе источни­ков внутригосударственного права, не свободны в выборе осно­вы для разрешения коллизий между нормами внутригосударст­венного права и международными договорами. Согласно осно­вополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (ст.

Наличие противоречащего международному договору внут­реннего правового акта в принципе не является препятствием для выполнения государством международных договорных обя­зательств. «...Если наличие закона, противоречащего междуна­родному договору, не влечет нарушения государством его обя­зательства по договору, - подчеркивает А.В. Гидирим, - то уст­ранение или неустранение такого закона является внутренним делом государства; партнеры по договорам вправе требовать добросовестного выполнения международных договоров, но не вправе указывать государству - участнику договора путей пра­вильного выполнения им своих обязательств или требовать уст­ранения законов, противоречащих международным договорам, если только такое устранение или принятие новых законов не является специальным предметом договорного обязательства. Но государства не могут ссылаться на свое внутреннее право как на основание невыполнения обязательств по своим договорам»^[456].

С. Ю. Марочкин, отмечая закрепленный в ст. 27 Венской кон­венции о праве международных договоров принцип, согласно которому государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права и на пробелы в праве для оправдания наруше­ний обязательств по международному праву, подчеркивает, что «из него вытекает обязанность государства привести свое внут­реннее право в соответствие с международным или обеспечить иным образом его выполнение»^[457].

Ни отсутствие внутригосударственного правового акта, не­обходимого для реализации международных договорных обя­зательств в национальной правовой системе, ни даже наличие внутригосударственного правового акта, противоречащего пра­вилам международного договора и осложняющего его реализа­цию во внутригосударственной сфере или же препятствующего такой реализации, не могут служить оправданием для невыпол­нения государством своих международных договорных обяза­тельств. Государство обязано либо привести свое внутреннее право в соответствие с международным договором, либо осуще­ствить его выполнение иным образом, т.е. обеспечивая в период действия договора непосредственное приоритетное примене­ние его правил, в том числе правил, расходящихся с нормами национального права, для регулирования отношений, охваты­ваемых договором.

Важным с точки зрения реализации международных договор­ных обязательств в правовой системе Российской Федерации представляется вопрос о том, может ли последующее нацио­нальное законодательство повлиять на осуществление междуна­родных договоров по принципу «последующий закон отменяет предыдущий» (lex posterior derogat lex priori), а если может, то в какой степени.

Исходя из того положения, какое занимают международные договоры в иерархической системе источников внутригосу­дарственного права Российской Федерации, можно констати­ровать, что последующее национальное законодательство не может повлиять на реализацию международных договорных обязательств только в том случае, если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного до­говора принято в форме федерального закона, поскольку такие договоры обладают приоритетом в применении по отношению к законам и ко всем подзаконным актам независимо от того, изданы ли они до вступления договора в силу для Российской Федерации или после вступления его в силу для Российской Фе­дерации.

На выполнение тех международных договоров, решения о согласии на обязательность которых приняты не в форме феде­рального закона, а Президентом, Правительством, федераль­ными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями, могут оказать влияние изданные после вступле­ния в силу для Российской Федерации международного договора вышестоящие внутригосударственные акты: федеральные за­коны (в отношении договоров, решения о заключении которых приняты Президентом); федеральные законы, акты Президента (в отношении договоров, решения о заключении которых при­няты Правительством); федеральные законы, акты Президента, акты Правительства (в отношении договоров, решения о заклю­чении которых приняты федеральными органами исполнитель­ной власти или уполномоченными организациями), если они устанавливают иные правила, чем предусмотренные соответст­вующими международными договорами.

Однако степень влияния последующего национального за­конодательства на реализацию Российской Федерацией между­народных договорных обязательств ограничена. Последствия такого влияния имеют исключительно внутригосударственный характер и не затрагивают установленную международным правом обязанность государства выполнять свои международ­ные договорные обязательства. Если обнаруживается коллизия между нормой внутригосударственного права и нормой между­народного договора, следует исходить из того, что правовая сис­тема Российской Федерации в целом настроена на толкование в духе их сближения, когда это позволяет содержание таких норм, на основе благожелательного отношения к международному праву¹. Но нельзя исключить и ситуацию, при которой после­дующий внутригосударственный правовой акт более высокого уровня, чем тот, посредством которого было принято решение о согласии на обязательность для Российской Федерации меж­дународного договора, вступает в жесткое противоречие с пра­вилами последнего, создавая препятствия для их реализации в национальной правовой системе. При этом перед правоприме­нительными органами возникает - ввиду невозможности толко­вания норм национального законодательства и правил договора в духе их сближения - дилемма: применять ли правила между-

См.: Тиунов О.И.

Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта го­сударственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, фе­деральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положени­ями, имеющими наибольшую юридическую силу. Необходимо отметить, что нормы международного права, в том числе между­народные договоры Российской Федерации, поставлены почему- то ниже федерального закона, в то время как Конституция РФ установила норму, согласно которой в случае расхождения пра­вила договора и правила закона применяется правило договора¹. Однако проблема состоит не только в том, что международные договоры поставлены ниже закона. Как представляется, такая иерархия, рассматривая международные договоры в качестве источника внутригосударственного права и сопоставляя их с другими такими источниками с точки зрения юридической силы в национальной правовой системе, имеет исключительно вну­тригосударственное значение и ограничена по сфере действия, так как основана на установленном Конституцией РФ распреде­лении компетенции между органами государственной власти, применима лишь при принятии международных договорных обязательств и не распространяется на их реализацию. В этой иерархии не учитывается, что международные договоры явля­ются не только источником внутригосударственного права, но занимают в национальной правовой системе особое место, так как представляют собой международные договорные обязатель­ства, неукоснительного, несмотря даже на противоречащие по-

См.: Лукашук И.И.

ложения внутригосударственного права, выполнения которых требует от государств международное право.

