Конституционные нормы и реализация международных договорных обязательств

До сих пор при рассмотрении вопросов соотношения междуна­родных договоров и внутригосударственного права с точки зре­ния юридической силы их норм под внутригосударственным правом понимались ординарные законы и акты исполнительной власти, т.е.

Международное право (ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров), устанавливая, что участник не мо­жет ссылаться на положения своего внутреннего права в каче­стве оправдания для невыполнения им договора, не исключает и конституционные нормы. Государство может оспорить свое согласие на обязательность для него международного договора лишь в случае явного (т.е. объективно очевидного для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой) нарушения особо важной нормы внутреннего права, касающейся компетенции заключать договоры (ст. 46 Венской конвенции).

В решении 1932 г.

Итак, положение о том, что государство не может избежать ответственности за международное правонарушение, ссылаясь на свое внутреннее право, в том числе на конституцию, под­держивается все большим числом государств и утверждается в международном праве в качестве принципа международной ответственности^[477]. «Государство не может снять с себя междуна­родную ответственность, - отмечает Г.И. Тункин, - путем ссылки на свое внутреннее право, т.е. на то, что его органы действовали в точном соответствии с внутригосударственными правовыми предписаниями»^[478]. Как подчеркивает С.В. Черниченко, «одно то обстоятельство, что есть расхождения между положениями до­говора и конституции, не оправдывает невыполнения договора»^[479]. В.М. Шумилов пишет: «Государство не может ссылаться на внут­реннее право, свою конституцию или решение конституцион­ного суда для оправдания невыполнения обязательств по между­народному праву»^[480].

Такая позиция находит поддержку и у ученых-конституцио­налистов. Так, В.В. Маклаков считает, что если выявились рас­хождения между вновь принятой конституцией и ранее заклю­ченным международным договором или в результате хотя бы частичной конституционной реформы ряд ранее заключенных международных договоров перестал ей соответствовать, то «подлежит применению международный договор до тех пор, пока расхождение не будет устранено либо путем изменения в соответствии с международным правом международного до­говора, либо путем внесения соответствующего изменения в конституцию»^[481].

Международное право устанавливает, что государство не мо­жет ссылаться на свое внутреннее право, в том числе на консти­туцию, для оправдания невыполнения международных договор­ных обязательств. Можно без преувеличения сказать, что если до принятия государством международных договорных обяза­тельств положения международного договора сопоставляются на предмет соответствия с нормами внутригосударственного права, прежде всего с конституционными нормами, то после того, как международный договор вступил в силу для государства, нормы внутригосударственного права, включая конституционные нор­мы, сопоставляются на предмет соответствия с международны­ми договорными обязательствами, положениями действующего международного договора. В том случае, если обнаружится про­тиворечие между действующей конституцией и вступившим в силу для государства международным договором, государство должно принять меры к изменению или прекращению договора в соответствии с условиями самого договора и международным правом либо к пересмотру конституции, а до такого изменения или прекращения договора либо пересмотра конституции меж­дународный договор должен добросовестно выполняться. Имен­но такая постановка вопроса соответствует международному праву. «При всех условиях, - отмечает И.И. Лукашук, - в случае признания договора противоречащим конституции он сохраняет свою международно-правовую обязательность для государства».

Отражая широко распространенную точку зрения, А.В. Гиди- рим пишет: «если ратифицированный международный договор окажется в противоречии с Конституцией РФ, которая не являет­ся законом и не подлежит коллизии с международными догово­рами страны, то преимущественную силу при всех обстоятельст­вах имеет конституция страны»^[483]. Б.Р. Тузмухамедов, отмечая, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить, полагает, что «сама Конституция устанавливает жесткие рамки, в которых мо­жет осуществляться норма о приоритете применения междуна­родного договора. В случае коллизии между нормами договора и Конституции РФ безусловным верховенством будет пользовать­ся последняя, что же касается не соответствующего Конституции РФ международного договора, то он лишается преимущества по отношению к национальному закону»^[484].

В связи с этим возникают два вопроса. Во-первых, какой ор­ган будет определять соответствие Конституции РФ вступивше­го в силу для Российской Федерации международного договора? Конституционный Суд РФ, как известно, не наделен такими пол­номочиями и может рассматривать на предмет соответствия Конституции РФ только не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры. Во-вторых, то, что в соот­ветствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юри­дическую силу, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить, не подвергается сомнению. Однако в соответст­вии с международным правом каждый действующий междуна­родный договор обязателен для Российской Федерации и должен ею добросовестно выполняться. При этом участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права, включая кон­ституционные нормы, в качестве оправдания для невыполнения им договора (за исключением случая, когда явное нарушение нормы внутреннего права особо важного значения, касающейся компетенции заключать договоры, может стать основанием для того, чтобы оспорить действительность согласия государства на обязательность для него договора). Принцип добросовестного выполнения международных обязательств в качестве общеприз­нанного принципа международного права является в соответ­ствии с Конституцией РФ составной частью правовой системы Российской Федерации.

