Материальная инкорпорация

Для государств, относимых ко второй группе, вступивший в силу международный договор не становится частью национального права, автоматически не инкорпорируется в национальное пра­во.

Для придания положениям международного договора дей­ствия во внутригосударственном праве (to give effect to the provi­sions of a treaty in domestic law) могут использоваться различные методы: от изменения норм действующего законодательства и принятия новых законов до применения содержащегося в зако­не предписания о том, что международный договор или его со­ответствующие положения должны иметь силу национального закона. В связи с тем, что положения международного договора приобретают силу во внутригосударственном праве только если они инкорпорированы актом законодательного или админист­ративного характера, договорные положения не являются не­посредственно применимыми и не обладают самоисполнимым действием.

В государствах, реализующих международные договорные обязательства способом материальной инкорпорации, статус международных договоров в иерархии правовых норм определя­ется уровнем акта, посредством которого они инкорпорированы во внутригосударственное право. Поскольку сам по себе между­народный договор не признается частью внутреннего права, не имеет в нем силы, возможность прямой коллизии последующего национального законодательства и международных договоров исключается. Однако если принят закон, придающий положени­ям договора действие во внутригосударственном праве, то этот закон имеет такой же статус, как и другие законы. Поэтому пос­ледующее национальное законодательство косвенно, через акты внутригосударственного права, посредством которых инкорпо­рируются международные договоры, может оказать воздейст­вие на реализацию международных договорных обязательств по принципу «последующий закон отменяет предыдущий».

К государствам, реализующим международные договорные обязательства посредством материальной инкорпорации, мож­но отнести: Великобританию, Канаду, Австралию, Ирландию, Израиль, Швецию, Данию, Норвегию. Кроме того, существуют примеры, когда отдельные государства получают разрешение на выполнение определенных международных обязательств в по­рядке материальной инкорпорации. Так, в виде исключения из принципов интеграции во внутригосударственное право, прямо­го действия и верховенства права ЕС Договор о реформе (Лисса­бонский договор), призванный заменить в Европейском союзе так и не вступившую в силу «евроконституцию», устанавливает особые условия применения Хартии Европейского союза об ос­новных правах для Великобритании и Польши, в которых поло­жения Хартии должны будут применяться только в той мере, в какой содержащиеся в них правила признаны в национальном законодательстве или практике этих стран^{[270] [271]}, т.е. вытекающие из Хартии обязательства должны будут реализовываться ими в по­рядке материальной инкорпорации.

Если положения международного договора требуют импле­ментации во внутригосударственном праве Великобритании, то предпринимаются соответствующие меры законодательного характера, с тем чтобы придать положениям договора действие во внутригосударственном праве (to give effect to the provisions of a treaty in domestic law)2. Международные договоры сами по себе не признаются частью внутреннего права Великобритании, не имеют в нем силы. Содержание международных договоров должно быть инкорпорировано в национальное право посред­ством первичного законодательства (акты парламента) и (или) вторичного законодательства (принимаемые правительством подзаконные акты и акты делегированного законодательства). Специальный акт инкорпорации в форме закона или решения административного характера, воспроизводящих в той или иной форме положения международного договора, требуется, чтобы международные договорные обязательства были реализованы в национальной правовой системе. Уровень, на котором необхо­димо осуществлять инкорпорацию положений международного договора, определяется его содержанием, а также степенью, в какой правила договора уже отражены в национальном праве. В зависимости от характера предусмотренных в договоре обяза­тельств принимаются меры законодательного или администра­тивного характера.

Для того чтобы проследить, как распределяется компетенция между парламентом и правительством в реализации междуна­родных договорных обязательств в национальной правовой сис­теме, принципиально важно определить сферу действия закона в праве Великобритании. П. Бромхед, сравнивая конституционное право Великобритании с Конституцией Франции, четко фикси­рующей в ст. 34 область законодательства, за пределами которой вопросы решаются в административном порядке (абсолютно ог­раниченная компетенция парламента), приходит к выводу, что в Великобритании в силу специфичности источников ее нацио­нального права нет и, вероятно, не может быть эквивалентного определения сферы действия закона. В Великобритании компе­тенция парламента имеет неограниченный характер, так как не существует никаких конституционных ограничений в отноше­нии содержания законодательных актов, никаких препятствий к принятию какого бы то ни было закона, а сами законодатель­ные акты содержат многочисленные подробные правила.