Итак, все международные договоры Российской Федерации независимо от того, на каком уровне принимались решения о со­гласии на их обязательность для Российской Федерации, т.е. не­зависимо от места, которое отводится им в иерархической систе­ме источников внутригосударственного права, в силу принципа pacta sunt servanda должны добросовестно выполняться Россий­ской Федерацией. Это означает их неукоснительное, несмотря даже на возможное наличие противоречащих положений на­ционального законодательства, соблюдение Российской Федера­цией. При этом то обстоятельство, что одним международным договорам национальная правовая система придает приоритет в применении по отношению к законам и подзаконным актам, дополнительно гарантируя их беспрепятственную реализацию, а другие таким приоритетом не пользуются, не обладая, следова­тельно, такой дополнительной гарантией на национальном уров­не, не имеет, с точки зрения международного права, принципи­ального значения: все действующие международные договоры в равной степени обязательны для Российской Федерации и долж­ны ею добросовестно выполняться. В Постановлении Конститу­ционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П подчеркивается: «В соответствии с принципами правового государства, закреп­ленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международ­ным правом. Общепризнанные принципы и нормы международ­ного права и международные договоры являются согласно ст. 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством»^[458].

Попытаемся смоделировать ситуацию, при которой после вступления в силу для Российской Федерации международного договора, решение о согласии на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, а, например, в форме акта Правительства (поскольку регулируемые договором воп­росы входили в его компетенцию и не требовалось решение в форме федерального закона), в законодательство были внесены изменения, предусматривающие регламентацию соответствую­щих вопросов федеральным законом, устанавливающим иные правила, чем предусмотренные данным договором. В результа­те создалась бы ситуация, при которой выполнение междуна­родных договорных обязательств противоречит национальному закону, а правоприменительные органы должны идти на нару­шение закона для того, чтобы обеспечить реализацию обяза­тельств, вытекающих из международного договора, который не обладает, если исходить из иерархической системы источников внутригосударственного права, приоритетом в применении по отношению к законам, так как решение о согласии на его обя­зательность для Российской Федерации принято не форме фе­дерального закона, а Правительством. Конечно, при внесении изменений в законодательство следовало бы учитывать обяза­тельства государства, вытекающие из данного договора, с тем чтобы избежать коллизии между российским законодательством и международными обязательствами Российской Федерации. Но это сделано не было. Как представляется, описываемая ситуация полностью подпадает под действие ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, согласно которой участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в каче­стве оправдания для невыполнения им договора. В связи с этим Российская Федерация была бы обязана обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из данного договора, несмотря на то что федеральный закон, принятый после вступления в силу для Российской Федерации международного договора, создает для этого препятствия. Если же будет признано, что Российская Феде­рация не в состоянии обеспечить выполнение этих обязательств, то Правительству необходимо предпринять меры к прекраще­нию (приостановлению действия) данного международного до­говора в соответствии с предусмотренными в нем условиями. Однако до того момента, пока данный договор не прекращен в отношении Российской Федерации, она обязана добросовестно выполнять свои международные обязательства вопреки даже своему законодательству.

Следует особо подчеркнуть, что международные договорные обязательства государства могут быть нарушены действием или бездействием не только органов исполнительной и законода­тельной власти государства, но и действием или бездействием национальных судов, поскольку они также являются органами государства^[459]. Независимость судебной власти - принцип консти­туционного права, который определяет ее взаимоотношения с другими ветвями власти. Иначе говоря, речь идет о внутригосу­дарственном распределении компетенции. В соответствии с прин­ципом международной ответственности государство не может ссылаться на свое внутреннее право для того, чтобы избежать ответственности по международному праву. В международных отношениях государство выступает как единый субъект и несет ответственность за деятельность всех своих органов ^[460]. Согласно ст. 4 представленных Комиссией международного права Статей об ответственности государств за международно-противоправ­ные деяния, поведение любого органа государства, в том числе его судебных органов, рассматривается в качестве деяния дан­ного государства по международному праву^[461]. Таким образом, ре­шения национальных судов, если они вступают в противоречие с международными договорными обязательствами государства, являются международно-противоправным деянием государства и влекут за собой его международную ответственность^[462]. Не явля­ются исключением и решения конституционных судов. «Судеб­ное решение с точки зрения международного права, - отмечает Д. Анцилотти, - является не чем иным, как осуществлением дея­тельности государства, к которой применимы критерии оценки, присущие этому праву. Если же при этом устанавливается нару­шение международных обязательств, то можно утверждать, что не решение как таковое, а деятельность государства составляет неправомерное международное действие»^[463].

Если бы приведенная ранее ситуация являлась бы предметом судебного разбирательства и суд вынес бы решение на основании федерального закона, обосновав выбор применимого в данном деле права лишь тем, что федеральный закон в иерархическом отношении стоит выше, чем международный договор (посколь­ку решение о согласии на его обязательность было принято пра­вительством), не учитывая требование международного права о недопустимости ссылки участника международного договора на положения внутригосударственного права в оправдание не­выполнения им договора, то такое судебное решение могло бы рассматриваться в качестве основания для международной от­ветственности государства.

Как известно, установленная в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров норма, исключающая возмож­ность ссылок государства на свое внутреннее право в оправдание невыполнения им договора, должна рассматриваться в увязке со ст. 46, которая определяет, что государство может оспорить действительность своего согласия на обязательность для него договора только в случае явного (т.е. объективно очевидного для любого государства, действующего в этом вопросе добросо­вестно и в соответствии с обычной практикой) нарушения поло­жения внутреннего права, имеющего особо важное значение и касающегося компетенции заключать договоры. Рассмотрим те­перь гипотетическую ситуацию, при которой решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора требовалось принять в соответствии с законодательст­вом в форме федерального закона, однако, в силу недостаточно тщательной проработки вопросов, регулируемых договором, и поверхностно проведенного сопоставления их с законодательст­вом такое решение было принято в нарушение внутригосудар­ственного права актом более низкого уровня (такие ситуации возникали в договорной практике, в частности, по вопросам, связанным с налогообложением). Как представляется, в данном случае вряд ли можно было бы использовать ст. 46 Венской кон­венции о праве международных договоров. При этом Российская Федерация обязана была бы обеспечивать выполнение обяза­тельств, вытекающих из договора, до момента его прекращения.

