Приоритетное применение действующего международного договора не может быть ограничено внутригосударственным правом

Вопрос о том, обладает ли международный договор большей юри­дической силой, чем внутригосударственные правовые акты, в том числе конституция, т.е. должен ли применяться международ­ный договор, устанавливающий иные правила, чем внутригосу­дарственное право, а не внутригосударственные правовые акты, либо, напротив, внутригосударственные правовые акты, прежде всего конституция, имеют приоритет в применении перед про­тиворечащим им международным договором, довольно часто возникает в практике государств.

В.А. Карташкин называет среди вопросов, от ответа на кото­рые зависит выполнение государством своих международных обязательств и которые по-разному решаются в различных стра­нах, вопрос о том, какое место занимает международное право в иерархической системе национального права, т.е. каким об­разом будут решаться противоречия между нормами междуна­родного права и конституцией страны, а также федеральными и местными законами¹.

В целом никто не отрицает необходимость добросовестного выполнения государствами своих международных договорных обязательств, все признают, что без соблюдения принципа pacta sunt servanda невозможно поддержание нормальных отношений между государствами. Но черт, как известно, прячется в деталях. Теоретически вроде бы все предельно ясно и общепризнанно: международные договоры должны соблюдаться, а участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в каче­стве оправдания для невыполнения им договора. Однако когда при возникновении коллизии между международным догово­ром и внутригосударственным правовым актом дело доходит до практического осуществления принципа pacta sunt servanda, т.е. предстоит применить правила международного договора вместо противоречащей ему нормы национального законодательства, то оказывается, что далеко не все государства готовы пожертво­вать своим внутренним правом ради соблюдения международ­ного договора.

Действительно, если международный договор и внутригосу­дарственный правовой акт противоречат друг другу, а решение о согласии на обязательность для государства договора принято на более низком уровне, чем решение о принятии внутригосу­дарственного правового акта, либо соответствующие решения приняты на одном и том же уровне, но внутригосударственный правовой акт принят позднее, чем вступил в силу для государ­ства договор, то вопрос о том, какой из актов - международный или внутригосударственный - обладает большей юридической силой и должен быть применен, представляется для правоприме­нительных органов далеко не праздным^[486]. Особенно сложно при­нять решение в пользу применения международного договора в том случае, если вдруг выяснится, что международный договор устанавливает иные правила, чем конституция государства.

Юридическую сущность международного договора составляет соглашение, в котором воплощаются согласованные воли сто­рон. Эти воли взаимообусловлены, взаимосвязаны, так как «воля взять на себя обязательство исполнения обещанного по договору существует ввиду наличия встречной готовности аналогичного порядка»^[487]. Как отмечает Г.И. Тункин, «процесс согласования воль государств, завершающийся созданием нормы международного права, включает взаимообусловленность этих воль, выражающу­юся в том, что согласие государства на признание той или иной нормы в качестве нормы международного права дается под ус­ловием аналогичного согласия другого государства или других государств. Иначе говоря, каждое государство, принимая ту или иную норму международного права и, следовательно, обязыва­ясь ее соблюдать, рассчитывает на то, что другие государства так же, как и оно, будут соблюдать эту норму»^[488]. «Заключение между­народных договоров было бы бессмысленным, - подчеркивает А.Н. Талалаев, - без намерения их соблюдения государствами»^[489].

В соответствии с принципом pacta sunt servanda каждый дей­ствующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

Ни отсутствие внутригосударственного правового акта, не­обходимого для реализации международных договорных обя­зательств в национальной правовой системе, ни даже наличие внутригосударственного правового акта, противоречащего пра­вилам международного договора и осложняющего его реализа­цию во внутригосударственной сфере или же препятствующего такой реализации, не могут служить оправданием для невыпол­нения государством своих международных договорных обяза­тельств. Государство обязано либо привести свое внутреннее право в соответствие с международным договором, либо осуще­ствить его выполнение иным образом, т.е. обеспечивая в период действия договора непосредственное приоритетное примене­ние его правил, в том числе правил, расходящихся с нормами национального права, для регулирования отношений, охваты­ваемых договором.

