Финансово-правовое регулирование отношений государственного кредита

Отношения государственного кредита представляют собой конкретные формы финансовой деятельности государства.

В соответствии со ст. 12 Закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» заемные средства поступали в доход бюджетов соответствующих уровней для покрытия расходов превышающих минимальный бюджет или в случаях временных финансовых затруднений

• о,

(т.е.

♦_________________________________

80 Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть - М., 2000. - с. 41-43.

81 Ведомости СНД и ВС РФ, 06.05.1993, №18, ст. 635. Утратил силу с 01.01.2000.

ссуды и бюджетные кредиты рассматриваются в качестве источников (форм) финансирования дефицита федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, финансирования расходов соответствующих бюджетов, а внешние займы в качестве источника погашения государственных долговых обязательств .

Отношения государственного кредита, регулируемые нормами финансового права, обладают рядом специфических свойств. При исследовании некоторых из них следует отметить, что они сходны со свойствами отношений, составляющих предмет регулирования гражданского права (к примеру, имущественный характер отношений). Отраслевыми науками также выделяются различные свойства отношений государственного кредита, регулируемые как финансовым, так и гражданским правом. Так, наука финансового права выделяет такое свойство отношений, как возникновение в процессе осуществления государством финансовой деятельности, наука гражданского права отмечает их предпринимательский характер.

Как было показано, отношения государственного кредита могут быть основаны на равенстве сторон. Однако значительной группе отношений государственного кредита присущ властный характер. Это объективно обусловлено. Государственное устройство жизни общества влечет за собой неравенство: эксплуатацию сильного слабым, и, следовательно,

актуализирует проблему властных методов регулирования отношений83. Государство, обладая суверенным статусом, осуществляет наряду с другими субъектами хозяйственную деятельность. Это достаточно сильно изменяет

82 СЗ РФ ОТ 03.08.1998, №31, ст.3823,

82 Прудон П.Ж. Что такое собственность - М.: Издательство «Республика», 1999. - с. 138.

характер кредитных отношений: возникает дисбаланс de jure и de facto прав субъектов отношений, появляется так называемая «властная составляющая». Государство уже не выступает в качестве стороннего и независимого субъекта регулирования отношений третьих лиц. Оно само является участником отношений и, что самое главное, представляет в этих отношениях публичные, общественные интересы, являющиеся базисом властного метода регулирования отношений государственного кредита. Использование властного метода регулирования отношений государственного кредита, составляющих предмет регулирования финансового права, является следствием задач и функций государства. Суть

0 4

метода состоит в решении вопросов на основе воли одной стороны . Воля государства формулируется в виде законов, подзаконных актов и управленческих решений. Рассматриваемый финансово-правовой метод регулирования проявляется в позитивных обязываниях, рекомендациях и согласованиях, что отличает его от административно-правового метода

Н5

регулирования .

Метод властных предписаний заключается в подчинении одного участника отношений другому, неравенстве субъектов отношений, выполнении подчиненным участником отношений своих обязанностей в случаях, установленных законами (сторона в отношениях не может по своему усмотрению приобретать права и обязанности, осуществлять их, распоряжаться ими), особом порядке защиты нарушенного права.

Отсутствие юридического равенства сторон в отношениях государственного кредита отмечали М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, М.Ф. Орлов[70].

Метод властных предписаний проявляется дифференцированно при

84 См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права - М., 1967. - с.32; Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть - М., 2000. - с.29.

85 Подробней о финансово-правовом методе см.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть - М., 2000. - с.28-32.

регулировании различных групп отношений государственного кредита. Он наиболее выражен в регулировании отношений внутреннего государственного кредита. Отношения внутреннего государственного кредита обладают всеми признаками, традиционно выделяемыми наукой финансового права у отношений, составляющих предмет регулирования финансового права. Такие отношения носят властный и имущественный характер, возникают в сфере финансовой деятельности государства (носят планомерный характер), обязательным субъектом отношений является государство.

Властный характер некоторых отношений государственного кредита отмечают и зарубежные исследователи. Так французский профессор Раймон Мюзелек (Raymond Muzellec), подчеркивая различную природу займов и налогов, отмечает их сходство - властный характер. Принуждение (pression) со стороны государства в отношениях государственного кредита проявляется в одностороннем установлении условий займа, давлении на кредитора. Хотя, по мнению исследователя, подписка на государственные облигации по своей сути является договором присоединения, свобода выбора кредитора является только теоретической. Это обусловлено воздействием пропаганды, психологическим и политическим давлением со стороны

87

государства .

Другой французский исследователь финансового права Поль Мари Годме считает, что «добровольный и договорной характер займов является только фасадом. Условия выпуска займа нигде не обсуждаются подписчиком, как это этого требует обычный договор».86 [71] [72]

Кроме того, еще одной особенностью отношений государственного кредита является то, то для вступления в эти отношения потенциальному кредитору/заемщику необходимо, чтобы государство Оосуществило ряд юридически значимых действий.

В новейшей истории России можно обнаружить достаточно примеров использования финансово-правового метода регулирования государственного кредита.