В связи с этим возникает вопрос о том, какие нормы россий­ского законодательства, касающиеся компетенции заключать международные договоры, можно было бы отнести к нормам особо важного значения, явное нарушение которых позволя­ло бы Российской Федерации оспорить в соответствии со ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров действи­тельность своего согласия на обязательность для нее междуна­родного договора. С учетом требований, определенных в ст. 46, основаниями для того, чтобы оспорить действительность выра­женного Российской Федерацией согласия на обязательность для нее международного договора (именно выраженного в междуна­родном плане согласия, а не решения о таком согласии), могли бы считаться подписание ратификационной грамоты не Прези­дентом (и не исполняющим обязанности Президента), а иным лицом (нарушение п. «в» ст. 86 Конституции РФ), и подписание Президентом ратификационной грамоты без принятия парла­ментом федерального закона о ратификации международного договора (нарушение п. «г» ст. 106 Конституции РФ).

Использование иерархической системы источников внутри­государственного права в качестве основы для разрешения кол­лизий между нормами внутригосударственного права и норма­ми международных договоров имеет своих сторонников и среди российских исследователей.

Б.Л. Зимненко исходит из того, что коллизия между между­народным договором, который не был ратифицирован, и после­дующим федеральным законом должна быть разрешена судом «в пользу Федерального закона, обладающего более высокой иерархической силой, нежели международный договор, согласие в отношении которого не было выражено в форме закона»^[464]. Счи­тая принцип иерархии универсальным средством разрешения конфликтов между нормами внутригосударственного права и международными договорами, Б.Л. Зимненко делает следующий общий вывод: «Если возникает коллизия между положением фе­дерального закона и положением международного договора, согласие в отношении которого было выражено в иной форме, нежели принятие федерального закона, то должны действовать положения закона также в силу принципа иерархии»^[465].

Принцип иерархии пригоден, по мнению Б.Л. Зимненко, не только для разрешения коллизий между федеральным законо­дательством и международными договорами, но и для разреше­ния коллизий между законодательством субъектов федерации и международными договорами Российской Федерации, затраги­вающими вопросы, относящиеся к ведению субъекта. Ссылаясь на ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, предусматривающую приоритет нормативного правового акта субъекта федерации, принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирова­ния (т.е. вне пределов ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов), перед федеральным законом, и на п. 1 ст. 4 Закона о международных договорах, предусматриваю­щий, что международный договор Российской Федерации, затра­гивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключа­ется по согласованию с его органами государственной власти, Б.Л. Зимненко делает вывод в полном соответствии с принципом иерархии. «В случае, если субъект Российской Федерации при­нимает закон, противоречащий положениям международного договора РФ, затрагивающего исключительную компетенцию субъекта РФ и заключенного без согласования с субъектом РФ, - пишет он, - то суд должен отдать иерархический приоритет пра­вилам, закрепленным в законе субъекта Российской Федерации. Если в этой ситуации будут применены положения междуна­родного договора, то такое правоприменение будет противоре­чить смыслу и духу Конституции РФ, основам конституционного строя Российской Федерации»¹.

Возникает вопрос, а как же быть с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой, если международным договором Рос­сийской Федерации установлены иные правила, чем предусмот­ренные законом (т.е. всеми видами актов текущего законода­тельства), то применяются правила международного договора? Именно эта норма - наряду с другими положениями гл. 1 Кон­ституции РФ - и составляет основы конституционного строя, в то время как ст. 76, регламентирующая вопросы федеративно­го устройства, включена в гл. 3 и не относится к основам кон­ституционного строя. Кроме того, разрешение коллизий между нормами внутригосударственного права и международными до­говорами исключительно на основе принципа иерархии проти­воречит принципу добросовестного выполнения международ­ных обязательств, который нашел свое закрепление в Венской конвенции о праве международных договоров, являющейся составной частью правовой системы Российской Федерации и предусматривающей, что каждый действующий договор обяза­телен для его участников и должен ими добросовестно выпол­няться, а участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Нельзя не отметить, что поведение местных органов власти квалифицируется как поведение государства, которое несет ответственность в случае, если это поведение нарушает международные обязательства¹.

Позицию, согласно которой основой для разрешения колли­зий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров является иерархическая система ис­точников внутригосударственного права, разделяет, как мож­но предположить, и С.Ю. Марочкин. Анализируя соотношение по юридической силе международных договоров и российских нормативных правовых актов, он пишет: «Приоритет приме­нения в отношении федерального закона имеют лишь те до­говоры, согласие на обязательность которых выражено в ана­логичной же форме федерального закона. Остальные договоры имеют приоритет в отношении подзаконных нормативных актов соответствующего уровня. И это логично в силу общего принципа права об иерархии актов более высокого и более низ­кого порядка. Скажем, актом Правительства РФ не может быть введен в правовую систему РФ договор, противоречащий феде­ральному закону. Иное просто расходится с правовой иерархи­ей и логикой»¹.

Разумеется, решения о согласии на обязательность для Рос­сийской Федерации международных договоров должны прини­маться органами государственной власти или уполномоченны­ми организациями только в соответствии с их компетенцией. Это прямо установлено в п. 2 ст. 6 Закона о международных до­говорах. Кроме того, при принятии законов и подзаконных ак­тов органы государственной власти должны сообразовываться с международными договорными обязательствами и не должны допускать принятия последующих внутригосударственных пра­вовых актов, которые противоречили бы международным до­говорам, уступающим в иерархическом отношении этим актам. Но «суха теория, а древо жизни пышно зеленеет». Национальная правовая система не должна допускать коллизий между норма­ми внутригосударственного и международного права, однако, их нельзя исключить. Поэтому необходимо найти основу для их разрешения. Такая основа установлена. В силу принципа pacta sunt servanda каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться, причем участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, т.е. всеми видами актов текуще­го законодательства, то применяются правила международного договора.

В связи с этим подход, которого придерживается С.Ю. Мароч­кин, правомерен, но при том непременном условии, что он не распространяется на действующие международные договоры Российской Федерации (включая международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства - продолжателя СССР), если договорные положения расходятся с нормами законодательства, независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на обязательность международного договора, принято ли оно органом государст­венной власти с превышением своей компетенции или последу­ющим внутригосударственным правовым актом более высокого уровня установлены правила иные, чем те, которые предусмот­рены международным договором.

