Аэронавигационные услуги и меры ответственности
Реконфигурацию воздушного пространства в Европе тормозят не только проблемы технической совместимости различных систем управления воздушным движением и политические разногласия государств, но и правовые вопросы трансграничного сотрудничества в рамках ЕС.
В правовом плане наиболее чувствительными для стран Европейского Союза являются вопросы ответственности за аэронавигационные услуги, предоставляемые в рамках блоков. Данные вопросы заслуживают более детального рассмотрения.Судебная практика по делам об авиационных происшествиях указывает на более частое обращение именно к авиаперевозчику с требованиями о компенсации вреда. Собственно аэронавигационные службы становятся стороной судебных разбирательств редко, а зачастую сами перевозчики вынуждены в порядке регресса возмещать свои расходы у аэронавигационных служб.
Необходимость более тщательного регулирования вопросов ответственности аэронавигационных служб подчеркивает и национальная судебная практика государств-членов ЕС. В данном отношении особый интерес представляет дело Aerolinee Itavia s.p.a., при рассмотрении которого судами различных инстанций были затронуты не только рамки ответственности государственных органов за контролируемое воздушное пространство, но и основополагающие принципы процессуального права, что послужило основанием пересмотра дела в Верховном суде Италии.
В июне 1980 г. принадлежавшее итальянской авиакомпании (Aerolinee Itavia s.p.a.,) воздушное судно типа Макдоннелл-Дуглас DC-9-15, следовавшее по рейсу Болонья - Палермо, потерпело крушение в Тирренском море, в результате чего погибли все 77 пассажиров и 4 членов экипажа, находившихся на борту. В результате проведенного расследования причиной крушения судна был признан взрыв. Несмотря на отсутствие единого мнения среди специалистов по поводу природы взрыва и его источника, авиакомпания обратилась с иском к целому ряду итальянских министерств (обороны, транспорта и внутренних дел) о возмещении ущерба в размере стоимости судна.
Свои требования истец мотивировал тем, что аэронавигационные службы, подведомственные данным министерствам, не обеспечили безопасность аэронавигации в управляемом им воздушном пространстве.В своем решении, которым истцу было присуждено 108 млн. евро компенсации, суд первой инстанции указал, что авиационными властями был одобрен маршрут полета и предоставлено соответствующее аэронавигационное обслуживание. Тем самым аэронавигационные службы эксплицитно взяли на себя обязательства по направлению воздушного судна и оказанию ему содействия с целью обеспечения безопасного полета до пункта назначения, которые, как показал несчастный случай, три соответчика не выполнили (будь
307
то совместно, или каждый отдельно в рамках своей компетенции).
Римский суд принял такое решение в 2003 г. Данный факт важно отметить отдельно. Дело в том, что гражданское судопроизводство по данному делу, возбужденному в марте 1981 г., не являлось единственным процессом, которое касалось рассматриваемого авиационного происшествия. На протяжении многих лет велись уголовные процессы против диспетчеров и прочих лиц, ответственных за управление воздушным движением, а также гражданские процессы потерпевших против авиакомпании, осложненные еще и начатым [306] делом о банкротстве авиакомпании. При отсутствии полной и недвусмысленной информации о причинах трагедии и виновных лицах, одни судебные органы ждали открытия новых обстоятельств, которые становились известными в ходе судебных процессов по разбирательству данного авиапроисшествия в других судах, что существенно сказалось на сроках судопроизводства.
Вынесенное судебное решение вызвало немало дискуссий в научных кругах по вопросу о пределах ответственности аэронавигационных служб. Как пишет адвокат Верховного суда Дж. Геррери, включение неизвестных и неопределенных явлений в круг вопросов, за которые отвечает государство, может повлечь за собой применение стандартов абсолютной ответственности. Иными словами, любая связь в причинно-следственной цепочке, независимо от того имеет ли она прямое, косвенное или лишь отдаленное значение, может
308
являться основанием ответственности.
