Совершенствование проекта «Единое европейское небо»

Первый законодательный пакет документов по проекту «Единое европейское небо» носил во многом передовой характер и был направлен на качественную модернизацию многих областей аэронавигации.

В целях решения проблемы неэффективности был принят новый пакет актов, получивший название «Единое европейское небо II», призванный, по словам представителей Европейской Комиссии, способствовать достижению в транспортной сфере единства, сравнимого с интеграцией в рамках

320

Экономического и валютного союза.

Законодательный пакет включает в себя четыре направления регулирования:

• повышение эффективности европейской сети управления воздушным движением;

• укрепление регулирования безопасности аэронавигации;

• продвижение технологической составляющей Единого европейского неба;

321

• увеличение пропускной способности европейских аэропортов.

Для настоящего исследования наиболее интересным представляется первое направление, которое является ключевым направлением дальнейшего развития концепции Единого европейского неба. Вопросы повышения эффективности европейской сети управления воздушным движением изложены в Регламенте № 1070/2009, вносящем изменения в регламенты первого пакета по Единому европейскому небу.

Для решения центральной проблемы медлительности при формировании блоков воздушного пространства, Регламент № 1070/2009 устанавливает требование об участии каждого государства-члена ЕС в функциональном блоке до 4 декабря 2012 г.^{[319] [320] [321] [322]}

Отсутствие конкретных сроков в первом пакете актов вместе с предусмотренным принципом построения блоков «снизу-вверх»,

предполагающим активное участие государств-членов ЕС в интеграции их органов УВД, на практике привело к неэффективности и откладыванию создания блоков.

Согласно нововведенной статье 9b Регламента № 550/2004, координатор осуществляет посредничество между государствами-членами ЕС, а также третьими странами при их участии в блоке, до момента создания последнего блока и в любом случае до 4 декабря 2012 г. Каждые три месяца координатор представляет отчеты о проведенных переговорах и достигнутых результатах Европейской Комиссии, Комитету по единому небу и Европейскому Парламенту.

Представляется, что поскольку преградами для сотрудничества государств-членов ЕС выступают в немалой степени различные политические разногласия по поводу столь чувствительного вопроса, каким является воздушно-пространственное измерение государственной территории, идея о включении института посредничества весьма целесообразна. Основная проблема здесь, на наш взгляд, заключается в ограничении эффективности работы координатора. Дело в том, что согласно Регламенту, участие координатора возможно только в случаях, когда государства-члены ЕС предоставляют ему мандат. Эффективность координатора была бы гораздо выше, если бы институты и органы ЕС могли привлечь его к участию в ситуациях, когда этого избегают государства-члены ЕС, а предоставление мандата было сохранено в качестве единственно возможной опции только при участии в переговорах третьих стран.

Помимо частных решений, касающихся функциональных блоков, Регламент № 1070/2009 устанавливает и общий механизм обеспечения более высокого уровня эффективности текущих и будущих инициатив, реализуемых в рамках концепции Единого европейского неба. Так, сначала Евроконтролем

(или другой независимой организацией, назначенной Европейской

Комиссией) будут предлагаться стандарты производительности

аэронавигационной системы на уровне ЕС,^{[323] [324]} утверждаемые Европейской Комиссией по согласованию с Комитетом по Единому небу.

В целях повышения эффективности аэронавигационного комплекса ЕС Регламент № 1070/2009 подчеркивает необходимость интеграции управления потоком воздушного движения в ЕС. Управление было поручено Евроконтролю, чей Центральный орган по организации потоков имеет опыт оказания соответствующих аэронавигационных услуг. Согласно новой статье 6 Регламента № 551/2004 работа по данному направлению подразумевает и активную нормотворческую деятельность Европейской Комиссии, которая должна координировать распределение радиочастот и радиолокационных кодов.^{[325] [326]} Представляется важным отметить, что в соответствии с принципами пропорциональности и субсидиарности, роль Европейской Комиссии в создании европейской сети воздушных маршрутов ограничивается распределением радиочастот и радиолокационных кодов. Тем самым ограничивается и вмешательство институтов и органов Союза в наиболее чувствительную для государств-членов ЕС группу аэронавигационных услуг - управление воздушным пространством, развитие которой остается в ведении

327

государств-членов.

Что касается остальных направлений, стоит отметить, что до принятия второго пакета актов, компетенция Европейского агентства авиационной безопасности (EASA от англ. European Aviation Safety Agency), традиционно занимающегося вопросами безопасности воздушных перевозок, не

распространялась на аэронавигационный комплекс. Сотрудничество

Европейской Комиссии и Евроконтроля с EASA в рамках Единого европейского неба строилось на основе различных договоренностей ad-hoc, что, естественно, не соответствовало возросшим требованиям по уровню безопасности согласно проекту «Единое европейское небо».

