1.1. Государственный кредит как экономическая категория. Государственное регулирование экономики и государственный кредит

По словам ученого-финансиста М.Ф. Орлова «Тот, кто первый успел посредством договора приобресть кой либо предмет, отсрочивая плату на самое короткое время, сделался без всякого намерения истинным изобретателем кредита.

Традиционно термин «кредит», понимается как основанные на доверии отношения по передаче денег/товаров в долг. Кредит - это форма движения ссудного капитала, денежного капитала, предоставляемого па условиях добровольности, срочности, возвратности, обеспеченности и возмездности[6].

Возникновение и развитие кредитных отношений кроется в заинтересованности общества, государства, других субъектов отношений в избежании омертвления, высвободившихся ресурсов (праздных капиталов) и в непрерывном развитии экономики. В настоящее время экономика любого государства, мировая экономика немыслимы без кредита. Без преувеличения можно сказать, что кредитные отношения являются одной из основ экономики[7].

Экономическая и правовая науки выделяю различные виды кредитных

отношений. Так, в зависимости от:

- субъектного состава выделяется: государственный, муниципальный, банковский, потребительский кредит;

- имущества, являющегося предметом кредитного обязательства, выделяется: товарный, денежный, валютный кредит;

- срока пользования имуществом выделяется: краткосрочный, среднесрочный, долгосрочный кредит;

- платности пользования имуществом выделяется: возмездный (процентный) кредит, безвозмездный кредит (ссуда).

В современной экономической и правовой науке западноевропейских стран категория государственного кредита не получила должного развития. Функции государства как заемщика и кредитора на теоретическом уровне описываются различными категориями. Так, государственные заимствования описываются, в т.ч.

Экономическая наука рассматривает государственный кредит как один из основных элементов макроэкономической системы государства: он является важным инструментом денежной, бюджетной политики. Используя инструмент государственного кредита, государство регулирует денежную массу, находящуюся в обращении, сбалансированность бюджетов различных уровней, поддерживает развитие отраслей народного хозяйства, получает безинфляционный источник средств.

Государственный кредит рассматривается экономической наукой как комплексное явление. Наиболее широкое понимание государственного кредита охватывает отношения, возникающие в связи с получением государством, а также передачей государством денежных средств на принципах добровольности, возвратности, обеспеченности, возмездности и срочности, а также предоставлением государственных гарантий.

*

Следует отметить, что в экономической науке нет единого мнения относительно круга отношений, описываемых термином государственный кредит. Так, А.М. Бабич, Л.Н. Павлова, М.А. Лауфер[9] отмечают, что государственный кредит охватывает деятельность государства в качестве кредитора, гаранта и заемщика. Напротив, коллектив авторов (под редакцией

О.И. Лаврушина[10], а также Г.М. Колпакова[11]) считает, что государственный кредит относится исключительно к деятельности государства как кредитора и гаранта. Деятельность государства в качестве заемщика предлагается рассматривать через призму категории «государственные займы».

Представляется, что первая позиция является более верной, поскольку общность признаков отношений, в которых государство выступает в качестве должника и кредитора, общность природы этих отношений, влечет необходимость их описания одной категорией. Исходя из изложенного понимания кредита, термин государственный кредит в полной мере отвечает поставленной задаче: описывает кредитные отношения одной из сторон, в которых выступает государство, учитывая все существенные их признаки.

В случае принятия второй позиции, термин государственного кредита описывает лишь часть отношений, обладающих единой природой.

Дополнительно отметим, что государственный займ традиционно понимается в качестве одной из форм государственного кредита. Одними из первых эту позицию сформулировали М.М. Сперанский и М.Ф. Орлов[12].

Итак, категория государственного кредита, разработанная отечественной экономической наукой, отражает существенные признаки отношений, в которых государство является кредитором, гарантом и должником. Данная категория играет важную роль в описании макроэкономических процессов национального и наднационального масштабов.

Оценка правовой модели регулирования отношений государственного кредита, определение ее преимуществ и недостатков, может быть осуществлена лишь после определения критериев оценки государственного регулирования экономики и финансовой деятельности государства, где оно проявляет себя как субъект власти и как хозяйствующий субъект. Ведь именно через финансовую деятельность, по мнению профессора Е.А. Ровинского, отражается взаимосвязь государства и экономики общества [13] [14].

Финансовая деятельность государства, которой присущ плановый и контрольный характер, играет одну из ключевых ролей в государственном регулировании экономики. Финансовая деятельность государства - это одна из основных форм рассматриваемого воздействия, которая приобретает особую актуальность во время перестройки экономического уклада общества. Вопросы аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства являются в тоже время вопросами стимулирования или ограничения экономических и социальных процессов в обществе. Продолжая мысль О.Н. Горбуновой, отмечавшей, что «финансы являются наиболее важным и очевидным критерием эффективности функционирования государства», следует отметить, что финансы также являются важным критерием эффективности функционирования национальной экономики в целом |4.