Применительно к реализации международных договорных обязательств в правовой системе Великобритании можно считать твердо установленным, что принятие акта парламента (специаль­ного акта инкорпорации в форме закона) обязательно, если меж­дународный договор налагает финансовые обязательства, преду­сматривает обязательства в сфере налогообложения, затрагивает права частных лиц или вообще требует для своего осуществления изменения общего права или статутов². Если международный до­говор может быть осуществлен в рамках действующих законов, то реализация предусмотренных договором обязательств проис­ходит без участия парламента путем принятия правительством или соответствующим министерством специального акта инкор­порации в форме административного решения. Если же выте­кающие из международного договора обязательства могут быть реализованы в национальной правовой системе на основе уже действующих норм без необходимости принятия каких-либо мер законодательного или административного характера, то акт ин­корпорации, по всей вероятности, вообще не требуется, так как содержание договора, его правила в необходимой мере отражены во внутреннем праве Великобритании.

Специальный акт инкорпорации, необходимый для реализа­ции международных договорных обязательств в национальной правовой системе, может принимать различные формы. Так, закон либо прямо вводит в действие во внутригосударственной сфере положения международного договора, текст которого да­ется в приложении к закону, либо может содержать свои собст­венные материально-правовые нормы, воспроизводящие в том или ином виде содержание договора и придающие тем самым силу в национальном праве правилам договора, текст которо­го не включается непосредственно в закон (в этом случае в его полном и кратком наименованиях, а также в преамбуле могут быть сделаны отсылки к договору)^[274].

Как уже отмечалось, то обстоятельство, что международные договоры сами по себе не имеют силы во внутригосударственном праве, рассматривается в качестве причины ограниченного учас­тия парламента в процедурах заключения договоров. Но можно проследить и обратную связь. Поскольку заключение междуна­родных договоров является прерогативой короны и осуществля­ется на практике правительством, то в сфере действия закона при­меняются не договоры, в заключении которых парламент не при­нимал участия, а акты парламента, воспроизводящие в том или ином виде положения договоров (специальные акты инкорпора­ции в форме закона). В противном случае корона (а на практике правительство) оказалась бы в состоянии издавать законы («зако­нодательствовать»), не получив на то одобрения парламента^[275]. На­личие взаимосвязи между внутригосударственными процедурами принятия международных договорных обязательств и способами их реализации в национальных правовых системах, в том числе и на примере Великобритании, отмечается Р.А. Мюллерсоном^[276].

По всем вопросам, входящим в сферу действия закона при­менительно к реализации международных договорных обяза­тельств в национальной правовой системе, британские суды сле­дуют правилу, в силу которого при отсутствии специального акта инкорпорации в форме закона договор, связывающий Великоб­ританию в международно-правовом отношении, не является эф­фективным, т.е. не применяется во внутригосударственной сфе­ре. Содержание международного договора должно обрести силу внутреннего права, что достигается его инкорпорацией в нацио­нальное право при помощи специального закона.

В Канаде международные договоры не являются самоиспол- нимыми и не становятся автоматически частью права страны только по причине вступления их в силу для Канады. Междуна­родные договоры нуждаются в имплементационном законода­тельстве для того, чтобы придать им действие во внутригосу­дарственном праве (to make them effective in domestic law)1. В за­висимости от содержания международного договора, характера предусмотренных в нем обязательств и состояния внутреннего законодательства реализация договорных положений в нацио­нальном праве может потребовать мер законодательного или административного характера как на федеральном уровне, так и на уровне провинций и территорий. Выполнение значительной части международных договоров, как правило, может быть обес­печено правительством Канады на основе действующего законо­дательства (включая федеральные законы и законы провинций и территорий, а также нормы общего права) или путем принятия мер только административного характера.