С.Ю. Марочкин считает юридически некорректными «случаи, когда суды обосновывают решение международным межправи­тельственным или межведомственным соглашением в ущерб, соответственно, федеральному закону или постановлению Правительства»^[466]. По его мнению, международный договор, ре­шение о присоединении к которому принято на правительствен­ном уровне, не может иметь приоритет перед федеральными законами, поскольку правительственный акт о присоединении к договору ниже их по уровню^[467].

Однако в силу принципа pacta sunt servanda и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ положения действующего междуна­родного договора, решение о согласии на обязательность кото­рого принято правительством, хотя и уступают в иерархическом отношении расходящимся с ними нормам федерального закона, тем не менее должны быть применены, даже если такое решение принято с превышением компетенции или последующим феде­ральным законом установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены этим договором, т.е. суды должны применить не правила закона, а нормы, установленные в договоре. В равной степени это относится и к международным договорам межве­домственного характера.

К сожалению, стремление использовать иерархическую сис­тему источников внутригосударственного права в качестве осно­вы для разрешения коллизий между нормами внутригосударст­венного права и нормами международных договоров нашло свое отражение и в позиции ВС РФ. И.И. Лукашук приводит положе­ние Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 о том, что «правила действующего международного договора Рос­сийской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, из­данных органом государственной власти, заключившим данный договор». Оценивая это положение, И.И. Лукашук подчеркивает: «С точки зрения внутреннего права такая позиция закономерна. Однако она не дает ответа на требование международного пра­ва о том, чтобы договоры соблюдались, несмотря на их отличие от внутреннего права. Если суд или иной государственный орган откажется выполнить требование договора на том основании, что он противоречит внутреннему праву, то ответственность бу­дет нести государство»^[468].

В связи с этим нельзя не отметить, что приверженность прин­ципу pacta sunt servanda должна носить характер не ритуального заклинания, а реальных действий, находить свое воплощение в соответствующих внутригосударственных правовых нормах и ре­шениях, обеспечивающих неукоснительное соблюдение между­народных договоров. Как представляется, в указанном Постанов­лении Пленума ВС РФ это в должной мере не учтено. В преамбуле, правда, содержится ссылка на положение Закона о международ­ных договорах, устанавливающее, что Российская Федерация, выступая за неукоснительное (кстати, слово «неукоснительное» в Постановлении почему-то пропущено. - Прим. авт.) соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою привержен­ность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обяза­тельств. Однако само содержание этого принципа - добросовест­ное выполнение участниками каждого действующего договора и невозможность ссылок государств на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения принятых ими на себя международных договорных обязательств - не нашло отражения в тексте Постановления. Остался нераскрытым и смысл консти­туционной нормы о приоритетном применении правил между­народного договора по сравнению с противоречащими правила­ми закона, а сама эта норма в полном виде даже не приводится в тексте Постановления. В результате суды общей юрисдикции, ко­торые должны принимать решения в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу, ори­ентируются на то, чтобы в случае коллизии между националь­ным законодательством и международными договорными обяза­тельствами решения принимались в соответствии с правилами акта, занимающего более высокое положение в иерархической системе источников внутригосударственного права, независимо от того, является ли этот акт внутригосударственным правовым актом или международным договором.

Такой подход не согласуется с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, оп­ределяющей, что если международным договором Российской Федерации (вступившим для нее в силу и не прекратившимся до­говором) установлены иные правила, чем предусмотренные за­коном (т.е. всеми видами актов текущего законодательства), то применяются правила международного договора, и тем самым устанавливающей приоритетное применение правил междуна­родного договора независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на его обязательность для Российской Феде­рации, какое место отводится договору в иерархической системе источников внутригосударственного права и как договор соот­носится в этой иерархии с противоречащим ему актом внутриго­сударственного права по юридической силе.

Если суд при определении применимого права установит, что имеется коллизия между внутригосударственным законодатель­ством и международными договорными обязательствами, то это означает, что либо при принятии международных договорных обязательств не было учтено, что существуют внутригосударст­венные правовые акты более высокого уровня, противоречащие правилам международного договора, либо уже после принятия международных договорных обязательств были изданы внутри­государственные правовые акты более высокого уровня, про­тиворечащие таким обязательствам. В любом случае суд, даже установив, что внутригосударственный правовой акт выше в иерархическом отношении, чем действующий международный договор, и принят после вступления в силу для Российской Фе­дерации договора, или определив, что орган государственной власти, принявший решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации договора, превысил свою компетен­цию, должен в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ при­менить правила международного договора, а не правила вну­тригосударственного правового акта. В противном случае будет нарушена не только Конституция РФ, но и Венская конвенция о праве международных договоров, так как государство-участник не выполняет действующий международный договор, ссылаясь при этом на положения своего внутреннего права.

Именно поэтому и совсем не случайно в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится о всех международных договорах Российской Феде­рации, а не только о тех, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме федерального закона. Конституция РФ, в полной мере отражая требование международного права о добросовестном выполнении участником каждого действующего международного договора и недопустимости ссылок участника на свое внутригосударственное право в оправдание невыполне­ния им международного договора, исходит из того, что принцип добросовестного выполнения международных обязательств рас­пространяется на все международные договоры независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на обязатель­ность договора и какое место отводится договору в иерархичес­кой системе источников внутригосударственного права.

Действительно, если бы в конституционной норме о при­оритетном применении правил международного договора пре­дусматривалось, что в случае расхождения между правилами международного договора и правилами закона применению подлежат правила только тех международных договоров, ре­шения о согласии на обязательность которых приняты в форме федерального закона, то это принижало бы значение всех иных международных договоров, т.е. договоров, решения о согласии на обязательность которых приняты в рамках своей компетен­ции Президентом, Правительством, федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организация­ми, так как их действие во внутригосударственной сфере прос­то отменялось бы последующим федеральным законом, уста­навливающим иные правила, чем те, которые предусмотрены договором.