Для целей настоящего исследования под государственным регулированием экономики понимаются любые формы воздействия государства на экономику как собственно экономические, так и социальные, политические, административные, влекущие за собой возникновение, изменение или прекращение общественных отношений в экономической подсистеме общества и изменение ее структуры.

Как известно, современная экономическая наука выделяет три вида экономических систем:

- командно-административная, подразумевающая тотальный или близкий к этому контроль над экономикой со стороны государства (бывший СССР, Албания, Северная Корея);

- экономика свободного рынка, основанная на

невмешательстве государства в экономику. Ни в одной стране мира не существовало и не существует «чистой» рыночной экономики, где все вопросы решались бы на абсолютно свободном рынке (хотя экономика Англии XIX в. была близка к ней);

- смешанная, характеризующаяся широкими полномочиями государства для вмешательства в экономику, а также соблюдением свобод субъектов экономической деятельности.

Следует отметить, что командная экономика и экономика свободного рынка рассматриваются как нереалистичные, крайние случаи, изучаемые для лучшего понимания функционирования реальных экономических систем. Единственным жизнеспособным видом экономического устройства, по мнению большинства современных ученых-экономистов, является смешанная экономика 1\\

Однако в экономической науке вопрос о роли государства в экономике до сих пор вызывает жаркие споры. В зависимости от исходных теоретических постулатов или политических воззрений речь идет о большей или меньшей вовлеченности государства в экономические процессы.

Вопрос о том, насколько далеко государство может зайти в регулировании экономики в рамках смешанной системы, и где граница [15] такого государственного регулирования находит свой ответ, как в экономической, так и в правовой науке.

Основные экономические школы (меркантилизм, классическая школа, кейнсианство, марксизм, монетаризм) при всем различии подходов к государственному регулированию экономики имеют один общий критерий оценки допустимости государственного вмешательства в экономику - это эффективность, т.е.

Допустимость государственного регулирования экономики также характеризуется определенными критериями, особое значение которым придает правовая наука:

1. Государственное регулирование экономики должно осуществляться на основе сочетания субъективных и объективных факторов. К субъективным факторам относятся общественные, групповые, государственные, индивидуальные и прочие интересы. К объективным - уровень развития общества, политической системы, социальная культура, традиции, обычаи, экономические законы, уровень развития права и т.п.

Регулирующее воздействие государства на экономику, впрочем, как и на любую другую подсистему общества, определяется содержанием соответствующего государственно-властного решения. Принятие таких решений, является сложным процессом взаимодействия субъектов политической системы, проходящим, как правило, в рамках законодательно установленных, демократических процедур (выборы, законодательный процесс). В отношении России, среди прочих субъектов политической системы, традиционно выделяемых политической и правовой наукой, следует особенно остановиться на «группах влияния» или «группах давления», осуществляющих свою деятельность вне правовых рамок. Определяя особенности «групп влияния», следует отметить их основные отличительные признаки:

«Неформальность». Группы интересов существуют вне форм установленных для других субъектов политической системы. Отсутствуют такие обязательные атрибуты как устав, программа, членство и т.п.

Группы интересов не используют формальных путей участия во власти, в отличие от других субъектов политической системы. Используется широкий арсенал, в том числе и незаконных методов: подкуп, покровительство, PR компании, давление через окружение субъекта принятия решения и т.п.

- Отражают интересы «корпорации»- группы лиц объединенных на более или менее долговременной основе общими целями. Партии и другие общественные объединения выражают интересы социальных слоев, групп населения, выходящих за пределы корпоративных.

...

В России деятельность групп влияния, борющихся за присвоение политической ренты, носит, как правило, латентный, скрытый характер и находится вне рамок правового поля. Деятельность таких групп, по оценкам отечественных и зарубежных политологов, получила широкий размах и не может быть не учтена при оценке государственного воздействия на экономику и принятии решений в сфере государственного кредита[17].

По справедливому замечанию М.В. Карасевой финансовая политика России, как один из основных регулирующих факторов, на определенных этапах переходной экономики являлась деструктивной, поскольку представляла собой не консолидированный финансовый интерес различных политических сил, а множество разрозненных интересов разнообразных политических группировок. Так Закон «О бюджетной системе РФ на 1992г.» формировался под влиянием мощного напора лоббирующих группировок, требовавших предоставление льготных кредитов Банка России на пополнение оборотных средств предприятий и инвестиций. Фактически средства на обслуживание таких кредитов выделялись из федерального бюджета. Кроме того, в преддверии выборов Президента в 1996г. были приняты ряд финансово-правовых актов, увеличивших расходы бюджета и носивших откровенно популистский характер[18].

