Формальная (процедурная) инкорпорация

Для того чтобы вступивший в силу международный договор при­обрел силу норм внутригосударственного права, стал частью на­циональной правовой системы в государствах, относящихся к третьей группе, необходим, в отличие от стран, автоматически интегрирующих международные договоры в национальное пра­во, акт, иной, чем подписание, ратификация, принятие, утверж­дение или присоединение.

В государствах, реализующих международные договорные обязательства преимущественно путем формальной (процедур­ной) инкорпорации, статус международного договора обычно соответствует статусу правового акта, посредством которого он инкорпорирован в национальное законодательство. Поэто­му международный договор, инкорпорированный во внутрен­нее право законом, приобретает статус, равный закону, а на его реализацию в национальной правовой системе может ока­зать воздействие последующее законодательство по принципу «последующий закон отменяет предыдущий». Однако имеются и исключения. Так, в Греции вступившим в силу международ­ным договорам, ратифицированным с согласия парламента в форме закона, придается приоритет перед противоречащими им положениями законов. Заключенные Японией международ­ные договоры, если они одобрены парламентом, обладают пре­имущественной силой по сравнению с внутренним правом, за

исключением Конституции, которая, являясь верховным зако­ном страны, имеет приоритет по отношению к международным договорам. В Австрии международным договорам, прошедшим процедуру парламентского одобрения, может быть придан ста­тус конституционного или ординарного закона; остальные до­говоры занимают в иерархической системе источников внутри­государственного права место, равное постановлениям.

Международные договоры могут рассматриваться как самоис- полнимые и несамоисполнимые. Если международный договор не признается самоисполнимым, содержит положения, которые не могут быть непосредственно применены во внутригосударст­венной сфере без адаптации к особенностям национального пра­ва, то для реализации международных договорных обязательств требуется принятие имплементационного законодательства.

К государствам, придерживающимся принципа формальной (процедурной) инкорпорации, могут быть отнесены: Германия, Австрия, Италия, Финляндия, Греция, Япония.

В Германии если для заключения международного договора необходимо согласие парламента, то соответствующий феде­ральный закон рассматривается как выполняющий двойную функцию. Он санкционирует ратификацию договора президен­том и одновременно вводит его в национальную правовую сис- тему^[287]. Это относится и к соответствующему административному решению. После долго длившегося спора относительно того, яв­ляется ли парламентское одобрение или соответствующее адми­нистративное решение формальной или материальной инкор­порацией, федеральный конституционный суд охарактеризовал эти акты как «специальное предписание по применению» и тем самым высказался в пользу формальной инкорпорации^[288].

Итак, принятый парламентом закон об одобрении междуна­родного договора имеет две функции: выражая внутреннее ре­шение государства действовать в соответствии с договором и управомочивая президента ратифицировать договор, он одно­временно обязывает граждан, органы власти и суды применять нормы договора (после вступления его в силу для Германии) в рамках национальной правовой системы. При этом международ­ные договоры сохраняют характер актов международного пуб­личного права, однако, закон обязывает к их применению^[289].

Если международный договор не является самоисполнимым, содержит положения, которые не могут быть непосредственно применены во внутригосударственной сфере, то для реализа­ции международных договорных обязательств в национальной правовой системе, включая применение судами и администра­тивными органами, требуется принятие имплементационного законодательства^[290].