Из конституционной нормы о приоритетном применении правил международного договора перед правилами закона, т.е. правилами, установленными всеми видами актов текущего зако­нодательства (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), следует, что:

• во-первых, каждый международный договор, участником которого является Российская Федерация, будет для нее обязателен и будет ею добросовестно выполняться;

• во-вторых, приоритетное применение правил междуна­родного договора не должно зависеть от того, на каком уровне принято решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора и какое положение в иерархической системе источников внутри­государственного права занимает этот договор по отно­шению к противоречащему ему внутригосударственному правовому акту, а также от того, издан ли этот акт до или после вступления в силу для Российской Федерации до­говора;

• в-третьих, решения о согласии на обязательность для Рос­сийской Федерации международных договоров должны приниматься органами государственной власти или упол­номоченными организациями в соответствии с их компе­тенцией;

• в-четвертых, органы государственной власти при принятии законов и административных правил должны сообразовы­ваться с международными договорными обязательствами Российской Федерации, т.е. обеспечивать приведение вну­тригосударственного законодательства в соответствие с международными договорами, с тем чтобы избегать кол­лизий между внутригосударственным законодательством и международными договорными обязательствами;

• в-пятых, в случае коллизии между внутригосударственным законодательством и международными договорными обя­зательствами (т.е. если внутригосударственное законода­тельство не приведено в соответствие с международными договорами) органы государственной власти, в том числе правоприменительные органы, включая суды, обязаны - в связи с невозможностью ссылок участника на положения своего внутригосударственного права в качестве оправ­дания для невыполнения им договора - выполнить эти обязательства иным образом, без приведения внутриго­сударственного законодательства в соответствие с между­народными договорами, т.е. применить правила междуна­родного договора даже вопреки положениям внутригосу­дарственного права (в том числе и тогда, когда решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принято органом государствен­ной власти с превышением своей компетенции).

В.М. Шумилов полагает, что в связи с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ«остается вопрос: обладают ли введенные во внутреннее пра­во договоры, которые не требуют ратификации, приоритетом перед законами?»^[469]. При этом он считает, «что нормы межве­домственных договоров (будучи международно-правовыми) не обладают и не должны обладать приоритетом по отношению к нормам внутреннего права»^[470].

Как уже отмечалось, решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров могут приниматься органами государственной власти или уполномо­ченными организациями только в соответствии с их компетен­цией, установленной Конституцией РФ, Законом о международ­ных договорах, иными актами законодательства. Ни Президент, ни Правительство, ни тем более федеральный орган исполни­тельной власти или уполномоченная организация не вправе принять такое решение, если исполнение международного до­говора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов либо если договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом. Соответственно ни Правительство, ни федеральный орган исполнительной власти или уполномоченная организация не вправе принять решение о согласии на обязательность международного договора, если он устанавливает иные правила, чем предусмотренные актами Президента, а федеральный орган исполнительной власти или уполномоченная организация не вправе принять такое реше­ние, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные актами Правительства или актами иного федерального органа исполнительной власти. Но это, разумеет­ся, не означает, что последующим внутригосударственным пра­вовым актом более высокого уровня можно отменить действие во внутригосударственной сфере уже вступившего в силу для Российской Федерации международного договора, который со­держит иные правила, чем данный акт. По нашему мнению, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ содержит недвусмысленный ответ. Нормы вступившего в силу для Российской Федерации международного договора, решение о согласии на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, не обладая приори­тетом по отношению к противоречащим им положениям феде­ральных законов (если исходить из иерархической системы ис­точников внутригосударственного права), должны применяться в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и принципа pacta sunt servanda, устанавливающего, что каждый действующий договор обяза­телен для его участников и должен ими добросовестно выпол­няться, и исключающего возможность ссылок государств на свое внутреннее право в оправдание невыполнения принятых ими на себя международных договорных обязательств.

А.Н. Морозов считает, что ратификация международных до­говоров межведомственного характера по российскому законо­дательству в принципе возможна, хотя и признает, что этот воп­рос представляет интерес скорее в теоретическом, а не в практи­ческом плане. При этом он полагает, что «если международный договор межведомственного характера ратифицирован, то он будет обладать приоритетом применения по отношению к зако­ну, если последним установлены иные правила, нежели таким договором»¹.

Как уже отмечалось, международные договоры Российской Федерации межведомственного характера заключаются феде­ральными органами исполнительной власти или уполномочен­ными организациями только по вопросам, входящим в их ком­петенцию, и только с разрешения Правительства, а если затра­гиваются отнесенные к полномочиям Президента вопросы, то с разрешения Президента. Это означает, что все те вопросы, по которым требуется ратификация международных договоров, а также вопросы, отнесенные к полномочиям Президента и Пра­вительства, не могут быть предметом международных договоров межведомственного характера. И даже если Правительство или Президент принимает решение о подписании такого договора (так как соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов), то и в этом случае договор не вы­ходит за пределы компетенции заключающего его федерального органа исполнительной власти.

Что касается приоритетного применения международного до­говора межведомственного характера по отношению к закону, то необходимо отметить следующее. Ситуация, при которой между­народный договор межведомственного характера устанавливал бы иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законом, или заключался бы по вопросам, требующим ратифи­кации, вряд ли могла бы возникнуть. Однако если все же допус­тить такую возможность, то подобный договор (если он преду­сматривает необходимость выполнения внутригосударственных процедур для вступления в силу, что встречается крайне редко) не мог бы быть представлен на ратификацию и вообще не всту­пил бы в силу, поскольку он выходит за пределы компетенции за­ключающего его федерального органа исполнительной власти, либо (в том случае, если он вступил бы в силу с даты подписания) должен был бы выполняться, даже не будучи ратифицирован­ным, в силу принципа pacta sunt servanda и невозможности для участника договора ссылаться на положения своего внутреннего права в оправдание невыполнения им договора, в том числе до­говора межведомственного характера, а также в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Не принцип иерархии, не положение, которое занимает международный договор в иерархической сис­теме источников внутригосударственного права по отношению к соответствующему внутригосударственному правовому акту, а принцип «договоры должны соблюдаться», включая невозмож­ность для участника ссылаться на свое внутригосударственное право в оправдание невыполнения им договора, является осно­вой для разрешения коллизий между внутригосударственным правом и международными договорами.