Обязательства по действующим международным договорам должны быть выполнены независимо от положений внутренне­го права, а в случае коллизии норм международного договора и норм внутригосударственного права применению подлежат пра­вила, установленные международным договором^[491]. Вступивший в силу международный договор, связывая как минимум два го­сударства обязательствами по его выполнению, не может быть отменен или изменен внутригосударственным правовым актом. Имеющие место в практике государств попытки «подправить» договорные положения или изменить условия их применения путем принятия одним из государств-участников внутренних правовых актов, предусматривающих иные правила, чем те, ко­торые установлены действующим международным договором, противоречат принципу pacta sunt servanda и справедливо рас­цениваются как стремление в одностороннем порядке изменить взаимно согласованные на двустороннем или многостороннем уровне и принятые государствами международные договорные обязательства.

Иерархическая система источников внутригосударствен­ного права, располагающая эти источники в зависимости от юридической силы правового акта, не отменяет и не может от­менить обязанность государства выполнить принятые на себя международные договорные обязательства. Принцип иерархии, сопоставление по юридической силе, применяемые государст­вами для разрешения коллизий между внутригосударственными правовыми актами и используемые как ориентир при опреде­лении уровня принятия решений о согласии на обязательность для государства международных договоров на стадии принятия международных договорных обязательств (с тем чтобы избежать ситуации, при которой договор противоречил бы актам более высокой юридической силы), не могут служить в качестве осно­вы для разрешения коллизий между внутригосударственными правовыми актами и действующими международными догово­рами (т.е. между нормами, принадлежащими к различным сис­темам права) при реализации международных договорных обя­зательств в национальной правовой системе.

Иерархическая система источников внутригосударственного права, рассматривая международные договоры в качестве ис­точника внутригосударственного права и сопоставляя их с дру­гими такими источниками с точки зрения юридической силы в национальной правовой системе, имеет исключительно внутри­государственное значение, так как основана на установленном конституцией распределении компетенции между органами го­сударственной власти. В этой иерархии, однако, не учитывается, что международные договоры являются не только источником внутригосударственного права, но занимают в национальной правовой системе особое место, так как представляют собой международные договорные обязательства, неукоснительного, несмотря даже на противоречащие положения внутригосудар­ственного права, выполнения которых требует от государств международное право.

Действие международного договора во внутригосударствен­ной сфере не может быть изменено, отменено или приостановле­но последующим внутригосударственным актом, занимающим равное или более высокое положение на иерархической «лест­нице», и даже если действующий международный договор усту­пает в иерархическом отношении противоречащему ему внут­ригосударственному правовому акту, то договор может быть изменен, прекращен или его действие может быть приостанов­лено только в порядке, предусмотренном в самом договоре, и в соответствии с нормами международного права. Внутригосудар­ственное действие международного договора определяется его действительностью в соответствии с международным правом: договор подлежит применению во внутригосударственной сфе­ре, если государство связано им в международном плане.

Не могут служить в качестве оправдания для невыполнения международного договора ссылки государства-участника на свое внутреннее право, в том числе ссылки:

• на то, что внутригосударственный правовой акт, расходя­щийся с международным договором, занимает в иерархи­ческой системе источников внутригосударственного права более высокое место, чем договор, или на то, что внутри­государственный правовой акт, устанавливающий иные правила, чем международный договор, будучи равным по юридической силе с договором, принят позднее, чем до­говор;

• на решение национального суда, обосновавшего выбор применимого права лишь иерархическим превосходством или последующим характером равного по юридической силе с международным договором внутригосударствен­ного правового акта, расходящегося с договором, включая признание конституционным судом вступившего в силу для государства международного договора не соответст­вующим конституции;

• на невозможность непосредственного применения во внутригосударственной сфере положений международ­ного договора, несамоисполнимый характер договор­ных норм (обусловлено ли это тем, что государство ис­пользует в качестве способа реализации международ­ных договорных обязательств в национальной правовой системе материальную инкорпорацию, при которой ис­ключается сама возможность самоисполнимости между­народных договоров, либо тем, что государство считает международный договор или отдельные его положения несамоисполнимыми), в результате чего для реализации международных договорных обязательств требуется при­нятие имплементационного законодательства, которое или вообще не издано, или не было введено в действие к моменту вступления международного договора в силу для государства;

• на то, что субъекты федерации не принимают входящие в сферу их собственной компетенции меры, необходимые для выполнения международных договорных обязательств федеративного государства (лишь клаузула о федератив­ном государстве, включенная с согласия всех государств в многосторонний договор, освобождает федеративное го­сударство от ответственности за непринятие субъектами федерации мер, необходимых для реализации положений международного договора, выполнение которых входит в компетенцию субъектов).