Что же касается вопроса о том, что признанный не соответ­ствующим конституции международный договор становится неприменимым внутри страны, то, как уже отмечалось, внутри­государственное действие договора определяется его действи­тельностью в соответствии с международным правом: договор подлежит применению во внутригосударственной сфере, если государство связано им в международном плане.

Существующий во многих государствах механизм проверки не вступивших в силу для государства международных договоров на предмет их соответствия конституции и отсутствие в большин­стве государств механизма проверки конституционности между­народных договоров после вступления их в силу для государства позволяют предположить, во-первых, что государства исходят из того, что предварительный контроль конституционности между­народных договоров, в том числе судебный контроль, является достаточным для того, чтобы не допустить заключения между­народного договора, содержащего положения, противоречащие конституции, и, во-вторых, что большинство государств считают невозможным проверять на предмет соответствия конституции международные договоры после вступления их в силу для госу­дарства, а те государства, конституции которых допускают воз-

можность осуществления последующего судебного конституци­онного контроля в отношении международных договоров, крайне осторожно определяют правовые последствия решения конститу­ционного суда о признании вступившего в силу для государства международного договора не соответствующим конституции.

Невыполнение государством своих международных договор­ных обязательств, даже если оно обусловлено решением консти­туционного суда о несоответствии договора конституции, вле­чет за собой его международную ответственность.

В связи с особым положением конституционного права в пра­вовой системе государства В.В. Маклаков полагает возможным говорить «о двух соотношениях - о соотношении международно­го права и конституций и о соотношении международного права и других отраслей внутреннего права»¹.

Государством могут приниматься международные договор­ные обязательства, находящиеся в противоречии с ординарными

Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учебник.

М., 2006. С. 143.

законами, но не с самой конституцией. Конституция, определяя соотношение и взаимодействие внутригосударственного права и международных договоров, может устанавливать приоритет международных договоров перед ординарными законами, но не перед самой конституцией. Даже Конституция Нидерландов, ус­танавливая в ст. 91 (3), что любое положение международного договора, вступающее в противоречие с Конституцией, подле­жит одобрению большинством не менее чем в 2/3 голосов депу­татов Генеральных штатов (такое большинство требуется и для внесения изменений в Конституцию), фактически предусматри­вает возможность упрощенного способа изменения самой Кон­ституции перед принятием международных договорных обяза­тельств. В то же время в конституциях отсутствуют, как общее правило, положения, прямо устанавливающие их приоритет пе­ред действующими международными договорами в процессе их реализации.

В период после Второй мировой войны в конституциях ряда латиноамериканских государств наряду с положениями, запре­щающими заключение международных договоров, которые противоречат конституции или нарушают ее, содержались по­ложения о том, что если международный договор противоречит конституции, то он не имеет силы, т.е. устанавливалась недей­ствительность международных договоров, противоречащих кон­ституции. Включение положений о приоритете конституции над международными договорами было обусловлено опасениями этих государств быть против своей воли связанными неравно­правными договорами, т.е. договорами, которые по современ­ному международному праву являются недействительными. В настоящее время среди латиноамериканских государств можно найти примеры и противоположного свойства. Так, в Аргенти­не международные договоры наряду с Конституцией и законами рассматриваются как верховное право республики (ст. 31 Кон­ституции в редакции 1994 г.). Согласно п. 22 ст. 75 Конституции международные договоры, одобренные парламентом, облада­ют юридическим верховенством по отношению к законам. При этом перечисленные в Конституции международные договоры о правах человека имеют юридическую силу, равную конституци­онным нормам. Такие договоры могут быть прекращены толь­ко с предварительного разрешения парламента, поддержанного 2/3 от общего числа членов каждой палаты.

Международное право, закрепляя принцип уважения к ус­тановленному конституцией порядку^[485] и рассматривая вопросы соотношения международных договоров и внутригосударствен­ного права прежде всего с точки зрения реализации междуна­родных договорных обязательств, определяет, что государство не может ссылаться на свое внутреннее право, в том числе на конституцию, в качестве оправдания для невыполнения им до­говора, т.е. не делает различий между текущим законодатель­ством и конституционными нормами. Лишь для случая явного нарушения положений внутригосударственного права особо важного значения, касающихся компетенции заключать между­народные договоры, сделано исключение.

Итак, как представляется, на стадии принятия международ­ных договорных обязательств различия в соотношении «меж­дународный договор - текущее законодательство» и «междуна­родный договор - конституция» весьма существенны, так как международный договор, содержащий положения, устанавли­вающие иные правила, чем предусмотренные текущим зако­нодательством, может быть заключен государством, а между­народный договор, содержащий положения, противоречащие конституции, не может быть заключен государством до ее из­менения в установленном порядке. Что же касается реализации международных договорных обязательств, то таких различий практически нет: участвующее в международном договоре го­сударство не вправе ссылаться на свое внутреннее право, в том числе на конституцию, в качестве оправдания для невыполне­ния им договора.

6.5.