Анализируя иерархическое положение, которое занима­ют международные договоры в российской правовой системе, Г.М. Даниленко выражает сожаление, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорит о «международных договорах РФ», а не о «междуна­родных договорах, ратифицированных РФ». «В связи с этим, - отмечает он, - в принципе открывается возможность того, что даже договоры, не ратифицированные Федеральным Собрани­ем, будут обладать приоритетом над законами, принятыми пол­номочным законодательным органом. Такой подход противо­речит демократическим принципам правотворчества, в част­ности принципу, согласно которому законы и иные акты анало­гичного или более высокого уровня должны приниматься или вводиться в правовую систему исключительно парламентом или под его контролем. Разумный выход из создавшегося положения предложен Законом о международных договорах, который исхо­дит из того, что договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат обязательной ратифика­ции (ст. 15(1))»^[471].

Опасения, которые высказывает Г.М. Даниленко, представ­ляются обоснованными. Действительно, четкое распределение компетенции в вопросе заключения международных договоров Российской Федерации принципиально важно, поскольку ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливая приоритет правил между­народного договора по сравнению с правилами, предусмотрен­ными законом, в случае противоречия между ними, не уточняет, какие именно международные договоры обладают приоритетом в применении по отношению к закону: все договоры независи­мо от того, на каком уровне приняты решения о согласии на их обязательность, или только те, решения о согласии на обязатель­ность которых приняты в форме федерального закона. Поэто­му отсутствие ясности в вопросе распределения соответствую­щих полномочий давало бы повод для толкования ч. 4 ст. 15 в том смысле, что Конституции РФ приписывалось бы признание «безоглядного» приоритета международного договора по срав­нению с законом независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на его обязательность для Российской Фе­дерации, что в свою очередь означало бы, что Конституция РФ допускает возможность подмены законодателя^[472].

Л.П. Ануфриева считает, что «применение судом международ­ных соглашений, заключенных Россией, может вызывать затруд­нения ввиду разночтений конституционных положений и правил других законодательных источников. Например, - пишет она, - из совокупности статей Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации” от 15 июля 1995 г. (ст. 5, 6, 14 и 15) вытекает, что при расхождении внутригосударственных норм и положений международного договора нормы последнего действуют только в том случае, если он ратифицирован в форме федерального закона, в то время как предписания Конституции могли бы быть восприняты как относящиеся к любому междуна­родному соглашению»^[473].

Соглашаясь с тем, что положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритетном применении правил международного договора Российской Федерации по отношению к закону распространя­ются на все международные договоры, необходимо отметить следующее. Во-первых, в п. 1 и 2 ст. 5 Закона о международных договорах практически текстуально воспроизводятся положе­ния ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в п. 3 ст. 5 содержится норма, позволяющая разграничить «самоисполнимые» и «несамоиспол- нимые» положения международных договоров, в ст. 6 говорит­ся о способах выражения согласия на обязательность междуна­родных договоров и устанавливается, что решения о согласии на обязательность международных договоров принимаются органами государственной власти или уполномоченными ор­ганизациями в соответствии с их компетенцией, в ст. 14 пре­дусматривается, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона, а в ст. 15 опре­деляются международные договоры, подлежащие ратификации. Поэтому вряд ли можно говорить о каких-либо «разночтениях» между положениями Закона о международных договорах и кон­ституционными нормами. Во-вторых, Конституция (ч. 4 ст. 15), определяя, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, имеет в виду все международные договоры. Это соответствует принципу pacta sunt servanda, предусматривающему, что каж­дый действующий договор обязателен для его участников и дол­жен ими добросовестно выполняться. Закон о международных договорах, определяя в рамках суверенных прав государства порядок заключения международных договоров и предусматри­вая, что решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти или уполномоченными организациями в соответствии с их компетенцией, устанавливает, какие между­народные договоры подлежат ратификации, т.е. не могут быть заключены без санкции парламента в форме закона. В-третьих, исходя из того, как в соответствии с Конституцией РФ распреде­ляется компетенция между органами государственной власти, международные договоры, решения о согласии на обязатель­ность которых принимаются в форме федерального закона, мо­гут устанавливать иные правила по сравнению со всеми видами внутригосударственных правовых актов, кроме Конституции РФ и конституционных законов. Если такие решения принимаются Президентом, то соответствующие международные договоры не могут противоречить федеральным законам; если такие реше­ния принимаются Правительством, то соответствующие между­народные договоры не могут противоречить федеральным за­конам и актам Президента; если такие решения принимаются федеральным органом исполнительной власти или уполномо­ченной организацией, то соответствующие международные до­говоры не могут противоречить федеральным законам, актам Президента и Правительства, а также актам иных федеральных органов исполнительной власти.

Из этого следует, что если решения о согласии на обязатель­ность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами исполнительной власти или уполно­моченными организациями в пределах своей компетенции, то правила договоров могут расходиться с правилами только тех внутригосударственных правовых актов, которые в иерархичес­кой системе источников внутригосударственного права занима­ют или равное с договором, или более низкое, чем сам договор, положение. В отношении таких актов внутригосударственного права соответствующие международные договоры пользуются приоритетом в применении. Что же касается внутригосударст­венных правовых актов, занимающих более высокое положение в иерархическом отношении, то в данном случае международ­ные договоры, осуществляя регулирование на более «низком» уровне, либо не затрагивают вопросы, которые регламентиру­ются этими актами, либо не устанавливают иные правила, чем предусмотренные этими актами. Так, международные договоры, решения о согласии на обязательность которых принимаются без участия парламента, осуществляют регулирование вне сфе­ры применения закона. Поскольку в данном случае регулирова­ние осуществляется на разных уровнях или в различных сферах, то отсутствует как основа для коллизии между международными договорами и вышестоящими внутригосударственными право­выми актами, так и необходимость в приоритетном применении международных договоров по сравнению с этими актами.