Классическим примером деятельности групп давления является приватизация крупных предприятий российской промышленности с использованием инструмента государственного кредита. В середине 90-х годов небольшая группа «элитных» российских банков (Онексимбанк, Менатеп и др.) приняла участие в сделке с Правительством России условно именуемой «кредиты за акции» (loans for shares). Условием сделок было предоставление Правительству кредитов под залог контрольных пакетов акций 12 наиболее привлекательных отечественных предприятий (Норильский никель, Юганскнефтегаз, Сибнефть и др.). Основная проблема состояла в том, что государство, потеряв контроль над предприятиями, не получило эквивалентного возмещения за проданные акции. Вопрос вызывает также необходимость передачи высокодоходных предприятий в частные руки. В результате небольшая группа банков получила управление стратегическими отраслями промышленности[19].

В России деятельность заинтересованных групп стала угрозой для нормального функционирования финансовой системы. В 1994-1995г. были подписаны ряд соглашений о разграничении предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, которые затрагивали налоговые и бюджетные вопросы. Этим был нарушен один из ключевых принципов бюджетного федерализма - равноправие субъектов Федерации.

Интересен опыт регулирования деятельности групп интересов таких стран как США, Германия, Франция, Великобритания, где доступ групп давления к разработке и принятию решений оформлен законодательно. К примеру, в форме участия в консультативных комитетах различного уровня, существования так называемых комитетов политического действия.

Комитеты политических действий достаточно распространены в США, где существуют уже много десятилетий. Первоначально они были задуманы в качестве средства расширения участия граждан в политическом процессе. Главным инициатором создания комитетов политического действия выступил американский бизнес. Так в 1970г. был создан Банковский комитет политических действий, который провозгласил своей целью проведение в конгресс депутатов, которые смогли бы обеспечить принятие решений, необходимых для эффективного функционирования американской банковской системы[20].

Представляется, что основным инструментом ограничения деятельности групп давления является законодательство и прежде всего законодательство, регулирующее финансовую деятельность государства. К сожалению, следует согласится с М.В. Карасевой, которая считает что бюджетно-процессуальное законодательство в России до определенного момента являлось слишком упрощенной формой регулирования столь сложного вида государственной деятельности.

Другими примерами законодательного ограничения влияния

узкогрупповых интересов на принятие государственных решений в экономике могут служить закон США об этике и деятельности государственных органов (1978г.), а также федеральный закон РФ «Об основах государственной службы РФ» (1995г.), которые устанавливают ряд запретов для государственных служащих, в т.ч. на занятие предпринимательской деятельностью.

Законодательного закрепления также требуют: принципы

взаимодействия субъектов принятия политических решений с деловыми кругами; принцип коллегиального (а где возможно- единогласного) принятия решений; принципа, предусматривающего рассмотрение и принятие решений на основе предложений, одновременно затрагивающие интересы нескольких лоббирующих групп 2|.

Предполагается, что общественные интересы должны играть решающую роль при определении содержания регулирующего воздействия государства на экономику. В этой связи, задача государства заключается, прежде всего, в обеспечении баланса общественных интересов, социальной стабильности [21] [22].

2. Государственное регулирование экономики должно осуществляться на основе права и в правовых формах, что подразумевает отказ от прямого, административного управления экономикой, субъектами экономической деятельности различных форм собственности. Ключевую роль в этом должно играть публичное право, в т.ч. конституционное, административное, финансовое, как средство обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей, устойчивости основ экономического и социального развития[23].

Уникальность права как инструмента регулирования экономических процессов в обществе состоит в том, что право является выражением общей воли. Точнее, презюмируется, что право является выражением общей воли благодаря его формированию в рамках демократических процедур.

«Если бы воля не была всеобщей, - писал Гегель, то не существовало бы никаких действительных законов, ничего что могло бы действительно обязывать всех. Каждый мог бы поступать, как ему заблагорассудится и не обращал бы внимание на своеволие других».[24]

Описанное свойство права находится в прямой взаимосвязи с другим его свойством - справедливостью, которое по утверждению известного

исследователя права профессора В.С. Нерсесянца только праву и присуще\' . Поэтому вопрос о справедливости или несправедливости закона сводится к правовому или неправовому его характеру.

Государственное регулирование экономики должно осуществляться через нормативно-правовые акты, которые имеют правовой характер, прежде всего,- законы, а также организацию их четкого исполнения.

Показательно, что рассматриваемый принцип находит свое закрепление на конституционном уровне. Так, п.1 ст.18 Конституции Австрии гласит: «Все государственное управление может осуществляться лишь на основании законов». Австрийский основной закон государства «Об общих правах граждан королевств и земель, представленных в имперском совете» от 21 декабря 1867г. устанавливает, что «каждый гражданин может ... приобретать недвижимость любого вида и распоряжаться ею, а также при соблюдении установленных законом условий заниматься

л/

предпринимательством в любой области деятельности» .

