§1. Законодательство о государственном кредите
Формы государственного кредита воплощаются в практику посредством законодательства.
В Российской Федерации лишь некоторое время спустя после начала экономических преобразований (около 5 лет) государство начало выстраивать механизм регулирования государственного кредита на законодательном уровне.
В течение нескольких лет были приняты законы, которые составили правовую основу отношений в области государственного кредита, а также закрепили его формы. При всем множестве недостатков механизма регулирования государственного кредита можно говорить о его последовательном развитии и совершенствовании.Условно можно выделить два этапа развития новейшего российского законодательства, регулирующего отношения в области государственного кредита. Так, к первому этапу следует отнести законодательство, регулирующее указанные отношения, до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (1991-1998), второй этап характеризуется систематизацией норм и их объединением в рамках Бюджетного кодекса РФ[97] (1998-настоящее время).
Первый этап. Одним из основополагающих нормативных актов, определившим формы государственного кредита и предоставившим право их использования, явился закон о “Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)” №394-1 от 2 декабря 1990 г., который определил условия предоставления кредитов Банка России федеральному правительству, а также субъектам федерации и органам местного самоуправления[98] [99].
Закон “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” №1734-1 от 10.10.91r". определял, что бюджет развития может быть профинансирован за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов. Займы также могли использоваться в качестве антиинфляционного средства. Также устанавливался порядок отражения привлеченных средств в законе о бюджете. Мы видим, что налицо экстенсивный процесс нормативного регулирования отношений в сфере государственного кредита, отражающий регулирование отдельных вопросов в сфере государственного кредита и долга.
Закон “О государственном внутреннем долге Российской Федерации” от 13 ноября 1992 г. №3877-1 стал, по сути, первым актом системно закрепляющим исчерпывающий перечень форм государственного кредита, в которых государство выступает в качестве должника[100]. Согласно закону, были определены следующие формы долговых обязательств Российской Федерации: кредиты, полученные
Правительством Российской Федерации; государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства Российской Федерации; другие долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ. К сожалению, закон ограничился регулированием форм госкредита лишь на федеральном уровне и не закрепил аналогичных форм для других уровней государственной власти, что являлось его явным недостатком. Позднее этот пробел был устранен в Бюджетном кодексе РФ.
Следующим шагом вперед по пути упорядочивания отношений государственного кредита явилось принятие закона “Об основах бюджетных прав и прав по формированию бюджетных фондов[101]. Закон устанавливал, что при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета исполнительные органы власти могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях.
Исполнительные органы власти получали право на краткосрочные кредиты коммерческих банков за счет их собственных ресурсов по решению представительного органа власти, в котором должны были определяться приемлемые условия заключения соглашения исполнительного органа власти с банком о предоставлении и погашении кредита.
Чрезвычайно важно, что в рассматриваемом законе был реализован общий механизм регулирования государственного кредита, основанный на разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Было установлено, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов устанавливается законами Российской Федерации. Начала формализоваться вертикаль отношений в сфере государственного кредита.Закон “О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам, и международным организациям” № 76-ФЗ от 26 декабря 1994 г[102] [103], был последним в ряду законов, регулирующих отношения в сфере государственного кредита. Он закрепил понятия внешнего государственного долга, его формы (кредитные договоры и соглашения, гарантии и займы), установил общие правила государственных внешних заимствований и предоставления кредитов иностранным государствам, принципы отражения их в бюджете.
В развитие названных нормативных актов были приняты законы, регулирующие отдельные формы государственного кредита.
К ним относятся закон “О переводном и простом векселе” № 48-ФЗ от 11 марта 1997 г. , закон “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” №136-Ф3 от 29 июля 1998 г.[104] Упомянутые нормативные акты упорядочили механизм использования ценных бумаг в качестве инструмента привлечения кредитных ресурсов и установили ряд ограничений на использование таких инструментов.