Если же в процессе реализации международных договорных обязательств обнаружится, что международный договор преду­сматривает иные правила по сравнению с внутригосударствен­ным правовым актом, занимающим в иерархической системе источников внутригосударственного права положение более высокое, чем договор (как результат принятия органом государ­ственной власти или уполномоченной организацией решения о согласии на обязательность международного договора с превы­шением своей компетенции или издания последующего внутри­государственного правового акта более высокого уровня), то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и п. 2 ст. 5 Закона о международных договорах должны применяться, в том числе су­дами, не нормы этого внутригосударственного правового акта, а правила международного договора независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на его обязательность и как он соотносится с противоречащим ему внутригосударственным правовым актом в иерархическом отношении.

Использование иерархической системы источников внутри­государственного права в качестве основы для разрешения кол­лизий между нормами внутригосударственного права и норма­ми международных договоров противоречит Конституции РФ. Такой подход направлен на подмену конституционной нормы, определяющей характер взаимосвязи международного и нацио­нального права, иерархической системой источников внутри­государственного права, в которой международному договору, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации принято Президентом, Правительством, федераль­ным органом исполнительной власти или уполномоченной ор­ганизацией, отводится более низкое место, чем соответственно федеральному закону, акту Президента, акту Правительства. С точки зрения внутригосударственного права, такой подход ка­жется вполне обоснованным, так как акты Президента не могут противоречить федеральным законам, акты Правительства - фе­деральным законам и актам Президента, а акты федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных органи­заций - федеральным законам, актам Президента и Правитель­ства. Разумеется, органы государственной власти вправе при­нимать решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров только в пределах своей компетенции. Однако, если руководствоваться иерархической системой источников внутригосударственного права, то окажет­ся, что действие во внутригосударственной сфере международ­ного договора, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в рамках своей компе­тенции Президентом, Правительством, федеральным органом исполнительной власти или уполномоченной организацией, мо­жет быть отменено соответственно последующим федеральным законом, актом Президента, актом Правительства, т.е. более высоким в иерархическом отношении внутригосударственным правовым актом.

Такой подход противоречит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и прин­ципу pacta sunt servanda. Даже если предположить, что решение о согласии на обязательность для Российской Федерации меж­дународного договора было принято органом государственной власти с превышением своей компетенции и такой договор уста­навливает иные правила, чем те которые содержатся в уже дей­ствующем внутригосударственном правовом акте, занимающем более высокое положение в иерархической системе, то и в этом случае Российская Федерация будет обязана - в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 26 и 27 Венской конвенции о праве между­народных договоров - выполнить международный договор воп­реки своему законодательству.

Такие ситуации возникают в практике государств. При этом создаются реальные затруднения для реализации международ­ных договорных обязательств в национальной правовой систе­ме. В их основе лежит коллизия между нормами внутригосудар­ственного и международного права, которая должна разрешать­ся государствами без ущерба для выполнения международных договоров, так как ссылка государства-участника на свое внут­реннее право в оправдание невыполнения принятых им на себя международных договорных обязательств невозможна.

Сторонники использования иерархической системы источ­ников внутригосударственного права в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров исходят из того, что правоприменительные органы должны руководствоваться правилами, которые установлены более высоким в иерархичес­ком отношении актом независимо от того, является ли этот акт внутригосударственным правовым актом или международным договором. Логика такого подхода понятна, но это логика вну­тригосударственного права, которая неприменима для разреше­ния коллизий между нормами, принадлежащими к различным системам права. Никакая внутригосударственная иерархия не отменяет и не может отменить обязанность государства выпол­нить принятые на себя международные договорные обязатель­ства. Международный договор, предусматривающий иные пра­вила, чем внутригосударственный правовой акт, в отношении которого договор не обладает, если исходить из иерархической системы источников внутригосударственного права, приорите­том в применении, должен тем не менее выполняться даже воп­реки этому акту.

Иерархической системе источников внутригосударственного права, располагающей эти источники в зависимости от юриди­ческой силы правового акта, нельзя придавать абсолютный ха­рактер: она действует только при том непременном условии, что международные договорные обязательства государства не нарушаются.

Методы разрешения коллизий между правовыми нормами, применяемые во внутригосударственном праве, нельзя меха­нически переносить на отношения между двумя системами права: международным правом и внутригосударственным пра­вом. Принцип иерархии, сопоставление по юридической силе, применяемые государствами для разрешения коллизий между внутригосударственными правовыми актами и используемые как ориентир при определении уровня принятия решений о со­гласии на обязательность для государства международных до­говоров на стадии принятия международных договорных обяза­тельств (с тем чтобы избежать ситуации, при которой договор противоречил бы актам более высокой юридической силы), не могут служить в качестве основы для разрешения коллизий между внутригосударственными правовыми актами и действу­ющими международными договорами при реализации между­народных договорных обязательств в национальной правовой системе. Иерархическая система источников внутригосударст­венного права не может служить в качестве основы для разреше­ния коллизий между нормами, принадлежащими к различным системам права. Считая принцип pacta sunt servanda основой взаимодействия международного и внутригосударственного права, Т.Я. Хабриева пишет, что в отношении международного договора, согласие на обязательность которого выражено госу­дарством и который вступил для него в силу, «никакие особен­ности внутреннего права и практики не могут служить основа­нием для его неисполнения»^[474].

Законодатель при принятии законов, Президент, Правитель­ство, федеральные органы исполнительной власти при издании подзаконных актов, органы государственной власти субъектов федерации при принятии нормативных правовых актов, суды при рассмотрении конкретных дел и вынесении соответствую­щих решений должны сообразовываться с международными до­говорными обязательствами в полном объеме, т.е. учитывать все международные договоры, а не только те, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме федерального закона. Это обусловлено тем, что ни законом, ни тем более подзаконны­ми актами, ни решениями судов невозможно - в силу консти­туционной нормы о приоритетном применении правил меж­дународного договора перед правилами противоречащего ему закона - отменить действие во внутригосударственной сфере международных договоров независимо от того, на каком уровне принималось решение о согласии на обязательность для Россий­ской Федерации договора, т.е. независимо от положения, кото­рое занимает международный договор в иерархической системе источников внутригосударственного права. Так, например, если имеется международный договор, решение о согласии на обяза­тельность которого принято в рамках своей компетенции Пра­вительством, но в порядке совершенствования законодательства издается последующий федеральный закон, устанавливающий общие правила в какой-либо сфере, причем правила договора и правила закона расходятся, то в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ должны применяться - как исключение из принципа иерархии, для регулирования только тех отношений, которые охватывают­ся договором, и только до тех пор, пока Российская Федерация является его участником - правила международного договора, а не федерального закона, несмотря на то что в иерархическом от­ношении федеральный закон выше, чем данный договор.