Итак, требование международного права состоит в том, что международные договорные обязательства должны быть выпол­нены государством, а ссылки на свое внутреннее право не осво­бождают его от ответственности за их невыполнение. Не имеет существенного значения, какой способ (автоматической интег­рации, материальной инкорпорации, формальной или проце­дурной инкорпорации) или их сочетание используется государ­ством для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, какое место в иерархической системе источников внутригосударственного права отводится международному договору (договор может превалировать над внутригосударственным правом в целом, включая конститу­цию, обладать приоритетом в отношении законов, иметь силу закона или статус соответствующих административных актов), рассматриваются ли договорные положения в качестве самоис- полнимых и непосредственно применимых во внутригосудар­ственной сфере или несамоисполнимых и требующих принятия имплементационного законодательства.

Одни и те же государства используют различные способы реализации международных договорных обязательств в своих правовых системах. Выбор способа реализации зависит главным образом от двух факторов. Первым фактором является состояние национального законодательства по вопросам, регулируемым международным договором, т.е. как содержание норм нацио­нального законодательства соотносится с содержанием соответ­ствующих положений международного договора. Вторым фак­тором является то, каким образом норма международного до­говора может быть применена во внутригосударственной сфере, т.е. позволяет ли характер нормы реализовывать содержащиеся в ней обязательства путем непосредственного ее применения или только при помощи имплементационного законодатель­ства, адаптирующего договорные положения к особенностям на­ционального законодательства.

Реализация международных договорных обязательств в том случае, если договорные положения не являются самоисполни- мыми (т.е. не могут быть непосредственно применены во вну­тригосударственной сфере без адаптации к особенностям на­ционального права и нуждаются в имплементационном законо­дательстве, придающем им действие в национальной правовой системе), осуществляется в порядке материальной инкорпора­ции, предполагающей воспроизведение в той или иной форме содержания договора, его правил в акте законодательного или административного характера.

Так, в Италии для реализации одного и того же международ­ного договора может быть использована как процедура отсыл­ки, т.е. имплементационного предписания об обязательности полного осуществления и применения во внутригосударствен­ной сфере международного договора без внесения каких-либо изменений в национальное законодательство (формальная или процедурная инкорпорация - применяется для самоисполни- мых положений), так и традиционная процедура, которая ве­дет к принятию акта законодательного или административного характера, который устанавливает материальные нормы в со­ответствии с международными договорными обязательствами (материальная инкорпорация - применяется для несамоиспол- нимых положений).

Для реализации международных договорных обязательств в правовой системе Финляндии необходимо издание отдельных актов законодательного или административного характера. Эти акты могут как воспроизводить в той или иной форме соответ­ствующие положения международных договоров (материальная инкорпорация), так и иметь процедурный характер, лишь санк­ционируя включение международных договоров в националь­ное право (формальная или процедурная инкорпорация).

В Великобритании последовательно используется способ ма­териальной инкорпорации международных договоров, при ко­торой непосредственное применение международных договоров во внутригосударственной сфере в целом исключается. В то же время имеющие прямое действие в праве ЕС права и обязатель­ства, которые установлены учредительными договорами либо возникают из этих договоров или из изданных на их основе ак­тов, являются непосредственно применимыми в праве Великоб­ритании без необходимости принятия национальных законода­тельных актов (автоматическая интеграция).

Практика государств, право которых позволяет реализовы­вать международные договорные обязательства посредством автоматической интеграции международных договоров в нацио­нальные правовые системы, свидетельствует о том, что такие государства (например Нидерланды) все же предпочитают не подменять национальное законодательство нормами междуна­родных договоров, а заблаговременно обеспечивать приведение национального законодательства в соответствие с международ­ными договорными обязательствами. И лишь в том случае, если после принятия международных договорных обязательств тем не менее обнаружится, что существуют нормы национального за­конодательства, расходящиеся с положениями международного договора, которые являются самоисполнимыми, то договорные положения имеют приоритет перед такими нормами националь­ного законодательства и должны быть применены для регули­рования соответствующих внутригосударственных отношений.

В связи с тем, что используются различные способы осущест­вления международных договорных обязательств, по-разному определяется место, которое отводится международным догово­рам в национальной правовой системе, неодинаков подход к проблеме самоисполнимости, непосредственной применимос­ти международных договоров, государствам для достижения взаимопонимания в вопросе реализации международных до­говорных обязательств необходимо стремиться понять логику друг друга, а не подменять логику партнера своей собственной логикой.