С небольшим отставанием от органов федеральной власти к процессу нормативного регулирования отношений в области государственного кредита подключились и субъекты Российской Федерации. В частности в 1997 г. были приняты закон “О долговых обязательствах города Москвы”[105], а также закон “О долге Московской области”[106].
Первый этап законотворчества 1991-1998 г.г. (до принятия Бюджетного кодекса) проходил под знаком стремительного развития отношений государственного кредита, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов и муниципальных образований. Именно в этот период происходит быстрый рост объемов государственных и муниципальных заимствований.
Особенностью периода становления нормативной базы, регулирующей отношения государственного кредита, явилось то, что отдельные формы государственного кредита регулировались подзаконными нормативными актами. Так, указ Президента № 773 от 23 июля 1997 г. “О предоставлении гарантий и
- „107 -
поручительств по займам и кредитам установил ряд ограничении предоставления гарантий и поручительств Правительством РФ. Указ ставил целью создание обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам.
В этой связи необходимо отметить отставание механизмов регулирования государственного кредита от развития общественных отношений в этой сфере. До вступления в силу Бюджетного кодекса наблюдалась необходимость поиска адекватной правовой формы регулирования отношений в сфере государственного кредита.
В целом, характерной особенностью этапа становления российского законодательства в области государственного кредита, можно считать нормативное регулирование экстенсивного пути его использования. Данный период характеризуется принятием большого количества нормативных актов (постановления Правительства, Указы Президента) с целью регулирования всего комплекса отношений государственного кредита и, зачастую, отсутствием последовательности деятельности законодательных органов. В попытке урегулировать одну группу правоотношений, попыток упорядочения деятельности в другой сфере не предпринималось. Это обстоятельство объяснялось тем, что, например, механизм государственного долга применялся в основном для покрытия бюджетного дефицита. [107]
Таким образом, мы видам, что на первом этапе государственный кредит реализовывал преимущественно дестимулирующую функцию финансов.
Второй этап. Принятие Бюджетного кодекса[108] в 1998 г. явилось, по сути, качественным изменением регулирования отношений государственного кредита. Данный документ, основываясь на принципе отражения в бюджете всех доходов и расходов, объединил и систематизировал нормы права, регулирующие отношения в области государственного кредита, закрепленные ранее в различных нормативных актах.
Кроме этого, Кодекс определил бюджетный кредит и бюджетную ссуду в качестве форм государственного кредита. Он установил[109], что формами государственного кредита являются:-кредитные соглашения и договоры с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; -государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг; -договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; -договоры о предоставлении государственных гарантий;
-соглашения и договоры, в том числе международные о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет;
-бюджетные ссуды и бюджетные кредиты;
-государственные кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.
Важно то, что на законодательном уровне получили закрепление формы государственного кредита, в которых государство выступает в качестве кредитора, а также обособление связанных (целевых) и несвязанных государственных внешних заимствований, их правового режима[110]
Несмотря на то, что изначально формы государственного кредита не были систематизированы в законодательстве, исходя из признаков разработанных
правовой наукой, Бюджетный кодекс существенно скорректировал сложившееся положение.
В принципе, принятие БК РФ примерно соответствовало по времени наступлению в стране экономической стабилизации, в результате которой бюджет Российской Федерации становится профицитным. В этой связи отпала необходимость привлекать средства государственного кредита для погашения бюджетного дефицита, и появилась возможность в дальнейшем, например, направлять их на инвестирование в различные секторы экономики.
Таким образом, характерной особенностью второго этапа становления российского законодательства в области государственного кредита можно считать нормативное регулирование интенсивного пути его использования.
Указанный процесс следует рассматривать как объективную предпосылку, в результате которой в РФ государственный кредит станет инструментом реализации стимулирующей функции финансов.
Итак, очевидно, что в РФ законодательство, регулирующее отношения в области государственного кредита находится в состоянии поступательного развития и становления. Этот процесс еще далеко не завершен, что объясняет необходимость дальнейшего углубленного рассмотрения норм БК РФ, регулирующих указанные отношения.