Конституционная норма о приоритетном применении правил международного договора по сравнению с правилами закона, предусматривающая применение правил международного до­говора независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на обязательность для Российской Федерации междуна­родного договора, предполагает и подчеркивает необходимость строгого соблюдения органами государственной власти своей компетенции при принятии таких решений. Даже если, напри­мер, Правительством будет принято решение о согласии на обяза­тельность международного договора с превышением своей ком­петенции, в результате чего договором будут установлены иные правила, чем действующим федеральным законом, то и в этом случае применяться должны правила договора, а не федерального закона. Разумеется, если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принято органом государственной власти с превышением своей компе­тенции и договор противоречит более высокому в иерархическом отношении внутригосударственному правовому акту, то это яв­ляется нарушением национального законодательства, и суд при рассмотрении конкретного дела может вынести частное опреде­ление в адрес соответствующего органа государственной власти, однако, суд в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ обязан применить правила международного договора, а не правила более высокого в иерархическом отношении внутригосударственного правово­го акта несмотря на внутригосударственную противоправность принятого решения о согласии на обязательность договора.

Компетенция между органами государственной власти рас­пределяется таким образом, что ни Президент, ни Правитель­ство, ни тем более федеральный орган исполнительной власти или уполномоченная организация не вправе принять решение о согласии на обязательность для Российской Федерации меж­дународного договора, если его исполнение требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а так­же если он устанавливает иные правила, чем те, которые преду­смотрены законом, либо если он подлежит ратификации в силу объекта регулирования или по договоренности сторон, соответ­ственно Правительство и федеральные органы исполнительной власти или уполномоченные организации не могут принять та­кое решение, если международный договор устанавливает иные правила по сравнению с теми, которые предусмотрены актами Президента, а федеральный орган исполнительной власти или уполномоченная организация не может принять такое решение, если международный договор устанавливает иные правила по сравнению с теми, которые предусмотрены актами Правитель­ства или иного федерального органа исполнительной власти.

Это означает, что международные договоры межведомст­венного характера заключаются только в сфере, отнесенной к компетенции соответствующего федерального органа испол­нительной власти или уполномоченной организации, и не про­тиворечат ни федеральным законам, ни актам Президента и Правительства, международные договоры, решения о согласии на обязательность которых приняты Правительством, заключа­ются в пределах его полномочий и не устанавливают правила иные, чем предусмотренные федеральными законами и актами Президента, международные договоры, решения о согласии на обязательность которых приняты Президентом, заключаются в рамках его компетенции и не устанавливают правила иные, чем предусмотренные федеральными законами, а международные договоры, решения о согласии на обязательность которых при­няты в форме федерального закона, не противоречат Конститу­ции РФ и федеральным конституционным законам. Только тот внутригосударственный правовой акт, посредством которого принимается решение о согласии на обязательность для Россий­ской Федерации международного договора, устанавливает воз­можность приоритетного применения правил международного договора по отношению к нормам, содержащимся в актах данно­го уровня и во всех нижестоящих правовых актах, если эти пра­вила расходятся с такими нормами.

В результате предполагается, что национальное законодатель­ство и международные договоры, как общее правило, сосущест­вуют и взаимодействуют в состоянии определенного равнове­сия: национальное законодательство приведено в соответствие с международными договорными обязательствами, а возника­ющие коллизии легко разрешаются на основе конституционной нормы о приоритетном применении правил международного договора в пользу международных договоров, так как они мо­гут устанавливать иные правила по сравнению только с теми внутригосударственными правовыми актами, которые в иерар­хической системе источников внутригосударственного права занимают или равное с договором, или более низкое, чем сам до­говор, положение (например, международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федера­ции было принято в форме федерального закона, устанавливает иные правила, чем те, которые предусмотрены в федеральном законе или акте Правительства).

Проблема выбора основы для разрешения коллизий между на­циональным законодательством и международными договорны­ми обязательствами возникает лишь в том случае, если окажется, что международный договор устанавливает иные правила по срав­нению с внутригосударственным правовым актом, занимающим в иерархической системе источников внутригосударственного права положение, более высокое, чем сам договор (например, международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации принято Правительством, устанавливает иные правила, чем федеральный закон).

Такая ситуация может возникнуть лишь в двух случаях: если после вступления в силу для Российской Федерации междуна­родного договора будет принят внутригосударственный пра­вовой акт, устанавливающий иные правила, чем договор, и за­нимающий более высокое положение в иерархической системе источников внутригосударственного права, чем договор, или если в результате недостаточно тщательной проработки вопро­сов, регулируемых международным договором, и поверхностно проведенного сопоставления их с законодательством решение о согласии на обязательность для Российской Федерации договора будет принято органом государственной власти с превышением своей компетенции, а правила договора противоречат прави­лам, установленным внутригосударственным правовым актом, занимающим более высокое положение на иерархической «лест­нице», чем договор.

Однако случаи, подобные указанным выше, представляют собой лишь возможные исключения. Правило же состоит в том, что национальное законодательство приведено в соответствие с международными договорами либо международные договоры устанавливают иные правила по сравнению только с теми вну­тригосударственными правовыми актами, которые в иерархи­ческом отношении равны или уступают договорам, а решения о согласии на обязательность для Российской Федерации между­народных договоров принимаются органами государственной власти или уполномоченными организациями в пределах сво­ей компетенции, установленной Конституцией РФ, Законом о международных договорах, иными актами законодательства. Более того, просматривается тенденция в спорных случаях при­нимать решение о согласии на обязательность международного договора с определенным «запасом», например, в форме феде­рального закона, а не акта Правительства.

6.4.