§2 Финансово-правовое регулирование государственного долга

Как было указано ранее, рассмотрение механизма финансово-правового регулирования имеет огромное значение для понимания места и роли государственного кредита и государственного долга.

В соответствии с положениями, закрепленными в ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ, можно сделать вывод о том, что государственный долг - обязательства, возникающие из государственных (заимствований), принятых на себя Российской

Федерацией, субъектом Российской Федерации гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации обязательства третьих лиц .

Бюджетный Кодекс РФ устанавливает, что государственным долгом Российской Федерации могут являться долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией[112] [113].

Государственный долг субъекта Российской Федерации - совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации[114].

Бюджетный Кодекс определил возможность существования долговых обязательств Российской Федерации в форме:

а) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

б) государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

в) договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

г) договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

в) соглашений и договоров (в том числе международных), заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет[115].

Для субъектов Российской Федерации возможными формами долговых обязательств являются:

а) кредитные соглашения и договоры;

б) государственные займы субъекта Российской Федерации, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

в) договоры и соглашения о получении субъектом Российской Федерации бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

г) договоры о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

д) соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет[116].

Долговые обязательства Российской Федерации могут носить краткосрочный характер (до одного года), быть среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет)[117].

Долговые обязательства как Российской Федерации, так и субъекта РФ по своему сроку не могут превышать 30 лет[118].

Глава 14 Бюджетного кодекса помимо определения форм долга регулирует, также, и иные важные вопросы, такие, например, как объем долговых обязательств, предельные размеры государственного долга, предельные объемы заимствований, эмиссия государственных бумаг (ст. 114 Бюджетного Кодекса РФ), механизм предоставления государственных гарантий (ст. 115)[119].

Бюджетным Кодексом установлены элементы, входящие в совокупный объем долговых обязательств РФ и субъекта РФ. Государственный долг РФ при этом разграничен на внутренний и внешний.

Объем государственного внутреннего долга РФ состоит из основной номинальной суммы долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, объема основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией, объема основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней, а также из объема

обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией[120] [121] [122].

Государственный внешний долг включает в себя весь объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных

РІ

финансовых организаций .

Примечательно, что в отношении долга субъекта РФ, Бюджетным кодексом деление на внутренний и внешний долг не установлено, что свидетельствует о непоследовательности законодателя. Как отмечалось ранее, формой заимствований для субъектов могут выступать кредиты, полученные от иностранных государств. Такого рода обязательства и формируют состав внешнего долга. Очевидно, что регулируя один аспект, нормы Бюджетного кодекса имеют пробелы в других направлениях. Долг субъекта РФ складывается из основной номинальной суммы долга по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации, объема основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, объема основного долга по бюджетным кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от бюджетов других уровней, объема обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации .

Отсутствие деления на внутренний и внешний долг субъекта РФ обусловлено тем, что Бюджетный кодекс закрепил право на получение кредитов от иностранных государств и международных организаций за Российской Федерацией (данное право прямо не вытекает из положений Бюджетного кодекса, однако, на основании логического толкования его положений такой вывод можно сделать). Это обусловлено тем, что государство в международных отношениях (коими являются заимствования полученные от иностранных государств и финансовых организаций),

не представлено в лице отдельных территориальных образований, входящих в его состав.

Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией[123]

В соответствии с вышеописанным, формами образования долговых обязательств выступают кредитные соглашения и договоры с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг, договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, договоров о предоставлении Российской Федерацией (субъекту РФ) государственных гарантий, а также, соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет[124].

Информация о долговых обязательствах вносится соответствующими уполномоченными органами, в Государственную долговую книгу Российской Федерации, государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства[125] [126].

В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (сюда включается также гарантии) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация. Состав, порядок и сроки представления информации устанавливаются Правительством Российской Федерации .

В государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта Российской Федерации (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям субъекта Российской Федерации, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации .

Из анализа вышеизложенных положений можно сделать два вывода.

Бесспорно, плюсом является закрепление порядка отражения о состоянии государственного долга на всех уровнях бюджетной системы.

С другой стороны, предоставление информации о долге с более низкого уровня целесообразнее, по нашему мнению, заменить созданием

Консолидированной долговой книги, что обеспечит более быстрый доступ к необходимой информации и позволит оперативно принимать решения и реагировать на изменение экономических условий. Это также позволит быстро проводить

|ЛО

мероприятия по контролю бюджетных средств .

Как следует из приведенных выше положений, причиной формирования государственных долгов, являются заимствования.

Перейдем непосредственно к рассмотрению данного вопроса.