Тем не менее, вывод итальянского суда первой инстанции не вызывает удивления, поскольку обеспечение безопасности воздушных перевозок является ключевым принципом деятельности гражданской авиации, пронизывающим акты самых разных институтов международного и национального воздушного права. Соответственно, при наличии доказательств об исправности воздушного судна, должном поведении экипажа, заключении экспертов о внешнем характере взрыва, спровоцировавшего крушение судна, авиационным властям было крайне сложно убедить суд в их непричастности к происшествию. Неспособность ответчиков идентифицировать все воздушные суда, которым они же предоставили право использовать то же воздушное пространство, что и рейс истца, в немалой степени повлияла на исход дела.
Пересматривая данное дело, суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции. Он указал на неоднозначность заключения экспертов о внешней природе взрыва и не согласился с выводом суда о [307]
нарушении авиационными властями общей обязанности обеспечения безопасности воздушного движения. Придерживаясь узкого толкования полномочий данных органов, суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что в соответствии с их ограниченной компетенцией, авиационные власти отвечают только за конкретные действия, прямо указанные в нормативных актах, регулирующих их деятельность.
Данное диаметрально противоположное решение апелляционного суда затрагивало уже не только квалификацию фактических обстоятельств дела и толкование частных вопросов гражданского законодательства, но и общие принципы доказательственного права. Это дало основания для пересмотра дела в Верховном суде Италии.
Поддерживая вывод суда первой инстанции, Верховный суд сначала отметил, что в отличие от уголовного судопроизводства, в котором вина считается доказанной «при отсутствии разумного сомнения» (от англ. beyond reasonable doubt), в гражданском судопроизводстве следует руководствоваться принципом «перевеса доказательств» (от англ.
preponderance of evidence). Что касается вопроса об ответственности авиационных властей, Верховный суд отметил, что хотя указанные органы имеют закрытый круг предметов ведения, они осведомлены об опасностях аэронавигации, вызванных плотным потоком воздушных судов, пользующихся одним и тем же участком воздушного пространства. Предотвращать возможные происшествия и призваны авиационные власти по управлению воздушным движением. «Данное обязательство не было выполнено...» - такой вывод сделал Верховный суд Италии.[308]Комплексный характер отношений в области аэронавигации, а, соответственно, и разнообразный характер нарушении в данной области иллюстрирует не только судебная практика. Согласно Приложению № 2 к Чикагской конвенции «Правила полетов», командир воздушного судна несет основную ответственность за безопасность полета. Вместе с тем, принятие командиром решений, способных повлечь за собой наступление ответственности, в целом ряде случаев зависит от информаций и инструкций, получаемых от авиадиспетчера, в связи с чем, последний разделяет с командиром ответственность за осуществляемый полет. Каким образом на практике разделяется бремя ответственности, зависит, прежде всего, от правил, по которым осуществляется полет.
Как указывает В.Д. Бордунов, при осуществлении полета по правилам визуальных полетов, применяется принцип «видеть и избегать». Согласно данному принципу основное бремя ответственности за обнаружение и избежание столкновений ложится на командира воздушного судна, который при подобных обстоятельствах лучше осведомлен об обстановке в воздухе, нежели авиадиспетчер. Ситуация противоположна, когда речь идет о правилах полета по приборам, когда ограниченная видимость и слабые возможности ориентации в воздухе требуют диспетчерской навигации судна. В данном случае бремя ответственности ложится на авиадиспетчера.
Авиадиспетчер также несет основное бремя ответственности при взлете и посадке воздушного судна, в то время как на протяжении полета ответственность возлагается на командира судна.
Специфика разделения ответственности на стадии взлета и посадки воздушного судна заключается в том, что действия командира и авиадиспетчера взаимозависимы в условиях весьма ограниченного пространства и короткого промежутка времени. В связи с этим, в судебной практике сложилось правило, согласно которому действие [309] [310]одного из этих лиц, нарушающего инструкции другого, освобождает давшего
312
инструкцию от ответственности.