Опубликование в официальном издании рассматривается в качестве обязательного условия для инкорпорации междуна­родных договоров, участником которых становится Австрия. Однако внутригосударственная применимость международного договора может быть обусловлена принятием имплементацион­ного законодательства. Для международных договоров, нуждаю­щихся в парламентском одобрении, национальный совет (ниж­няя палата парламента) может, согласно ст. 50 (2) Конституции, принять решение о том, что договор подлежит исполнению на ос­новании издания закона. В отношении международных догово­ров, не нуждающихся в парламентском одобрении, федеральный президент либо по его уполномочию федеральное правительство или компетентный министр (т.е. государственный орган, заклю­чающий договор) вправе, согласно ст. 65 (1) и 66 (2), принять ре­шение о том, чтобы соответствующие договоры исполнялись на основании издания постановлений. Международные договоры, если не установлено иное, приобретают обязательную силу во внутригосударственном праве со дня, следующего за датой их опубликования, и действуют на всей территории федерации. Однако это положение не распространяется на международные договоры, подлежащие исполнению на основании издания зако­нов. Международные договоры, в отношении которых было при­нято решение о том, что они нуждаются в имплементационном законодательстве, т.е. подлежат исполнению на основании изда­ния законов или постановлений, становятся применимыми во внутригосударственном праве, как только будут изданы и опуб­ликованы соответствующие имплементационные акты^[291].

Международные договоры, нуждающиеся в одобрении пар­ламента и подлежащие ратификации, должны быть, согласно ст. 49 (1) Конституции, опубликованы федеральным канцлером в бюллетене федеральных законов. Указанные международные договоры опубликовываются со ссылкой на соответствующее ре­шение национального совета (ст. 48). Положения Конституции ясно показывают, что официальному опубликованию междуна­родных договоров придается существенное юридическое значе­ние.

«Инкорпорационное предписание», воплощенное в акте про­мульгации международного договора, требование официаль­ного опубликования (по завершении соответствующих внутри­государственных процедур и вступлении договора в силу) для придания действия международному договору во внутригосу­дарственной сфере позволяют отнести Австрию к тем странам, в которых для включения международных договоров в националь­ную правовую систему и придания им силы во внутригосудар­ственном праве необходимы меры преимущественно процедур­ного характера (формальная или процедурная инкорпорация)^[293].

Заключенные Италией международные договоры должны быть инкорпорированы в национальную правовую систему для того, чтобы приобрести силу внутригосударственного права. При этом для инкорпорации международного договора требуется акт, иной, чем подписание, ратификация, принятие, утверждение или присоединение. Такой порядок определяется не Конституцией, которая не содержит признания международных договоров час­тью национальной правовой системы и не придает им приоритет по сравнению с нормами внутригосударственного права, а обос­новывается ссылкой на международное обычное право и являет­ся следствием сложившейся внутригосударственной практики^[294].

В зависимости от характера норм, которые для выполнения международных договорных обязательств подлежат изменению, инкорпорация может быть осуществлена конституционным зако­ном, ординарным законом, президентским декретом или адми­нистративным актом.

Профессор Б. Конфорти (Италия), описывая средства адапта­ции внутреннего права к международному, выделяет традицион­ный и специальный способы. Традиционный способ заключает­ся в воспроизведении международно-правовых норм во внутрен­нем праве (в конституционных, законодательных, подзаконных актах). Специальный способ состоит в отсылке внутреннего пра­ва к международному. Традиционный способ необходим в том случае, если международно-правовую норму нельзя применить напрямую, а требуются определенные внутригосударственные меры. В связи с этим различают самоисполнимые и несамоис- полнимые нормы. Самоисполнимыми являются нормы, которые не требуют принятия внутригосударственных мер и применяют­ся напрямую. Для реализации несамоисполнимых норм требует­ся принятие имплементационного законодательства^[296].

Необходимо отметить, что законы, предусматривающие со­гласие парламента на ратификацию международных договоров, часто содержат не только разрешение на их ратификацию, но и положения, необходимые для инкорпорации договоров в нацио­нальную правовую систему. Таким образом, один закон может включать как разрешение на ратификацию международного до­говора, так и имплементационные меры в отношении договора^[297].