170

распространенных форм покрытия бюджетного дефицита .

В соответствии с определением, приведенным в ст. 6 Бюджетного Кодекса, под государственными заимствованиями понимается передача в собственность государства денежных средств на принципах возмездности и возвратности[127] [128] [129] [130]. Государственные заимствования осуществляются в целях финансирования бюджетного дефицита и объединяют несколько форм государственного кредита (как

известно, государственный кредит служит причиной формирования государственного долга).

Заимствования в виде выпуска ценных бумаг являются гораздо более сложными с точки зрения их правового регулирования. Прежде всего, это обусловлено необходимостью правового регулирования отношений, возникающих в процессе размещения, обращения и погашения государственных займов.

Как уже отмечалось, современная модель осуществления заимствований основана на нормах Бюджетного кодекса, а также Федерального закона “Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг”[131] [132].

В соответствии с п.п. 2 и 3 ст. 104 Бюджетного Кодекса, правом осуществления государственных внешних заимствований обладают Правительство РФ или уполномоченный им орган исполнительной власти .

Правом государственных внутренних заимствований обладает Правительство РФ либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, а также единственный уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Так, например, обязательствами г. Москвы признаются заимствования Правительства г. Москвы. В связи с этим, интересно рассмотреть пример Московской области, где в ранее действовавшей редакции закон о “Долге Московской области” № 30/97-03 от 17.06.97[133] устанавливал, что долговые обязательства в форме ценных бумаг осуществляются Правительством Московской области (ст.6), в форме кредитных договоров - от имени Губернатора области (ст. 7). Кроме того, в соответствии со ст.

Еще одной формой государственных заимствований являются кредитные соглашения, заключаемые от имени уполномоченного государственного органа, уполномоченным на совершение соответствующих действий лицом. Все существенные условия сделки согласуются сторонами в процессе обсуждения проекта договора. Договор должен соответствовать требованиям законодательства РФ[134]. В случае, если сделка является экономической стороны вправе определить страну, право которой применяется к сделке[135]. Если стороны не сделали свой выбор, то применению подлежит право страны кредитора.

Нельзя не согласиться с Э.Х.Махмутовой[136] [137], которая отмечает, что кредитные соглашения, как форма долговых обязательств характеризуется следующими чертами:

- кредитором, участвующим в соглашении выступают банк или же иная кредитная организация, иностранные государства, международные кредитные организации. Во внутренних заимствованиях в кредитных соглашениях кредиторами

і

выступают в большей степени банки или иные кредитные организации

- на государство не возлагается бремя дополнительных расходов при привлечении заемных средств (это возможно, если происходит размещение государственных ценных бумаг;

- конкретные условия сделки отражены непосредственно в договоре, а не в нормативно-правовом акте. Само по себе это не исключает необходимости принятия актов, направленных на регулирование возникающих отношений. Т такого рода источникам регулирования стоит отнести, например, закон о бюджете на соответствующий год, устанавливающего предельную величину заимствований или же нормативного акта уполномоченного органа исполнительной власти, подтверждающего необходимость осуществления заимствований, одобряющего

проект договора, его существенные условия, определяющего лицо, полномочное его подписывать.[138]

Самостоятельной формой возникновения долговых обязательств, как известно, является бюджетный кредит. Под бюджетным кредитом понимается форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах[139].

Ранее действовавшая редакция БК РФ от 23.12.2003 предусматривала такую форму заимствований как бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (в ред. от 23.12.2003)[140].

Бюджетные ссуды привлекались субъектами Российской Федерации для финансирования кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступления доходов, финансированием долговых обязательств, а также иными целями, предусмотренными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год[141].

Одним из существенных отличий бюджетной ссуды от бюджетного кредита является то, что последний может предоставляться не только бюджетам, но и юридическим лицам, в т.ч. государственным и муниципальным предприятиям (Бюджетного кодекса)[142].

Необходимо отметить, что несмотря на изъятие из Бюджетного кодекса понятия бюджетной ссуды, Бюджетный кодекс содержит в себе отдельные положения, которые требуют изменения. Так, например, в качестве документов, подаваемых Министерством финансов РФ в виде отчета о правильности исполнения бюджета, фигурируют отчеты о предоставлении и погашении бюджетных ссуд [143]. В связи с этим возникает вопрос - что является бюджетной ссудой? Данное положение демонстрирует непоследовательность законодателя при попытке добиться единообразия нормативно-правового регулирования. Вместо унификации происходит возникновение больших пробелов в механизме правового регулирования. По нашему мнению, ввиду отсутствия легального определения бюджетной ссуды в Бюджетном кодексе, положение ст. 276 Бюджетного кодекса необходимо изменить, выведя из содержания рассматриваемой статьи понятие “бюджетная ссуда”.