Из указанного следует, что ответственность аэронавигационных служб на практике потенциально возникает так же часто, как и ответственность воздушного перевозчика. При этом, в отличие от целой системы международноправовых актов, посвященных ответственности авиаперевозчиков и имплементированных в национальном законодательстве большинства стран мира, на данный момент отсутствуют как международные, так и национальные правовые акты, специально посвященные вопросам ответственности аэронавигационных служб. В связи с этим, в настоящее время вопросы ответственности аэронавигационных служб регулируются в основном общими положениями гражданского законодательства о внедоговорной
313
ответственности.
В отдельных странах, где авиационная отрасль наиболее развита (прежде всего, в США), постепенно формируется судебная практика по делам об ответственности органов УВД, опирающаяся в основном на положения приложений к Чикагской конвенции и акты национальных органов в сфере воздушного транспорта. Думается, что часто цитируемое Приложение № 2 «Правила полетов», является весьма авторитетным источником для судебной практики в силу того, что оно, как пишет В.Д. Бордунов, в отличие от других приложений, не содержит рекомендованные практики, а только обязательные для применения стандарты.[311] [312] [313] Однако дать положительную оценку такой слабой в целом правовой регламентации нельзя. При всей своей авторитетности, приложения к Чикагской конвенции скорее носят технический, нежели
правовой характер, а отсутствие специального правового регулирования вопросов ответственности органов УВД крайне неблагоприятно сказывается на эффективности их деятельности и работоспособности самих авиадиспетчеров.
Разработка правового регулирования ответственности органов УВД - особенно актуальный вопрос для Европейского Союза, активно поощряющего трансграничное предоставление аэронавигационных услуг в рамкахсоздаваемых функциональных блоков.
К тому же, регулирование вопросов ответственности аэронавигационных служб дополнительно усложняется в случаях, когда эти услуги предоставляются на трансграничной основе. Поскольку именно такая организация аэронавигационного комплекса ЕС предусматривается созданием
функциональных блоков воздушного пространства, данный аспект заслуживает отдельного рассмотрения.
Как отмечалось ранее, концепция трансграничного предоставления аэронавигационных услуг реализуется в ЕС уже на протяжении достаточно длительного периода времени. Неодинаковые темпы развития воздушных сообщений в разных странах и непропорциональная загруженность воздушного пространства обусловили делегирование УВД функции по организации полетов еще в середине двадцатого века.
Вместе с тем, с принятием пакета правовых мер по Единому европейскому небу и введением новой системы раздела воздушного пространства ЕС, возникла потенциальная возможность появления нескольких органов управления, уполномоченных каждым из государств-членов и подпадающих под один и тот же блок. Это является потенциальной угрозой для безопасности полетов. Для того чтобы не допустить подобную ситуацию, Регламент № 550/2004 содержит важное положение о том, что в рамках
подведомственных им функциональных блоков, государства-члены ЕС назначат
315
единую службу управления воздушным движением.
В связи с этим в литературе отмечается необходимость переосмысления традиционного механизма ответственности, в плане ее смещения с государства, в чьем воздушном пространстве оказываются аэронавигационные услуги, на государство (государства), осуществляющее надзор за службой управления воздушным движением.[314] [315] [316]
Научное осмысление закрепляемых на практике форм сотрудничества
317
позволило выделить три модели регулирования ответственности за авиационные происшествия, применяемые на практике: модель государства, на чьей территории произошло происшествие (territorial state); модель государства, предоставляющего аэронавигационные услуги (provider state); модель аэронавигационной службы, эффективно предоставляющей услуги (effective service provider).
Первая модель предполагает обращение истцов с требованиями к государству, делегирующему услуги, независимо от того, по вине органа УВД какого государства произошло происшествие. Дело подлежит рассмотрению в судах делегирующего государства и в соответствии с его правом. При вынесении обвинительного решения суда, делегирующее государство далее вправе обратиться с регрессными требованиями к государству, чьи аэронавигационные службы виновны в авиационном происшествии. Данная модель в настоящее время наиболее распространена в ЕС. Представляется, что причиной тому служит наиболее точное соответствие положениям ст. 28 Чикагской конвенции и Приложению № 11 «Управление воздушным движением». Недостатком данной модели следует признать необходимость отдельного судопроизводства по регрессным требованиям государства, на чьей территории произошло происшествие, что только дополнительным бременем ложится на перегруженные суды стран ЕС.