В Финляндии договор, налагающий на государство междуна­родные обязательства, не становится автоматически частью на­ционального права, а нуждается в отдельном акте законодатель­ного или административного характера, придающем договору действие во внутригосударственной сфере^[298]. Согласно § 95 Основ­ного закона нормы международных договоров, которые затраги­вают область законодательства, должны быть введены в действие во внутригосударственной сфере законом, а нормы иных между­народных договоров вводятся в действие во внутригосударствен­ной сфере путем указа президента. Частью национального права являются только те международные договоры, которые введены в действие во внутригосударственной сфере отдельным актом законодательного или административного характера. Для реали­зации международных договорных обязательств в национальной правовой системе используются различные способы: во-первых, внесение изменений в действующие законы или издание ново­го законодательства, нормы которого воспроизводят в той или иной форме соответствующие положения международного до­говора; во-вторых, имеющее процедурный характер санкциони­рование внутригосударственного применения международных договоров, в результате которого договору или его соответствую­щим положениям придается сила норм национального права; и, в-третьих, применение вариантов, сочетающих разнообразные элементы, присущие тому или иному способу^[299].

М.А. Могунова, приводя положения регламента парламента, касающиеся процедуры одобрения им международных догово­ров, отмечает, что одновременно с направлением международно­го договора в парламент на одобрение правительство представ­ляет законопроект, предусматривающий внесение изменений в действующее законодательство, которые необходимы для осу­ществления норм, содержащихся в договоре. Однако возможно применение и иного порядка, если парламент примет решение о том, чтобы текст вступившего в силу международного договора, одобренного парламентом, был включен в Собрание норматив­ных актов Финляндии. Тем самым такой договор становится как бы внутренним правом и может действовать непосредственно. Но может использоваться и следующий вариант: после одобре­ния международного договора парламент издает закон, в кото­ром излагается текст договора с указанием даты вступления его в силу для Финляндии^[300].

Необходимо отметить, что в принятом парламентом зако­не может быть определено, что тот или иной международный договор подлежит введению в действие во внутригосударст­венной сфере путем указа президента. Если же договор не за­трагивает компетенцию парламента, он вводится в действие на основе указа президента после одобрения его на заседании правительства.

Таким образом, для реализации международных договорных обязательств в правовой системе Финляндии необходимо изда­ние отдельных актов законодательного или административного характера. Эти акты могут как воспроизводить в той или иной форме соответствующие положения международных догово­ров (материальная инкорпорация), так и иметь процедурный характер, лишь санкционируя включение международных до­говоров в национальное право (формальная или процедурная инкорпорация).

Итак, отличительной чертой автоматической интеграции является то, что в силу конституционной нормы или практики, признающей международные договоры частью национальной правовой системы, международный договор инкорпорируется в национальное право вследствие вступления его в силу для госу­дарства (после выполнения соответствующих внутригосударст­венных процедур) и при условии опубликования в официальном издании, без необходимости принятия дополнительных актов законодательного или административного характера, придаю­щих действие положениям договора в национальном праве.

Для материальной инкорпорации характерным является принятие отдельных актов законодательного или администра­тивного характера, воспроизводящих в той или иной форме те положения международных договоров, осуществление которых должно происходить во внутригосударственной сфере, и тем са­мым придающих им действие в национальном праве, поскольку сами по себе международные договоры не признаются частью национального права, не имеют в нем силы.

Что касается формальной (процедурной) инкорпорации, то в силу отсутствия конституционной нормы или практики, при­знающей международные договоры частью национальной пра­вовой системы, для инкорпорации международного договора в национальное право требуется имеющий процедурный харак­тер законодательный или административный акт, который не воспроизводит положения международного договора, а лишь санкционирует применение договора во внутригосударственной сфере и определяет его статус в национальном праве, а также не­обходимо опубликование вступившего в силу договора в офици­альном издании.

Международные договоры (договорные положения), которые не являются самоисполнимыми, не могут быть непосредст­венно применены во внутригосударственной сфере без адапта­ции к особенностям национального права, нуждаются в имп­лементационном законодательстве, придающем им действие в национальной правовой системе. В этом случае реализация международных договорных обязательств осуществляется в по­рядке материальной инкорпорации, предполагающей воспроиз­ведение в той или иной форме содержания договора, его правил в акте законодательного или административного характера.

2.