§3. Финансово-правовое регулирование отношений в области государственного кредитования

Финансово-правовому регулированию отношений в области государственного кредита посвящена глава 15 БК РФ.

Под государственными кредитами РФ понимаются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором.

По нашему мнению, здесь было бы уместно закрепить более четкое определение и ликвидировать существующую неточность определения. Возможно [170]

также, для избежания смешивания терминов, закрепить понятие “государственное кредитование”, для того, чтобы отграничить понятия “государственный долг” и “государственное кредитование”, как составляющие элементы общего понятия “государственный кредит”.

Далее Бюджетный кодекс устанавливает, что государственные кредиты входят в состав государственных внешних активов[171].

Как отмечает Э.Х.Махмутова, отсутствие в БК РФ легального определения “государственные кредитные активы” является очевидной ошибкой со стороны законодателя. По сути своей, законодатель приводит классификацию активов, используя разные критерии. Так, абз. 3 ст. 23 БК РФ[172] закреплено, что администраторы источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов имеют право, в частности, осуществлять операции с активами, находящимися в государственной и муниципальной собственности.

Государственные кредитные активы Российской Федерации можно представить в виде совокупности обязательств различных внутренних и внешних субъектов перед Российской Федерацией по кредитным сделкам, то есть сделкам, носящим возвратный, возмездный и срочный характер.

Данное определение предполагается по аналогии с определением государственного долга Российской Федерации, содержащимся в Бюджетном кодексе РФ.

Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит лишь отдельные нормы, посвященные государственным и бюджетным кредитам, при этом не связывая данные явления.

Так же как и государственный долг Российской Федерации, государственные кредитные активы можно подразделить на внешние и внутренние. Критерием подразделения государственных кредитных активов на два вида выступает правовой статус должника (иностранные государства и финансовые институты, с одной стороны, и граждане РФ и юридические лица, с другой) Российской Федерации. Внешние государственные активы образуются в результате распределения на возвратной, возмездной и срочной основе денежных средств между различными внешними субъектами; внутренние государственные активы связаны с выделением денежных средств на возвратной, возмездной и срочной основе внутренним субъектам. Очевидно, что путем выдачи заимствований различным субъектам, государство осуществляет, таким образом, реализацию одной из функции финансов (распределение фонда денежных средств).

Рассмотрим более подробно государственные внешние кредитные активы.

В советской финансово-правовой науке проблематике по соответствующему виду государственного кредита не уделялось должного внимания. Как отмечает, Э.Х.Махмутова, заимствования Советского правительства, так же как и его кредиты правительствам иностранных государств, иностранным юридическим лицам и международным организациям не всегда были обусловлены экономической целесообразностью . Следовательно, отрасль финансового права, а вслед за ней и финансово-правовая наука оставляли правоотношения, возникающие в результате предоставления денежных средств нерезидентам и субъектам международного права на возвратной, возмездной и срочной основе, вне поля своих интересов.

Поскольку, долг иностранных государств Советскому Союзу, который унаследовала вместе с его долгами Российская Федерация, по сумме составлял около 150 млрд, долларов США, то возникла необходимость учета долгов внешних субъектов перед бюджетом Российской Федерации. В финансовом праве стал подниматься вопрос о включении государственных долгов иностранных государств в активы для более успешного их использования. Законодательное закрепление такое [173] положение нашло в ст. 2 утратившего ныне силу Федерального закона от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ "О государственных заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям"[174].

Именно с этого момента начал формироваться механизм правового регулирования, а именно, нормативная база для включения государственных внешних кредитов в систему государственного кредита Российской Федерации. Однако бурное развитие государственных заимствований России на внутреннем и внешнем рынках привело к формированию стереотипа, все еще господствующего в финансовом праве, согласно которому государственный кредит воспринимался исключительно как причина возникновения государственного долга. По мнению автора настоящего исследования, данный стереотип является неверным, поскольку отражает лишь одну сторону государственно-кредитного механизма государства (в разделе исследования, посвященном понятию государственного кредита, автором приводились доводы в защиту указанной позиции). В настоящем параграфе следует остановиться лишь на дополнительных доказательствах ее истинности.

Так, отношения, возникающие при предоставлении кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям абсолютно идентичны отношениям, возникающим при осуществлении Российской Федерацией внешних заимствований. Разница здесь заключается в том, что меняется статус Российской Федерации в кредитном правоотношении (из должника она превращается в кредитора).

Независимо от статуса в кредитном правоотношении Россия выступает в нем наравне со своим контрагентом.