Пути достижения результата, т.е. способ реализации между­народных договорных обязательств, место, которое отводится международным договорам в иерархической системе источни­ков внутригосударственного права, подход к проблеме самоис- полнимости, непосредственной применимости международных договоров (договорных положений), могут быть различными у разных государств, но сам результат должен быть одинаков - вы­полнение принятых международных договорных обязательств.

Учитывая, что международные договорные обязательства должны быть выполнены даже вопреки положениям националь­ного законодательства, государственно-правовая форма, в какой они реализуются не имеет существенного значения. Вместе с тем государственно-правовая форма, в какой реализуются междуна­родные договорные обязательства, не только позволяет просле­дить путь их осуществления и определить при помощи каких способов они реализуются в национальной правовой системе, но и помогает установить, имеются ли противоречия между между­народными обязательствами и их действием во внутригосудар­ственном праве, т.е. соответствует ли деяние государства тому, что требуют от него данные обязательства. Прежде всего это от­носится к тем международным договорам, реализация которых должна происходить в основном в сфере действия националь­ного права. С этой точки зрения, конкретная государственно­правовая форма, в какой реализуются международные договор­ные обязательства, не может не иметь существенного значения.

Приоритетом в применении перед национальным правом обладает каждый действующий (вступивший в силу для государ­ства и не прекратившийся действительный) международный до­говор независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на его обязательность для государства. Однако каждое государство, устанавливая процедуры, необходимые для выра­жения согласия на обязательность для него договоров, определя­ет органы, правомочные принимать решения о таком согласии, в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, с тем чтобы избежать коллизий между национальным правом и международными договорными обя­зательствами. Так, если международный договор содержит пра­вила, расходящиеся с положениями конституции, то требуется предварительно внести в нее соответствующие поправки либо принять решение о согласии на обязательность такого договора в порядке, определенном для внесения изменений в конститу­цию. Если международный договор устанавливает иные прави­ла, чем те которые содержатся в законе, или посвящен вопросам, по которым требуется решение парламента, то такой договор может быть заключен только с его согласия. Если же междуна­родный договор не устанавливает правила, отличные от тех, ко­торые содержатся в законах, а вопросы, которым он посвящен, не выходят за пределы полномочий исполнительной власти, то такой договор может быть заключен по решению правительства или соответствующего министерства.

Невыполнение государством международного договора, нару­шение государством международных договорных обязательств (т.е. если деяние государства не соответствует тому, что требуют от него данные обязательства) представляет собой международ­но-противоправное деяние, которое влечет за собой междуна­родную ответственность. Квалификация деяния государства как международно-противоправного определяется международным правом. На такую квалификацию не влияет квалификация это­го деяния как правомерного по внутригосударственному праву.

Действующий международный договор обладает приорите­том в применении перед всеми противоречащими ему внутри­государственными правовыми актами независимо от того, явля­ются ли они конституционными, законодательными или подза­конными, приняты ли они до или после вступления в силу для государства международного договора, а также независимо от того, принято ли решение о согласии на обязательность для го­сударства международного договора в форме конституционного закона, закона, принятого на референдуме, закона, принятого парламентом, или подзаконного акта, и независимо от того, ка­кое место занимает международный договор в иерархической системе источников внутригосударственного права по отноше­нию к противоречащему ему внутригосударственному правово­му акту.

³ См.: Лукашук И.И. Современное право международных договоров: в 2 т. Т. I:

Заключение международных договоров. М., 2004. С. 90-91.

Образ России как зеркало Запада. Кем становится победитель дракона // Время новостей. 15.07.2008. № 125.

² См.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980. С. 124; Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 12.

² Cm.: Ibid. Part I: Analytical report. P. 24.

² C3 P0. 1995. № 29. Ct. 2757; 2007. № 49. Ct. 6079.

См.: Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Россий­ской Федерации» / Отв. ред. В.П. Звеков, Б.И. Осминин. М., 1996. С. 61-62 (автор комментария к ст. 18 - А.Г. Ходаков).

³ Review of the Treaty - Making Process. Commonwealth of Australia. August 1999. Para. 5.1.

¹ См.: Бернам У. Указ. соч. С. 1050-1051; Государственный строй США. М., 1976. С. 69-71.