Исходя из того, что было изложено ранее, более подробного рассмотрения заслуживает вопрос правового регулирования бюджетных кредитов.

Гл. 16 Бюджетного кодекса установлен порядок предоставления бюджетных кредитов, который определяется исполнительным органом власти, как на уровне РФ, так и на уровне субъекта РФ, оказывающих финансовую помощь в рассматриваемых формах[144]. На практике, как правило, бюджетный кредит предоставляется Российской Федерацией субъектам Российской Федерации, однако законодательство не исключает их предоставления Российской Федерации. Бюджетный кредит имеет целевой характер.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита негосударственным юридическим лицам является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита.

Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита. При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.

Так, например, ст. 50 ФЗ “О федеральном бюджете на 2006 год”[145] установлено, что бюджетные кредиты выдаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета на срок, не выходящий за пределы 2006 года, на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий. Размер оплаты за пользование бюджетными кредитами на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, установлен в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, по ставке 0 процентов.

В соответствии с ч. 3 ст. 50 ст. 50 ФЗ “О федеральном бюджете на 2006 год”, предоставление, использование и возврат субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации[146].

Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита[147]. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Бюджетный кредит предоставляется на цели, предусмотренные законом о бюджете на соответствующий год.

В отношении государственных кредитов, предоставляемых государственным и муниципальным предприятиям, условия аналогичные вышеизложенным не закрепляются. Не устанавливается даже необходимость законодательного определения целей бюджетного кредитования или, по крайней мере, условий допустимости его осуществления.

В соответствии с действующим законодательством бюджетный кредит не предоставляется физическим лицам (для этих целей предназначен банковский кредит).

Государственные кредиты и гарантии, используются не для извлечения прибыли (хотя она и допускается), а для выполнения социальных функций, достижения положительного социального эффекта. Цели, в которых могут использоваться государственные кредиты, получили конституционное закрепление. Конечно, в России допускается предоставление государственных кредитов в случаях и на цели, установленные законом о бюджете. В России при определении целей и других условий предоставления кредитов и гарантий законодатель руководствуется “революционным правосознанием” и текущими потребностями, а не положениями закона, не говоря уже о Конституции. По нашему мнению цели, порядок и условия предоставления бюджетных кредитов должны найти свое отражение в Бюджетном кодексе, а также законах субъектов Федерации.

Одной из самых распространенных форм государственного кредита являются государственные займы в форме государственных ценных бумаг. Они достаточно сильно отличаются от соответствующих обязательств в форме кредитного договора (соглашения). В основе такого различия лежит принципиально другой подход к способу привлечения кредита. В случае государственных ценных бумаг, данный механизм построен на свойстве ценной бумаги удостоверять имущественное право его владельца.

В настоящее время в соответствии со ст.З Федерального закона “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” государственные ценные бумаги могут выпускаться только в форме эмиссионных ценных бумаг, т.е. только в форме облигаций[148].

Ограничение видов ценных бумаг, которые вправе эмитировать государство для привлечения займов, началось достаточно давно. Федеральный закон "О переводном и простом векселе" от 11.03.1997 г.[149], установил запрет органам государственной власти обязываться по простому или переводному векселю, в случае если это специально не предусмотрено федеральным законом. До принятия соответствующего закона органы государственной власти использовали вексель в качестве средства привлечения кредитов. Векселя имели сходство с эмиссионными ценными бумагами: выпускались сериями, имели одинаковый номинал, единую дату составления и погашения. Субъекты Российской Федерации постоянно использовали вексель в качестве средства расшивки неплатежей и инструмента кредитования.

В данном случае очевидно противоречие Федерального закона “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” (ст. З)[150] и Федерального закона "О переводном и простом векселе" (ст.2)[151]. Первый из названных законов в принципе не предусматривает права выпускать государственными органами неэмиссионные ценные бумага, в т.ч. обязываться по векселю посредством его выпуска. Второй закон такое право предусматривает. Следовательно, необходимо внести в закон соответствующие изменения.

Государственные ценные бумага делятся на несколько видов: в документарной и в бездокументарной форме; свободно обращающиеся или с ограниченным кругом обращения (рыночные и нерыночные); на предъявителя и именные; процентные и беспроцентные и т.д. Законодательство РФ предоставляет государственным органам исполнительной власти право самостоятельно решать какого рода ценные бумага ему следует выпускать. На наш взгляд, такое положение вещей недопустимо, поскольку это дает возможность для произвольного распоряжения бюджетными средствами. Наиболее правильным, на наш взгляд, было бы четко обозначить перечень бумаг, с помощью которых привлекаются заимствования. Следует сделать этот перечень закрытым.