Модель государства, предоставляющего аэронавигационные услуги, предполагает его ответственность за авиационные происшествия, происходящие по его вине. Следовательно, дела рассматриваются в его судах и в соответствии с его правом. Основная проблема данной модели заключается в том, что потерпевшие страны, на территории которой произошло происшествие, окажутся в менее удобном положении для того, чтобы выдвигать требования в судах государства, предоставляющего услуги. К тому же, эта категория потерпевших ограничивается в возможности выдвижения требований к собственному государству, которое согласно распространенному толкованию ст. 28 Чикагской конвенции, несет основную ответственность, что непозволительно с точки зрения конституционного права европейских государств.
Третья модель предлагает немного иной сценарий, поскольку смещает ответственность с государства на конкретную аэронавигационную службу, виновную в происшествии. Данная модель не лишена недостатков, которые в основном сводятся к проблемам второй модели. Однако теоретически существует возможность упомянутые недостатки избежать, если соглашением о делегировании подчинить ответственный орган УВД праву и судебной юрисдикции государства, на чьей территории происходит происшествие. Тем не менее, представляется, что на практике на такие условия вряд ли согласятся государства, понимающие, что в случае происшествия они будут нести неограниченную субсидиарную ответственность за свои аэронавигационные службы.
Подытоживая вышеизложенное, представляется, что анализ судебной практики и доктринальных моделей регулирования ответственности аэронавигационных служб наглядно показывает, насколько комплексными являются вопросы ответственности органов УВД в условиях трансграничного предоставления аэронавигационных услуг, и как сложно найти решение обозначенных проблем. Эти вопросы еще больше усложнятся, если вместо двух государств, участвующих в рассмотренных моделях, мы предположим наличие сразу несколько государств, пользующихся услугами отдельной службы, как это предусматривают некоторые более крупные функциональные блоки.
Представляется, что недостатки каждой из рассмотренных моделей коренятся в том факте, что эти модели были разработаны с учетом территориального, а не функционального структурирования воздушного пространства, предусмотренного проектом «Единое европейское небо». На данный момент наиболее реалистичной представляется имплементация первой модели, однако ее реализация будет во многом зависеть от воли государств- участников функциональных блоков.
В этих условиях предложение М. Хатзипанагиотиса о необходимости принятия директивы по вопросам ответственности органов УВД в условиях
318
трансграничного предоставления аэронавигационных услуг представляется весьма целесообразным. По мнению его автора, данное предложение является некоторым компромиссным решением, сочетающим продвигаемый проектом «Единое европейское небо» принцип формирования регулирования «снизу -
319
вверх» с проверенным на практике подходом «сверху - вниз».
Поэтому думается, что принятие вместе с такой директивой регламента, регулирующего саму ответственность аэронавигационных служб, позволило бы [317] [318] установить режим ответственности, соответствующий этим специфическим во всех отношениях органам. Такая новаторская разработка внесла бы крупный вклад в стандартизацию правил ответственности не только в рамках ЕС, но и в мировом масштабе. Таким образом, положения директивы о делегировании ответственности ссылались бы на положения регламента, что позволило бы обеспечить более или менее схожий правовой режим во всех функциональных блоках. В свою очередь, это позволило бы снять некоторые недостатки рассмотренных моделей делегирования, повысило уровень правовой защищенности потерпевших и в то же время упростило процессуальную сторону дел об авиационных происшествиях, ускоряя судопроизводство. Думается, в долгосрочной перспективе принятие данных актов в рамках третьего пакета по Единому европейскому небу способствовало бы успешной реализации самого проекта «Единое европейское небо». 3.3.4.