Особую роль в регулировании отношений, связанных с принятием решений в сфере экономики, играет финансовое право, определяющее условия осуществления государством финансовой деятельности. Начиная с 1997-1998гг. в финансовом законодательстве России происходят положительные перемены. Государство существенно упорядочило принятие экономических решений, которые до этого могли относительно произвольно приниматься и изменяться по усмотрению заинтересованных групп[25] [26] [27]. Упорядочение произошло в основном за счет установления обязательных процедур при составлении, рассмотрении, принятии бюджета, а также внесении в него изменений и дополнений. Это в полной мере относится и к государственному кредиту. По сути, был реализован принцип: «Процедура- залог права».

Показательно, что в зарубежных странах (Германия, Кувейт, Финляндия и многие другие) регулирование финансовой деятельности государства, в частности в области государственного кредита осуществляется на конституционном уровне. Соответствующие нормы получили закрепление во многих конституциях субъектов федерации зарубежных стран (например, в США: штат Нью-Йорк, штат Джорджия, штат Техас и др.).

Повышение юридического статуса нормативных актов, регулирующих финансовую деятельность государства, в т.ч. в сфере государственного кредита, - одна из перспектив развития финансового законодательства.

Регулирующее воздействие государства на экономику не должно происходить вне правовых форм. Это является гарантией обеспечения интересов общества.

В настоящее время достаточно остро стоит вопрос об адекватности правовых форм воздействия государства на экономические процессы. По справедливому замечанию Р.О. Халфиной недостижение управленческого результата «коренится в недостатках именно правовой формы», т.е. применении ненадлежащих правовых средств, внутренней несогласованности правового акта, противоречие его другим правовым актам, отсутствие реальных гарантий соблюдения установленных правил. Использование адекватной правовой формы, как в процессе подготовки и принятия решения, так и в процессе его реализации, представляет собой существенный резерв совершенствования управления во всех сферах деятельности общества, в т.ч. в сфере государственного кредита[28].

3. Конкретные формы воздействия государства на экономику, экономическая деятельность самого государства, а также регулирующее воздействие в целом не должны нарушать установленных прав и свобод

человека и гражданина. Причем для государства должен действовать

принцип - запрещено все, что не дозволено. Гарантии прав и свобод человека X і

и гражданина устанавливаются, прежде всего, на конституционном уровне, что обусловлено признанием их наивысшей ценностью, а также первоочередной важностью их защиты. Однако это не означает недопустимости ограничения конституционно установленных прав и свобод граждан. Обычной практикой является закрепление в конституциях государств положений о возможности такого ограничения. По общему правилу - только на основании закона (к примеру, ст. 55 Конституции России, ст. 19 Конституции Германии, ст. 36 Конституции Швейцарии)29. Презюмируется, что ограничение прав и свобод граждан производится в интересах самого общества, например, в случае введения чрезвычайного положения, в других аналогичных случаях, когда есть угроза интересам общества и государства. Это в полной мере касается ограничения права собственности и возможности отчуждения собственности. «Общественный

‘Ф\' интерес», «общественное благо» закреплены в качестве дополнительных

оснований допустимости ограничения права собственности конституциями многих государств (в т.ч. Бельгия, Бразилия, Греция, Германия, Испания, Швейцария, Швеция, Япония).

Публичный интерес, реально обоснованный публичный интерес, является основанием ограничения прав и свобод человека и гражданина в сфере экономики. Права и свободы человека в экономической сфере не являются абсолютной ценностью. Как было показано, принципы общественного блага или общественной пользы могут иметь приоритет перед конституционными правами и свободами граждан. Это самым непосредственным образом касается отношений государственного кредита, а также проблемы соблюдения принципа срочности государственного кредита. Представляется, что принятие решений об одностороннем изменении

ь __________________________

24 Конституции зарубежных государств. Составитель Маклаков В.В. - М.: Бек, 2000, с - 74, 232; Российская газета от 25.12.93.

условий выпущенного займа, в частности об отсрочке выплат по долгам может быть осуществлено, не смотря на нарушение прав и свобод граждан, при условии закрепления такого права, оснований и принципов его осуществления в Конституции России[29]. Это послужит дополнительной гарантией прав государственных кредиторов.

Следует отметить, что оценка механизма государственного регулирования экономики, в т.ч. финансовой деятельности государства как сложного явления может быть осуществлена только на основе совокупности указанных выше критериев, которые отражают современное понимание государственного регулирования экономики правовой и экономической науками и имеют в своей основе признание взаимного влияния экономики и государства.