Международные договоры и иерархическая система источников внутригосударственного права

Государства свободны не только в установлении порядка и вы­боре способов реализации международных договорных обяза­тельств, но и в определении места, которое отводится междуна­родным договорам в иерархической системе источников внутри­государственного права^[450].

Иерархическая система источников внутригосударственного права располагает эти источники в зависимости от юридической силы акта в соответствии с установленным конституцией распре­делением компетенции между органами государственной власти. Положение, которое занимают в этой иерархии международные договоры, обычно зависит от уровня, на котором приняты реше­ния о согласии на их обязательность, т.е. статус международного договора либо соответствует статусу акта, посредством которого он инкорпорируется во внутригосударственное право, либо меж­дународному договору придается приоритет в применении перед актами, равными по юридической силе с актом, посредством ко­торого договор инкорпорирован во внутригосударственное пра­во, и всеми нижестоящими актами. Сопоставление международ­ных договоров в качестве источников внутригосударственного права с другими такими источниками (конституцией, законами, подзаконными актами) с точки зрения их юридической силы в национальной правовой системе вполне объяснимо с позиций внутригосударственного права. Определяя положение междуна­родных договоров в национальных правовых системах, государ­ства исходят из установленного конституциями распределения компетенции между органами государственной власти (прежде всего между органами законодательной и исполнительной влас­ти), которое и составляет основу для построения иерархической системы источников внутригосударственного права, и в силу это­го не могут допустить, чтобы международные договоры, реше­ния о согласии на обязательность которых приняты без участия законодателя (например правительством) имели бы приоритет, обладали бы более высоким статусом по сравнению с законами, принятыми парламентом, а международные договоры, если они даже и заключены с одобрения парламента, имели бы преиму­щество перед конституцией.

Иерархическая система источников внутригосударственного права предполагает, что в случае противоречия между двумя ак­тами правоприменительный орган принимает решение в соот­ветствии с правовыми нормами, имеющими наибольшую юри­дическую силу, т.е. занимающими более высокое положение в иерархическом отношении, а если эти акты равны по юридиче­ской силе, находятся на одной ступени в иерархической «лест­нице», то в соответствии с тем актом, который принят позднее.

Американский исследователь У. Бернам, исходя из клаузулы Конституции США о верховенстве федерального права над пра­вом штатов (ч. 2 ст. VI), приводит следующую иерархическую сис­тему источников права США, которая располагает эти источники в порядке убывания юридической силы: «(1) федеральная Кон­ституция, (2) федеральные статуты, международные договоры и правила судопроизводства, (3) нормы и правила федеральных административных ведомств, (4) федеральное общее право, (5) конституции штатов, (6) статуты и правила судопроизвод­ства штатов, (7) правила административных ведомств штатов и (8) общее право штатов. Следует помнить о том, что на всех уров­нях иерархии, занимаемых источниками писаного права, также присутствуют судебные прецеденты, основанные на толковании соответствующих норм писаного права. В случае коллизии между двумя источниками права одного и того же уровня структурной иерархии преимущество имеет позднейший по времени приня­тия источник права»^[451]. Итак, действие международного договора во внутригосударственной сфере может быть отменено последу­ющим федеральным статутом, нормы которого подлежат при­менению вместо расходящихся с ними договорных положений.

Осознание того, что принцип равенства международного до­говора и национального закона, в соответствии с которым пос­ледующий закон отменяет действие во внутригосударственной сфере противоречащего ему договора, порождает проблемы, связанные с добросовестным выполнением международных договорных обязательств, заставляет правоприменительные органы государств, руководствующихся этим принципом, ис­пользовать своеобразные механизмы компенсации низкого статуса международных договоров в национальных правовых системах.

В государствах, которые придают международным договорам приоритет в применении перед актами, равными по юридиче­ской силе с актом, посредством которого договор инкорпориро­ван во внутригосударственное право, и всеми нижестоящими актами, также не исключаются коллизии между международны­ми договорами и внутригосударственными правовыми актами, занимающими более высокое положение в иерархической сис­теме источников внутригосударственного права.

Из иерархической системы источников внутригосударствен­ного права, которая может быть построена исходя из того, как в соответствии с Конституцией РФ распределяется компетенция между органами государственной власти, следует, что в том слу­чае, если правила международного договора расходятся с прави­лами законов и подзаконных актов, то:

• международные договоры, решения о согласии на обяза­тельность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона (независимо от того, заклю­чены ли они от имени Российской Федерации или от име­ни Правительства), обладают приоритетом в применении по отношению к законам, а также по отношению ко всем подзаконным правовым актам (указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правитель­ства, актам федеральных органов исполнительной власти);

• международные договоры, решения о согласии на обяза­тельность которых для Российской Федерации приняты Президентом (независимо от того, заключены ли они от имени Российской Федерации или от имени Правитель­ства), обладают приоритетом в применении по отноше­нию к указам и распоряжениям Президента, а также по отношению ко всем нижестоящим правовым актам (пос­тановлениям и распоряжениям Правительства, актам фе­деральных органов исполнительной власти);

• международные договоры, решения о согласии на обяза­тельность которых для Российской Федерации приняты Правительством (независимо от того, заключены ли они от имени Российской Федерации или от имени Правитель­ства), обладают приоритетом в применении по отноше­нию к постановлениям и распоряжениям Правительства, а также по отношению к актам федеральных органов испол­нительной власти;

• международные договоры межведомственного характера пользуются приоритетом в применении только по отноше­нию к актам федерального органа исполнительной власти (уполномоченной организации), принявшего решение о заключении договора (принятие соответствующего реше­ния Президентом или Правительством не влияет на юри­дическую силу такого договора).