¹ СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2333, 2334.

² См.: Principles and Procedures for Commonwealth - State - Territory Consultation on treaties. 14 June 1996.

² Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России С. 16; Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации». С. 97-98 (автор комментария к ст. 34 - И.И. Лукашук).

См.: ЛукашукИ.И. Нормы международного права в правовой системе России. С. 16.

² ЛукашукИ.И. Международное право. Общая часть: Учебник. С. 288-289.

³ См.: Бернам У. Указ. соч. С. 1049.

² См.: Multilateral treaties deposited with the Secretary-General-TREATY I-XXVI. Доступ­но на сайте: http://untreaty.un.org/ENGLISH.

¹ См., например: Федеральный закон от 25.10.1999 г. № 190-ФЗ (предусматриваю­щий ратификацию Европейской конвенции о выдаче от 13.12.1957 г. с заявлением относительно оговорки, сделанной Португалией к ст. 1 конвенции); Федеральный закон от 26.02.1997 г. № 30-ФЗ (предусматривающий ратификацию Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI конвенции с за­явлением о том, что Российская Федерация возражает против всех деклараций и заявлений, сделанных в прошлом и могущих быть сделанными в будущем, не со­ответствующих положениям ст. 310 конвенции).

¹ См.: федеральные законы от 08.11.2005 г. № 142-ФЗ и 143-ФЗ.

¹ См., например: Федеральный закон от 27.05.2000 г. «О ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний; Федеральный закон от 29.05.2003 г. «О ратификации Договора между Российской Федерацией и США о сокращении стратегических наступательных потенциалов».

См.: Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. С. 62.

¹ См., например: распоряжение Президента РФ от 19.04.2000 г. № 124-рп (преду­сматривающее прекращение временного применения Российской Федерацией Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Грузия о порядке ком­плектования и прохождения военной службы на добровольной основе гражданами Республики Грузия в Пограничных войсках РФ, находящихся на территории Рес­публики Грузия, и поручение МИДу уведомить грузинскую сторону о намерении Российской Федерации не стать участником Соглашения); распоряжение Прези­дента РФ от 04.03.2002 г. № 84-рп (предусматривающее прекращение временно­го применения Российской Федерацией Соглашения о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности и поручение МИДу уведомить Исполнительный ко­митет СНГ о намерении Российской Федерации не стать участником Соглашения); Постановление Правительства РФ от 18.01.2002 г. № 25 о представлении Прези­денту предложения о прекращении временного применения Российской Федера­цией этого Соглашения; Постановление Правительства РФ от 24.06.2003 г. № 364 (предусматривающее прекращение временного применения Российской Феде­рацией ряда международных договоров, подписанных в рамках СНГ, и поручение МИДу уведомить Исполнительный комитет СНГ о намерении Российской Федера­ции не стать участником этих договоров).

¹ ЛевинД.Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 244.

² Gm.: Ibid.

³ Om.: Economides C. Op. cit. P. 104.

² ЛукашукИ.И. Международное право в судах государств. С. 130.

Усенко Е.Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосу­дарственного права // СЕМП 1977. М., 1979. С. 73.

¹ См.: ЛукашукИ.И. Международное право в судах государств. С. 125-128.

Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 1. С. 4.

¹ Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. С. 46.

Марочкин С.Ю. Применение судами России норм международного права: Десять лет после принятия Конституции РФ. С. 66.

Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция. С. 23-24.

² В ответе, направленном правительством Испании в Совет Европы, возможность рассмотрения конституционным судом на основании ст. 161 Конституции всту­пившего в силу для Испании международного договора на предмет соответствия Конституции также не исключается. См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. Spain. P 204.

² Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. С. XV.

² Там же. С. 351.

Зимненко Б.Л. Международное право и правовая система Российской Федера­ции. С. 396.

«Поведение любого органа государства рассматривается как деяние данного го­сударства по международному праву независимо от того, осуществляет ли этот орган законодательные, исполнительные, судебные или какие-либо иные функ­ции, независимо от положения, которое он занимает в системе государства, и не­зависимо от того, является ли он органом центральной власти или административ­но-территориальной единицы государства» (п. 1 ст. 4 представленных Комиссией международного права Статей об ответственности государств за международно­противоправные деяния // Российский ежегодник международного права. 2002. С. 363).

² Там же. С. 168.

¹ См.: ЛукашукИ.И. Международное право. Общая часть: Учебник. С. 272.