Условия, на которых осуществляется эмиссия государственных ценных бумаг, устанавливаются Генеральными условиями эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, условиями эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, принимаемых уполномоченным государственными органами исполнительной власти в форме нормативно-правового акта. Условия эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации, подлежат государственной регистрации в Министерстве финансов РФ.

В соответствии со ст. 8 ФЗ “Об особенностях эмиссии и обращения государственных ценных бумаг” генеральные условия эмиссии и обращения ценных бумаг должны указывать на определенные сведения о ценных бумагах, как-то:

1) вид ценных бумаг - такой ценной бумагой может быть облигация или же иная ценная бумага, относящаяся к эмиссионным в соответствии с федеральным законом “О рынке ценных бумаг” .

2) срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные). Это позволит в какой-то мере выработать системный подход как к государственному кредиту, так и к госдолгу, за счет создания единых условий как заимствования, так и распределения средств.

3) валюту обязательств. Как известно, для внутренних заимствований валютой является рубль Российской федерации. Для внешний заимствований - иностранная валюта, определяемая эмитентом.

4) особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента. Государственные обязательства могут погашаться не только в денежной форме. Закон указывает на обязательное наличие имущественного эквивалента возвращаемого кредитору при погашении. Это положение также не способствует развитию естественных рыночных условий и позволяет устанавливать неэкономическую форму расчетов.

5) определенные ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве. Круг владельцев государственных ценных бумаг ограничивается, как правило, первыми его приобретателями (нерыночные займы), резидентами или нерезидентами. [152]

В отличие от кредитов и соглашений, государственные ценные бумаги, по общему правилу, ориентированы на широкий круг кредиторов, каждый из которых может и не располагать суммой денежных средств, требуемых заемщику (объем всего выпуска). Исключение, пожалуй, составляют нерыночные займы. На федеральном уровне такие займы ранее размещались в соответствии с “Генеральными условиями выпуска и обращения государственных нерыночных займов”[153] [154]. Особенностью облигаций государственных нерыночных займов является то, что они не обращаются на вторичном рынке и выпускаются в документарной форме.

Владельцами ценных бумаг могут быть как физические так и юридические лица, в зависимости от условий эмиссии государственных ценных бумаг. Для некоторых государственных бумаг, в частности ГКО, устанавливается особый порядок первичного размещения, в соответствии с которым первыми приобретателями госбумаг могут стать дилеры, заключившие специальные соглашения с Банком России. Дилерами могут быть коммерческие банки и профессиональные участники рынка ценных бумаг.

Размещение государственных ценных бумаг осуществляется через организаторов торгов (ММВБ, МФБ, СПВБ и т.д.) и на внебиржевом рынке через уполномоченных агентов (профессиональные участники рынка ценных бумаг, в т.ч. кредитные организации). На уровне Российской Федерации агентами являются Банк России, Сбербанк РФ, Внешторгбанк. На уровне субъектов Российской Федерации - крупные профессиональные участники рынка ценных бумаг. Внешние заимствования в форме еврооблигаций обслуживаются крупными финансовыми институтами. Одним из необходимых условий повышения привлекательности государственных заимствований в форме государственных ценных бумаг является создание их вторичного рынка, позволяющего эффективно решать задачу перемещения ссудного капитала. Инфраструктура рынка должна гарантировать законные права и интересы владельцев госбумаг, а также отвечать требованиям скорости проведения расчетов по совершенным сделкам и дешевизны совершаемых операций (приемлемая биржевая комиссия, депозитарные и клиринговые сборы). Как показывает российская и мировая практика инфраструктура вторичного рынка госбумаг эффективно используется для их погашения.

Традиционно в качестве формы государственного кредита исследователями рассматриваются государственные гарантии, которые наряду с государственными заимствованиями включаются в состав государственного долга154.

Государственной или муниципальной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично[155].

Гарантии должны быть выражены в письменной форме, несоблюдение данного условия влечет их недействительность (ничтожность)[156].

По отношению к содержанию гарантии, бюджетным кодексом установлен ряд требований[157].

Так, в ней обязательно должны содержаться:

- сведения о гаранте, включающие его наименование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта;

- определение объема обязательств по гарантии.

Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, которые обеспечивает данная гарантия. Как правило, гарантии предоставляются на конкурсной основе. Как уже отмечалось ранее, такое положение необходимо скорректировать, лишив органы власти на уровне субъектов исходить не из принципов эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств, а из каких-либо симпатий.

Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии[158].

Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг Российской Федерации, могут предусматривать солидарную ответственность.

Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.

В том случае, если, платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение государственных и муниципальных гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов[159] [160].

Сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются государственные гарантии Российской Федерации, выдаваемые отдельному субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или

юридическому лицу на сумму, превышающую 1 000 000 минимальных размеров

160

оплаты труда .

Общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства[161]. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в порядке, предусмотренном для государственных внешних заимствований в составе Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации.

При исполнении получателем государственной гарантии РФ своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний государственный долг Российской Федерации, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Министерство финансов Российской Федерации либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям[162].

На основании данных этого учета Государственной Думе представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении государством платежей по выданным гарантиям.

Субъектом, ответственным за предоставление государственных гарантий Российской Федерации является Правительство Российской Федерации.

Представителем Правительства на переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ либо иной уполномоченный орган. На данном органе лежит обязанность по заключению соответствующих соглашений от имени Правительства Российской Федерации.

В случае предоставления государственной гарантии, Правительство в лице Министерства финансов РФ или иного уполномоченного органа обязано провести проверку[163].

Бюджетным кодексом РФ определен порядок предоставления гарантий субъектов РФ.

Предоставление таких гарантий осуществляется для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставлении государственной или муниципальной гарантии должно быть указано обязательство, которое ею обеспечивается (ст. 117 Бюджетного кодекса РФ).

Законом о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен перечень предоставляемых отдельным субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01 процента расходов соответствующего бюджета. Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав долга субъекта Российской Федерации как вид долгового обязательства.

При исполнении получателем гарантии своих обязательств на соответствующую сумму происходит сокращение долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга, что отражается в отчете об исполнении бюджета.

Соответствующий представительный орган власти ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, а также учет осуществления платежей по выданным гарантиям. По мере исполнения представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям об исполнении ими обязательств, обеспеченных указанными гарантиями.

В случае предоставления государственной гарантии соответствующий финансовый орган обязан провести проверку финансового состояния получателя указанной гарантии.

Представительный орган может поручить контрольному органу субъекта Российской Федерации провести проверку финансового состояния получателя государственной гарантии.

Основным вопросом, возникающим в связи с предоставлением государственных гарантий, является проблема обеспечения их эффективности. Поскольку ограничение объема предоставляемых гарантий уже реализовано в Бюджетном кодексе[164] [165] [166] данная проблема, должна на наш взгляд, решаться путем ограничения круга получателей государственных гарантии, а также закрепления условий, на которых должны предоставляться гарантии. Причем два этих критерия должны рассматриваться во взаимосвязи. Бюджетный кодекс предусматривает лишь одну процедуру, посредством которой могут быть реализованы два упомянутых ограничения.

Ст. 115 п.4 кодекса устанавливает, что государственные гарантии предоставляются “как правило, на конкурсной основе”. Речь идет только о государственных гарантиях Российской Федерации. Исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации вправе по своему усмотрению предоставлять государственные гарантии, имея в качестве ограничения только суммарный объем

-165

гарантии .

Помимо государственных гарантий, одним из способов изменения объемов

166

государственного долга является реструктуризация .

Реструктуризация долга выражается в прекращении долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.

Если оценивать реструктуризацию, то ее можно сравнить с новацией, при которой соглашением сторон заменяется первоначальное обязательство между сторонами и возникает новое, другое обязательство между теми же лицами . При реструктуризации долга осуществляется погашение долговых обязательств с принятием заемщиком других обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Другими словами, составляется более приемлемый для заемщика график выплаты долга, который может включать и частичное списание с текущей суммы основного долга. В последнем случае сумма погашения основного долга не включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.

Помимо форм образования государственных долговых обязательств, Бюджетным кодексом установлен единый механизм обслуживания государственного внутреннего долга[167] [168].

Из положений Кодекса следует, что затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Предусматривается также возможность закрепления за иным финансовым институтом функций агента Правительства РФ[169].

Банк России осуществляет функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно. В случае, если это

предусмотрено соответствующим соглашением, на Банк России (иной агент) возлагаются функции эмитента государственных ценных бумаг.

Оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделенных на обслуживание государственного долга.

Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Как уже было упомянуто в главе 1 настоящей работы, отношения в области государственного кредита делятся на 3 группы, а именно, отношения, в которых государство (РФ и её субъекты) выступает в роли должника, гаранта и кредитора. Правовое регулирование двух первых групп было рассмотрено в настоящем параграфе. Рассмотрим далее отношения, в которых государство выступает в качестве кредитора.