Если для реализации международного договора в националь­ной правовой системе требуется принятие или изменение внут­реннего законодательства, то это может быть сделано различны­ми способами. Принятый закон может не содержать отсылку к международному договору либо содержать такую отсылку, пря­мо не воспроизводя положения договора, текст которого может приводиться или не приводиться в приложении. Кроме того, международный договор или его соответствующие положения могут быть инкорпорированы в закон (канадские статуты, вво­дящие в действие в национальном праве конвенции об избежа­нии двойного налогообложения, включают норму о том, что кон­венции одобрены парламентом, а также о том, что конвенции, содержащиеся в приложениях, имеют силу закона в Канаде)^{[278] [279]}.

В Австралии, как и в других странах, следующих Вестмин­стерской модели, действие международного договора зависит от процедуры материальной инкорпорации. Международные договоры, участником которых становится Австралия, автома­тически не инкорпорируются во внутригосударственное право. Международный договор сам по себе не имеет силы в нацио­нальном праве, не может быть непосредственно применен во внутригосударственных отношениях и действие ему придается только актом законодательного или административного харак­тера (в зависимости от содержания договора), посредством ко­торого правила международного договора воспроизводятся в той или иной форме в национальном законодательстве. «В со­ответствии со сложившимся на протяжении многих лет прин­ципом, - отмечается в совместном заявлении министра иност­ранных дел, генерального прокурора и министра юстиции от 25 февраля 1997 г. в связи с решением верховного суда по делу Teoh (1995), - положения международного договора, в котором участвует Австралия, не являются частью австралийского права, пока эти положения не инкорпорированы должным образом во внутригосударственное право статутом»¹.

Международные договоры нуждаются в имплементационном законодательстве для придания действия положениям договора во внутригосударственном праве (to give effect to the provisions of a treaty in domestic law). При отсутствии имплементационного законодательства международные договоры не могут создавать права для индивидов и налагать на них обязанности во внутри­государственной сфере. Международные договоры могут быть использованы лишь как вспомогательное средство для толкова­ния соответствующих статутов.

Одновременно с принятием принципиального решения об участии Австралии в международном договоре федеральным правительством рассматривается вопрос о том, какие импле­ментационные меры (на федеральном уровне и уровне штатов и территорий) необходимы для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Многие международные договоры не нуждаются для своей реа­лизации в издании нового законодательства, так как могут быть выполнены путем принятия мер только административного ха­рактера или на основе уже существующего законодательства (т.е. к моменту вступления в силу для Австралии международно­го договора на федеральном уровне и на уровне штатов и тер­риторий уже имеется законодательство, соответствующее усло­виям договора, и издание дополнительного законодательства не требуется). При этом, однако, не исключаются проблемы с ре­ализацией международных договорных обязательств в том слу­чае, если законодательство штатов и территорий впоследствии изменяется таким образом, что становится несовместимым с со­ответствующим договором. Поэтому может возникать вопрос о необходимости принятия федерального законодательства, с тем чтобы привести законодательство в соответствие с международ­ными договорными обязательствами. Если же для придания дей­ствия положениям международного договора во внутригосудар­ственном праве требуется новое специальное законодательство, то обычной практикой для Австралии является принятие такого законодательства (на федеральном уровне и уровне штатов и территорий) до того, как в международном плане будет выраже­но согласие на обязательность международного договора, с тем чтобы избежать ситуации, при которой Австралия, будучи юри­дически связанной международными договорными обязатель­ствами, оказалась бы не в состоянии их выполнить.