В области продвижения технологической составляющей Решением Совета № 2009/320/ЕС был утвержден Генеральный план европейского управления воздушным движением для создания совместного предприятия Евроконтроля и Европейской Комиссии, которое будет заниматься разработкой и внедрением систем и оборудования нового поколения для управления воздушным движением.

Следует отметить, что ожидания Комиссии были не в полной мере оправданы. Регламент № 1108/2009 внес важные изменения в проект «Единое европейское небо», однако его имплементация оказалась медленной. Тем не менее, по последним прогнозам, до 2030 ожидается рост воздушного транспорта ^{[327] [328] [329] [330]}

http://www.nats.aero/wp-

на уровне 5% ежегодно. В свзяи с этим, рассматривая развитие проекта, Комиссия выстпила с инициативой, нацеленной на ускорение процесса.

В частности, для повышения эффективности предоставления

аэронавигационных услуг в ЕС необходима гармонизация работы

национальных органов УВД. По мнению Комиссии, следует прислушаться к мнению самих пользователей воздушного пространства и с учетом этого развивать проект «Единое европейское небо». Национальные надзорные органы должны укрепить сотрудничество между собой, что возможно только в условиях их организационной и финансовой независимости от органов УВД. Наконец, структура самих функциональных блоков воздушного пространства должна стать более гибкой, ибо это позволит реализовать ключевой принцип развития проекта «снизу - вверх». Для достижения этих целей ЕС выделил €3

_млрд.^{[331] [332] [333]}

Представляется, что на этом не закончится совершенствование проекта «Единое европейское небо». Если этот весьма амбициозный проект начинался принятием многочисленных правовых актов, позволяющих реорганизовать в корне предоставление аэронавигационных услуг в ЕС, то теперь внимание сфокусировано на применение принятого законодательства.

Подытоживая вышеизложенное, представляется, что второй законодательный пакет по Единому европейскому небу весьма разнообразен как по затрагиваемым областям аэронавигационного комплекса Европейского Союза, так и по правовой природе образующих его актов. Это, на наш взгляд, акцентирует значение отдельных направлений, по которым модернизируется аэронавигационный комплекс ЕС.

Внесение изменений во все регламенты первого пакета по Единому европейскому небу способно не только значительно ускорить создание функциональных блоков воздушного пространства, но и способствовать целостному совершенствованию правового регулирования аэронавигации на практике.

Анализируя в целом инициативу Единого европейского неба, в том виде, в котором она представлена двумя пакетами законодательных актов ЕС, представляется, что в силу его комплексности и эволюционного характера, проект «Единое европейское небо» скорее можно охарактеризовать как концепцию модернизации регулирования аэронавигации в Европе, нежели какой-то отдельный долгосрочный проект. Задуманный с целью увеличения пропускной способности воздушного пространства ЕС, и тем самым повышения экономичности и безопасности воздушных сообщений в ЕС, данный проект вскоре стал распространяться и на прочие составляющие ОрВД, а вслед за этим и на другие аэронавигационные услуги. Одновременно расширялось и действие проекта в пространстве, которое стало охватывать не только государства-члены ЕС, но и в определенной мере третьи страны, благодаря чему вносится немалый вклад в выполнение задач Евроконтроля по панъевропейскому регулированию аэронавигации.

Концепция Единого европейского неба обещала существенные экономии топлива и времени. Их достижение зависит в некоторой степени от модернизации технологической составляющей аэронавигационного комплекса государств-членов ЕС, но гораздо в большей степени от скорости интеграции воздушного пространства в функциональные блоки. Медленный прогресс в этом плане влияет на всех пользователей воздушного пространства ЕС, включая авиаперевозчиков России и прочих третьих стран, пролетающих через Европейский Союз и платящих через аэронавигационные сборы государств- членов ЕС расходы на проект Единое европейское небо.

В настоящее время очень сложно оценить по какому направлению пойдет дальнейшее развитие проекта, о чем свидетельствуют два весьма разных пакета актов вторичного права ЕС. Представляется, что неизменным останется общая тенденция интеграции различных групп аэронавигационных услуг под эгидой Европейской Комиссии и Евроконтроля, которая, однако, еще значительное время будет осуществляться в рамках функциональных блоков, то есть в рамках Европейского Союза, а не Европы как континента. Панъевропейским масштабом концепция модернизации аэронавигационного комплекса в Европе начнет характеризоваться по мере участия в функциональных блоках третьих стран. Такая возможность законодательством ЕС предусмотрена, однако ее реализация во многом будет зависеть от привлекательности для третьих стран концепции развития, разрабатываемой ЕС.