Помимо этого, в действующем бюджетном законодательстве "государственным кредитом" в узком смысле этого слова названы именно кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией (ст. 122 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В Бюджетном кодексе Российской Федерации данному виду государственного кредита посвящена глава 15, устанавливающая правовые основы регулирования правоотношений в указанной сфере. Согласно ст. 123 Бюджетного кодекса Российской Федерации долг, долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией как кредитором формируют долг иностранных государств перед Российской Федерацией.[175] [176]

И вновь, анализируя изложенное в Кодексе понятие, мы приходим к выводу о наличии недостатков в юридической технике (“долговые обязательства формируют долг”).

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает порядок регулирования долга иностранных государств перед Россией, в том числе указывает на необходимость утверждения федеральным законом о федеральном бюджете на

176

очередной финансовый год :

- суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных: государств;

- предельного размера долга иностранных государств на конец финансового года, за исключением государств - участников Содружества Независимых Государств;

- предельного размера долга государств - участников Содружества Независимых Государств;

- предельного объема государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и

международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам - участникам Содружества Независимых Государств;

- предельного объема государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией государствам - участникам Содружества Независимых Государств;

- программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает, наряду с принятием федерального закона о федеральном бюджете на текущий год, утверждение Программы предоставления государственных кредитов в отношении иностранных государств[177] [178].

Указанная программа определяет порядок, объемы и сроки предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета и представляет собой перечень кредитов на очередной финансовый год с указанием ряда ключевых положений (цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, общего объема кредитов, объема кредитов, предоставленных в данном финансовом году).

Она утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в качестве отдельного приложения к этому закону. В случае её неутверждения, действие предыдущей Программы продлевается на очередной финансовый год .

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед Российской Федерацией по видам долговых обязательств и по заемщикам представляются в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Довольно странным является отсутствие закрепления в Программе предоставления кредитов иностранным государствам размеров, предоставляемых заимствований и их отражение исключительно в рамках федерального закона “О федеральном бюджете”. На наш взгляд, недопустимым является отсутствие в одном из ключевых актов важнейших финансовых показателей. Полагаем, что помимо бюджета они должны быть отражены и в Программе.

Как отмечалось ранее, устанавливается предельный объем предоставляемых государственных кредитов на каждый год[179]. Так, ФЗ “О федеральном бюджете на 2006 год”, устанавливает размер предоставляемых государственных кредитов иностранным государствам на уровне 6.735 млрд. долл.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрена также возможность реструктуризации долгов (требует ратификации Государственной Думой) и уступки прав требования по долговым обязательствам государств перед Российской Федерацией в соответствии с нормами специального федерального закона в данной области[181].

Необходимо отметить, что поскольку отношения между государствами по государственному кредитованию носят международный характер, специфическим источником правового регулирования отношений в области государственных кредитных активов выступают соглашения между Российской Федерацией и кредитуемой стороной по различным вопросам предоставления кредитов и урегулирования задолженности. Такие соглашения являются основанием для выдачи кредита иностранному государству; только в рамках соглашений возможно изменение условий кредитования.

С наличием специфического источника правового регулирования государственных внешних кредитных активов связана еще одна специфическая особенность государственных кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Данная разновидность государственного кредита не предполагает двухуровневой структуры кредитования, государственные кредиты внешним субъектам имеет право предоставлять исключительно Российская Федерация. Это связано, по всей видимости, в двумя обстоятельствами: со статусом международной правосубъектности, которым обладает только Российская Федерации как суверенное государство, а также с отнесением в соответствии с п. "к" ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросов внешней политики и международных отношений к предметам исключительного ведения Российской Федерации[182].

Так, например, в Федеральном законе от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год"[183] содержатся все приведенные в Бюджетном кодексе Российской Федерации показатели государственных кредитных активов на 2006 год. В том числе ст. 103 предусматривает верхний предел долга (внешние активы) перед Россией по состоянию на 01 января 2006 г. в размере 83 млрд, долларов США, а также - 3,3 млрд, долларов США - долг стран-участниц СНГ. Приложением к Закону утверждена Программа предоставления государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также инвестиций за пределами территории Российской Федерации на 2006 год. Из анализа указанной Программы видно, что структура кредитования иностранных государств в текущем году включает выделение средств на техническое содействие ряду государств на сумму порядка 1 млрд, долларов США. Таким образом, это приложение представляет собой роспись статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год"[184], которая устанавливает предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в 2006 году Российской Федерацией иностранным государствам, в сумме до 21 336 257,8 тыс. рублей.