В целом можно сделать вывод о том, что положение в иерархи­ческой системе источников внутригосударственного права, кото­рое занимают международные договоры Российской Федерации, зависит от уровня, на котором приняты решения о согласии на их обязательность для Российской Федерации (за исключением тех сравнительно редких случаев, когда решение о заключении международного договора межведомственного характера при­нимается непосредственно Президентом или Правительством).

Итак, если руководствоваться иерархической системой ис­точников внутригосударственного права, то:

• в государствах, согласно законодательству или практике которых статус международного договора соответствует статусу акта, посредством которого он инкорпорируется во внутригосударственное право, действие договора внут­ри страны может быть отменено последующим актом та­кого же или более высокого уровня, нормы которого под­лежат применению вместо расходящихся с ними договор­ных положений. В результате становятся неприменимыми внутри страны как международное соглашение, решение о заключении которого принималось правительством, в случае издания последующего акта правительства или пос­ледующего закона, содержащего иные правила, чем те, ко­торые предусмотрены соглашением, так и международный договор, инкорпорированный во внутригосударственное право законом, если принят последующий закон, содержа­щий нормы, расходящиеся с положениями договора;

• в государствах, которые придают международному до­говору приоритет в применении перед актами, равными по юридической силе с актом, посредством которого до­говор инкорпорирован во внутригосударственное право, и всеми нижестоящими актами, действие договора внутри страны может быть отменено последующим актом более высокого уровня, нормы которого подлежат применению вместо расходящихся с ними договорных положений. В ре­зультате международное соглашение, решение о согласии на обязательность которого принималось правительством, становится неприменимым внутри страны в случае изда­ния последующего закона, содержащего нормы, противо­речащие положениям договора.

Иерархическая система источников внутригосударственного права, рассматривая международные договоры в качестве ис­точника внутригосударственного права и сопоставляя их с дру­гими такими источниками с точки зрения юридической силы в национальной правовой системе, имеет исключительно внутри­государственное значение, так как основана на установленном конституцией распределении компетенции между органами го­сударственной власти. В этой иерархии, однако, не учитывается, что международные договоры являются не только источником внутригосударственного права, но занимают в национальной правовой системе особое место, так как представляют собой международные договорные обязательства, неукоснительного, несмотря даже на противоречащие положения внутригосудар­ственного права, выполнения которых требует от государств международное право.

Как подчеркивает И.И. Лукашук, «договор может быть частью права страны, может обладать силой закона, но не может быть отнесен к законодательству. Международные нормы занима­ют особое место в праве страны»^[452]. Анализируя ч. 4 ст. 15 Кон­ституции РФ, О.И. Тиунов пишет, что «международные нормы, введенные в правовую систему России, невозможно - по их юри­дической силе - приравнять к закону, да это и не вытекает из со­держания Конституции РФ - в ней закреплено положение о том, что международные договоры РФ являются частью ее правовой системы, а не законодательства»^[453]. Отмечая, кроме того, что, со­гласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, правила международного до­говора имеют приоритет в применении перед правилами зако­на, О.И. Тиунов полагает, что в силу такого конституционного регулирования приравнивать силу договора к силе закона тео­ретически неверно, а конструкция «международный договор - часть законодательства», используемая в ряде государств, дает возможность, в отличие от условий ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, применить правило о приоритете последующего закона перед предыдущим в случае одинакового предмета регулирования, что открывает широкие возможности для блокирования междуна­родных договоров законами^[454].

Если с точки зрения внутригосударственного права использо­вание иерархической системы в качестве основы для разреше­ния коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров вполне объяснимо, то с точки зрения международного права оно абсолютно неприем­лемо, так как противоречит принципу добросовестного выпол­нения международных обязательств, требующему от участников выполнения каждого действующего договора и исключающему возможность ссылок государства - участника международного договора на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения им договора в случае противоречия между ними. Как отмечает Д.Б. Левин, «иерархия источников во внутригосу­дарственном праве не имеет никакого значения с точки зрения международного права»^[455].

Иерархическая система источников внутригосударственного права отражает установленное в государстве распределение компетенции между органами государственной власти. Поэто­му международные договоры занимают в ней то место, которое отводится им при принятии международных договорных обяза­тельств в зависимости от уровня, на котором принимается ре­шение о согласии на обязательность для государства договора, статуса акта, посредством которого он инкорпорируется во вну­тригосударственное право. В этой иерархии не учитывается, что действие международного договора, в том числе во внутригосу­дарственной сфере, не может быть изменено, отменено или при­остановлено последующим внутригосударственным актом, за­нимающим равное или более высокое положение на иерархичес­кой «лестнице», и даже если международный договор уступает в иерархическом отношении противоречащему ему внутригосу­дарственному правовому акту, то договор может быть изменен, прекращен или его действие может быть приостановлено только в порядке, предусмотренном в самом договоре, и в соответствии с нормами международного права. Таким образом, иерархичес­кая система источников внутригосударственного права имеет не только исключительно внутригосударственное значение, но и ограничена по сфере действия: она применима лишь при приня­тии международных договорных обязательств и не распростра­няется на их реализацию.

6.3.