Так, условия договора о предоставлении бюджетного кредита или бюджетной ссуды субъекту Российской Федерации определяется Правительством России самостоятельно, что, по мнению Ю.А. Крохиной, исключает в данном случае присутствие «элемента гражданско-правового регулирования»89.

Федеральным законом Российской Федерации №46-ФЗ от 12 апреля 1995г. «О переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным по ним процентам организаций агропромышленного

90

комплекса...» задолженность юридических лиц, осуществлявших завоз, хранение и реализацию продукции в районы Крайнего Севера перед коммерческими банками была переоформлена в государственный внутренний долг. Задолженность коммерческим банкам была погашена простыми векселями Министерства Финансов со сроком обращения 10 лет (!) с процентной ставкой 10%(!). Векселя были номинированы в рублях91. Для сравнения приведем некоторые цифры: ставка рефинансирования в 1995г. составляла от 200% до 160% годовых, агрегированный показатель т Крохина Ю.А. Бюджетное право и Российский Федерализм - М., 2001. - с. 279.

4(1 СЗ РФ от 24 апреля 1995 г„ N 17, ст. 1456.

90 Законодательство о ценных бумагах. Сборник нормативных актов и документов: 2т./Сост. Захарова H.H., Крашенинников П.В., Юдушкин С.М. - М„ 1996,- с.236; См. также: Приказ министерства финансов № 92 от 21 августа 1995// "ЗАКОН" № 1, 1996.

доходности рынка ГКО составлял от 220% до 90% годовых . Как видно, рассматриваемая реструктуризация была произведена государством в одностороннем порядке на невыгодных для кредиторов условиях.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О государственных долговых товарных обязательствах» № 86-ФЗ от 01 июня 1995г. государство признало обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков "Урожай-90", целевых вкладов на приобретение легковых

автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками

сельскохозяйственной продукции внутренним государственным долгом Российской Федерации. Указанным законом, постановлением Правительства Российской Федерации №33 от 16.01.96г., постановлением Правительства Российской Федерации №888 от 17 июля 1997г., а также рядом других нормативно-правовых актов изначально определенные условия погашения задолженности (в частности по целевым чекам с правом приобретения легковых автомобилей в 1992 году) изменялись в одностороннем порядке[73] [74] [75].

В июне 1991 г. Внешэкономбанк СССР не смог расплатиться по валютным вкладам юридических и физических лиц. С целью обеспечения возврата денежных средств Президиумом Верховного Совета Российской Федерации и Президентом Российской Федерации было принято решение о переоформлении вкладов юридических лиц в облигации внутреннего валютного займа[76]. Министерством финансов в первой половине 1993 г. был

выпущен внутренний валютный заем, в соответствии с которым долги перед юридическими лицами были переоформлены в государственные облигации. Долги физическим лицам были полностью погашены до 1 июля 1993 г.

Облигации внутреннего валютного займа были выпущены на следующих условиях: эмитент - Министерство финансов Российской Федерации; валюта облигационного займа - доллары США; процентная ставка - 3 процента годовых; срок погашения облигаций - от 1 года до 15 лет.

Властное регулирование отношений внутреннего государственного кредита также находит свое отражение в обеспечении государством сохранности покупательской способности денежных средств, взятых взаймы.

Одним из нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы обеспечения сохранности государственных займов в форме ценных бумаг является закон РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан РСФСР» № 1799-1 от 24.10.91 г.[77] В соответствии с этим законом индексации подлежат: оплата труда работников предприятий, учреждений, организаций, самостоятельно не определяющих цены на производимые ими товары работы и услуги; государственные пенсии, стипендии и другие социальные выплаты; вклады граждан (не юридических лиц!) в Сбербанк РСФСР; государственные займы РСФСР иные государственные ценные бумаги РСФСР. Индексация проводится государством в одностороннем порядке.

Государство также в одностороннем порядке устанавливает и изменяет условия выпуска и обращения займов. В том числе это относится к одностороннему определению доходности по купонным ценным бумагам. Так, для каждой серии ОГСЗ процентный доход по купону определяется эмитентом (т.е. государством) на каждый купонный период и равняется последней официально объявленной купонной ставке по облигациям федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ) за аналогичный по продолжительности купонный период97. Официальное уведомление о величине купонного дохода публикуется Министерством финансов в Российской газете.

Аналогичный способ определения доходности устанавливается и для ОФЗ. Эмитент по согласованию с Банком России устанавливает для каждого отдельного выпуска облигаций федерального займа его объем; порядок расчета купонного дохода, определяемого на основе доходности по государственным краткосрочным бескупонным облигациям; дату размещения; дату погашения; даты выплаты купонного дохода (или порядок их определения); ограничения на долю объема выпуска, приобретаемую нерезидентами98.

В 1998г. государство произвело наиболее крупное по масштабам изменение условий погашения государственных займов, выпущенных в форме ценных бумаг99. По сути государство отказалось погашать свою задолженность перед кредиторами по государственным ценным бумагам на ранее установленных условиях. Правовой механизм такого изменения будет предметом отдельного изучения. Однако предварительно можно отметить, что изменение условий выпущенных займов стало возможным благодаря несовершенству действующего законодательства России.