Помимо числовых значений ст. 4 Федерального закона от 24 декабря 2006 г. № 176-ФЗ определяет некоторые правила предоставления государственных кредитов в текущем финансовом году. В частности, предоставление государственных кредитов по межправительственным соглашениям (договорам), заключенным с 01 января 2003 года, осуществляется при условии исполнения иностранными государствами - должниками и их юридическими лицами обязательства по уплате

процентных платежей и погашению основной суммы задолженности по ранее

185

предоставленным кредитам.

Государственные внутренние кредитные активы Российской Федерации представляют собой форму выделения денежных средств, представляемых государством на возмездной, возвратной и срочной основе внутренним субъектам (физическим и юридическим лицам). Очевидной является огромная стимулирующая функция, которую несет на себе эта форма государственного кредитования. Являясь по существу экономической, она служит гибким, органичным и чрезвычайно выгодным во всех отношениях способом перераспределения фондов денежных средств государства.

Правовое регулирование данного вопроса является очень поверхностным. Бюджетное законодательство отводит чрезвычайно незначительное место этому правовому образованию в целомш. Кроме того, сфера применения внутренних кредитных активов ограничена кредитами юридическим лицам - резидентам. В структуре Бюджетного кодекса Российской Федерации форма кредитного финансирования внутренних субъектов выведена за рамки государственного кредита и названа бюджетным кредитом, что предполагает особый подход законодателя к правовому регулированию данной формы кредитования. Тем не менее, следует иметь в виду, что до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации ни в науке, ни в законодательстве не было вообще сколько-нибудь серьезных упоминаний о внутренних кредитных активах.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано следующее определение бюджетного кредита: бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе. Таким образом, в контексте работы, должником по такому договору может быть только юридическое лицо. Вставка же, произведенная Федеральным законом от 05 августа 2000 г. № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный [185] [186] кодекс Российской Федерации"[187], которая распространила понятие бюджетного кредита и на финансирование внутри бюджетной системы России, по мнению автора настоящей работы, явилась следствием необходимости расширить существовавшее ранее в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие бюджетной ссуды (которая выдается одним бюджетом другому для покрытия кассового разрыва и на срок не более 6 месяцев в течение финансового года). Однако сделано это не совсем корректным образом. В одном понятии оказались смешаны правоотношения совершенно различной природы: отношения типа "государство - внутренний самостоятельный субъект" и межбюджетные отношения, предполагающие перераспределение фондов денежных средств между взаимозависимыми уровнями единой бюджетной системы Российской Федерации. По мнению автора данной работы, системный подход к понятию "государственный кредит" в рамках общей теории государственного кредита (о которой неоднократно говорилось в различных параграфах исследования), устранил бы такие неточности.

Наиболее правильным, с точки зрения финансово-правовой теории, будет выделить государственные внутренние активы в отдельный вид государственного кредита в рамках общей системы государственно-кредитных правоотношений. При этом бюджетный кредит в смысле перераспределения на возвратной и возмездной основе средств между различными уровнями бюджетной системы, наряду с бюджетной ссудой должен быть исключен из структуры института государственного кредита и переведен в институт межбюджетных отношений.

Из анализа статей 76 и 77 Бюджетного кодекса Российской Федерации[188] можно сделать вывод о следующих специфических особенностях государственных внутренних кредитных активов:

• получателем кредита может быть как государственное (муниципальное) унитарное предприятие, так и юридическое лицо, не являющееся таковым;

получение кредита возможно лишь на условиях возмездности и предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства определенными

способами: банковскими гарантиями, поручительством, залогом имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита;

• обязательным условием предоставления кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя финансовым органом; финансовый орган может осуществлять проверку заемщика в любое время действия кредита, в том числе с целью контроля его целевого использования

• получение кредита возможно только теми юридическими лицами, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной основе бюджетным средствам.

При утверждении бюджета на очередной финансовый год в соответствующем федеральном законе должны быть указаны цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок их предоставления, лимиты на срок предоставления, а также ограничения по субъектам. К отчету об исполнении бюджета должен прилагаться отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.