Если федеральное законодательство является необходимым для придания действия международному договору, правитель­ство опирается на предусмотренные Конституцией полномочия в сфере внешних сношений. Как неоднократно подтверждалось в судебных решениях, принятие основанного на полномочиях в сфере внешних сношений законодательства, которое разумно необходимо и предназначено для придания действия договору, соответствует Конституции. В некоторых специфических случа­ях, например, при придании действия договорам о воздушном сообщении и морском судоходстве, правительство основывает­ся как на полномочиях в сфере экономики и торговли, так и на полномочиях в сфере внешних сношений. Во многих других слу­чаях необходимость опираться на полномочия в сфере внешних сношений отсутствует, поскольку предмет договора уже входит в компетенцию федерации или штатами и территориями издается соответствующее законодательство.

В Ирландии международные договоры автоматически не ин­корпорируются во внутреннее право и не могут быть непосред­ственно применены для регулирования внутригосударственных отношений. Отличительной особенностью правовой системы Ирландии является то, что это прямо предусмотрено в Консти­туции. В соответствии со ст. 29.6 Конституции никакое между­народное соглашение не должно быть частью внутреннего права государства, если иное не определено парламентом. Это озна­чает, что положения международного договора сами по себе не имеют силы во внутригосударственном праве, а для придания действия международным договорным обязательствам (to give effect to the obligation of the international agreement) в националь­ной правовой системе необходимо принятие законодательства, в котором воспроизводятся в той или иной форме положения международного договора. На положения международного до­говора нельзя опираться в суде, если они не инкорпорированы в национальное право. На них можно ссылаться лишь в поддержку определенного толкования норм ирландского права^[280].

В Израиле международные договоры автоматически не ин­корпорируются во внутригосударственное право. Сам по себе договор, участником которого становится Израиль, не действует во внутригосударственной сфере, не имеет законодательного эффекта до тех пор, пока он не инкорпорирован в националь­ное право законом, принятым парламентом. Если положения международного договора нуждаются в имплементационном законодательстве, то предпринимаются соответствующие меры законодательного характера. Такое законодательство принима­ется, как правило, до ратификации международного договора, с тем чтобы после вступления договора в силу для Израиля он мог быть эффективно реализован в национальной правовой системе. Итак, для реализации международных договорных обязательств необходим отдельный акт законодательного или администра­тивного характера, воспроизводящий в той или иной форме пра­вила международного договора^[281].

Международные договоры, участником которых является Швеция, автоматически не инкорпорируются во внутригосудар­ственное право. Если международный договор содержит положе­ния, не соответствующие действующим законам и предписани­ям, то для того, чтобы международные договорные обязательства были реализованы во внутригосударственной сфере, необходим отдельный акт законодательного или административного харак­тера. При этом могут использоваться различные методы: от из­менения норм действующих законов и принятия нового законо­дательства до применения содержащегося в законе предписания о том, что международный договор или его соответствующие по­ложения должны иметь силу национального закона^[282].

Правовая система Дании является дуалистической в том смысле, что международные договоры не становятся автома­тически частью национального права. Для придания силы во внутригосударственном праве положениям международных до­говоров, участником которых является Дания, необходимы акты законодательного или административного характера^[283]. В связи с тем, что международные договоры приобретают силу во внутри­государственном праве только если они инкорпорированы ак­том законодательного или административного характера, дого­ворные положения не являются непосредственно применимыми и не обладают самоисполнимым действием. Вместе с тем во все возрастающей степени международные договоры признаются и применяются датскими судами в качестве вспомогательного ис­точника права^[284].

В Норвегии международные договорные обязательства ре­ализуются во внутригосударственной сфере преимущественно посредством принятия актов законодательного характера, уста­навливающих нормы, соответствующие правилам, содержащим­ся в международных договорах. При этом в национальном праве юридическую силу приобретает именно закон, устанавливающий нормы, соответствующие правилам международного договора, а не сам договор^[285]. Положения международных договоров не могут быть непосредственно применены во внутригосударственной сфере и не обладают самоисполнимым действием. Лишь те между­народные договоры, реализация которых в национальной право­вой системе может быть осуществлена на основе действующего законодательства, не нуждаются в инкорпорационных актах.

1.3.