Отдельно следует рассмотреть законодательно установленный запрет на изменение условий выпущенного в обращение займа. Фактически государство перед финансовым кризисом 1998г. не имело однозначно граждан, сделанных до і991 г., в долговые обязательства государства в соответствии с изменением покупательной способности денежных средств вклада.

97

К примеру, см. условия выпуска государственного сберегательного займа Российской Федерации восемнадцатой серии. Утверждены Приказом Министерства Финансов России №55Н от 15.07.97// «БЮЛЛЕТЕНЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ» № 15 1997.

‘J8 См.: Условия выпуска облигаций федерального займа с переменным купонным доходом. Утверждены Письмом Министерства Финансов Российской Федерации №52 от 13.06.1995//"БЮЛЛЕТЕНЬ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ МИНИСТЕРСТВ И ВЕДОМСТВ РФ" № 9, 1995.

См: Федеральный закон «О первоочередных мерах в области налоговой и бюджетной политики» №192- ФЗ от 29 декабря 1998г. //"РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", № 249, 31,12.98.

определенных законом оснований, по которым оно могло провести изменение условий выпущенных займов. В результате государство воспользовалось несовершенством действующего законодательства, пробелами в правовом регулировании отношений государственного кредита. С теоретической и практической точек зрения интересна позиция Арбитражных судов Российской Федерации, которые считают правомочным изменение Правительством в 1998г. условий выпущенных займов |0°.

Представляется, что законодательно установленный запрет об измении условий выпущенных займов не в состоянии решить проблемы защиты прав и законных интересов государственных кредиторов. Практически законодательство «умалчивает» о тех фактических жизненных обстоятельствах, носящих объективный характер, которые не позволяют государству исполнять обязательства на ранее определенных условиях. В случае их наступления оно, вероятнее всего, изменит данные условия, вне зависимости от закрепления такого права в нормах действующего законодательства, т.к. в противном случае возможно наступление негативных экономических социальных последствий (в ряде случаев необратимых). В данном случае правовой н экономической науками должны быть выработаны основания, позволяющие определить случаи возможного изменения государством условий уже выпущенных займов. Однако в любом случае речь не может идти об абсолютном отказе государства от выплаты долга.

В ситуации, когда рассматриваемые основания отсутствуют в законе государственные кредиторы, особенно в условиях нестабильной

экономической ситуации в России, находятся в состоянии неопределенности в отношении исполнения государством своих обязательств. [78]

Рассмотренные факты показывают, что отношения государственного кредита нельзя рассматривать только через призму обычной схемы равенства сторон, когда любое действие субъекта отношений, затрагивающее интересы другого субъекта, должно быть ими согласовано.

Безусловно, найдется много противников изложенной позиции. Но игнорировать соответствующие возможности государства, значит

односторонне воспринимать явление государственного кредита. На наш взгляд, одной из основных проблем, стоящих перед правовой наукой является недопущение произвола государства, основанного на его суверенном статусе. Поэтому необходимо определить границы, где заканчивается властное регулирование государства и начинается его произвол. Метод властных предписаний объективно необходим для удовлетворения общественных потребностей в целом, а также

предотвращения негативных последствий для общества и государства.

Существуют ряд критериев правомерности деятельности государства, выработанных общей теорией права, которые в полной мере относятся к регулированию отношений государственного кредита. К ним следует отнести следующие: соответствие действий требованиям правовых предписаний, их обеспеченность силой государственного принуждения, соответствие действий интересам общества[79]. Сам вопрос о правомерности (именно о правомерности, а не о законности) властного регулирования государством отношений государственного кредита является многоаспектным и не может быть решен в рамках только юридической науки.

Подводя итог исследования финансово-правового регулирования отношений государственного кредита необходимо сделать следующие выводы. Отношения государственного кредита можно условно подразделить на две группы. К первой относятся те, императивный метод регулирования

которых непосредственно не установлен нормами права. К таким правоотношениям, к примеру, можно отнести кредитные отношения между государством-заемщиком и коммерческим банком-кредитором, возникшие из кредитного договора. В своих отношениях стороны руководствуются нормами гражданского права. Между тем, эти отношения, учитывая двоякую природу государства, представляют собой «отношения условного равенства». Однако сама возможность применения к общественным отношениям государством властного метода регулирования не дает оснований для отнесения соответствующих отношений к предмету регулирования финансового права. Властный метод регулирования должен быть выражен (объективирован) в правовых нормах.

Ко второй группе относятся отношения, отвечающие одновременно следующим требованиям:

между государством и кредитором/заемщиком в процессе осуществления государством финансовой деятельности по поводу одалживания/предоставления взаймы денежных средств складываются отношения на принципах добровольности, возвратности, срочности, возмездности и обеспеченности, а также предоставления государственных гарантий;

- в регулировании отношений применяется финансово-правовой метод.

Особенность данной категории отношений состоит в том, что они приобрели благодаря методу властных предписаний публичное качество. Такие отношения государственного кредита должны быть отнесены к предмету регулирования отрасли финансового права.

1.3.3.