Законы о федеральном бюджете последние несколько лет уделяют существенное внимание вопросам выделения бюджетных кредитов. В соответствии с

1 SO

Федеральным законом № 227-ФЗ “О федеральном бюджете на 2000 год” бюджетные кредиты выделялись организациям в сфере агропромышленного производства, легкой промышленности, научно-технических разработок, имеющих коммерческую значимость и т.д. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ “О федеральном бюджете на 2001 год” предусмотрел выделение порядка 3,6 млрд, рублей на следующие цели: осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли; выполнение научно-технических разработок, имеющих коммерческую значимость; приобретение дорожной техники и другого имущества, необходимого для функционирования федеральных дорог. Федеральный закон № 194-ФЗ “О [189] [190]

федеральном бюджете на 2002 год”[191] [192] также установил выделение бюджетных кредитов на осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли, а также для вынужденных переселенцев на строительство жилья. Федеральный закон № 176-

1ЛЛ

ФЗ “О федеральном бюджете на 2003 год” предусмотрел выделение бюджетных кредитов (совместно с бюджетными ссудами) на сумму 5,5 млрд, рублей за счет средств, предусмотренных на дополнительные расходы ст. 30.1 Закона, а также установил, что использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования Банка России, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению.

Положительным моментом, по нашему мнению, является то обстоятельство, что государственные кредитные активы как эффективный финансово-правовой механизм находят применение в российской практике государственного регулирования экономики, тем более, что в его основе заложен рыночный, а не административный метод регулирования. Из этого следует, что наряду с механизмом кредитования российских юридических лиц, по мнению диссертанта, следует создать механизм кредитования индивидуальных предпринимателей. Это, в свою очередь, может стать стимулом для развития института малого предпринимательства.

ВЫВОДЫ ПО ГЛАВЕ

1. К настоящему времени сложился и находится в стадии дальнейшего формирования блок финансово-правовых норм, регулирующих отношения в области государственного кредита.

2. Процесс формирования законодательства о государственном кредите можно условно разграничить на 2 этапа:

а) до принятия БК РФ (начало 90-х гг - 1998) - характеризуется наличием большого массива нормативных актов, экстенсивностью правового регулирования, отсутствием системности в регулировании отношений в сфере госкредита (госдолга);

б) период систематизации законодательства и построения (формирования) механизма правового регулирования (1998 - по настоящее время) - характеризуется унификацией и кодификацией большого количества норм, регулирующих отношения кредитования.

3. Анализ норм Бюджетного кодекса РФ, в которых сосредоточены основы финансово-правового регулирования отношений в области государственного (муниципального) кредита, позволяет сделать выводы о необходимости их уточнения, дополнения и усовершенствования в следующих направлениях:

- законодательно закрепить форму, заключаемых кредитных соглашений, установить перечень существенных условий, необходимых для заключения такого рода сделок;

- исключить из ст. 276 Бюджетный кодекс Российской Федерации понятие “бюджетная ссуда”, что способствовало бы единообразию в применении отдельных его положений (например, абз. 2 ст.276 БК РФ);

- установить перечень эмиссионных ценных бумаг, которые могут использоваться как для осуществления государственного (муниципального) кредитования и внести изменения в соответствующие статьи ФЗ “Об особенностях эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг” и ФЗ “О простом и переводном векселе”;

- в связи с нечеткостью формулировки п.4 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому" гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе”, предлагается исключить данное положение;

- устранить явную ошибку законодателя, закрепив в БК РФ понятие “государственные кредитные активы”, определив их как совокупность обязательств внутренних и внешних субъектов перед Российской Федерацией по кредитным сделкам, поскольку отношения при предоставлении кредитов иностранным государствам, международным организациям и юридическим лицам идентичны тем,

которые возникают при осуществлении Российской Федерацией внешних заимствований;

- более подробно раскрыть в Бюджетном кодексе механизм предоставления государственных внутренних кредитных активов, расширить круг субъектов (в настоящее время в него включаются только юридические лица-резиденты), более четко ограничить внутренние активы и бюджетный кредит;

- ввести в Бюджетный кодекс РФ более четкое определение государственного кредита, устраняющего противоречивость существующего понятия;

- ввиду довольно слабого законодательного регулирования механизма управления кредитными активами (по сути своей, Бюджетный кодекс содержит, как отмечалось ранее, лишь инструменты и приемы управления пассивным долгом), более четко отграничить пассивный и активный долг, внеся соответствующие изменения в БК РФ, а также закрепить возможные пути использования активного долга (например, установив порядок предоставления кредитов за счет средств Стабилизационного фонда).

4. Для унификации понятийного аппарата ввести термин “государственное кредитование” и как совокупность финансово-экономических отношений в области государственного кредита, в которых государство выступает стороной, предоставляющей средства прочим субъектам.. Это позволит рассматривать отношения в сфере государственного кредита как совокупность двух блоков отношений, а именно: во-первых, отношений в области государственного долга и, во-вторых, отношений в области государственного кредитования.

111

152

163