СИСТЕМА, ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА ТА ВЗАЄМОЗВ’ЯЗОК З ІНШИМИ ГАЛУЗЯМИ ПРАВА

Адміністративне процесуальне право, як і інші галузі пра­ва, має власну внутрішню структуру, елементами якої є юри­дичні норми та інститути, спрямовані на забезпечення до­ступного і зручного розуміння правових приписів під час роз­гляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, а також вивчення й усвідомлення механізму правового регу­лювання процесуальних правовідносин.

Вирізняються такі ознаки системи адміністративного процесуального права:

а) структурність, за якої система складається з визначе­них елементів - процесуальних норм;

б) об’єднаність цих норм, розташованих іноді в різних джерелах процесуального права, в правові інститути (під- галузі), що регулюють предметні якісно однорідні суспільні відносини;

в) логічність об’єднання та єдність взаємозв’язків між нормами і правовими інститутами (підгалузями), в результаті чого одні й ті самі норми (інститути) можуть впливати на сус­пільні відносини в різноманітних провадженнях на їх різних стадіях;

г) предметність і сфера регулювання суспільних відносин, за якою визначається галузева належність права;

ґ) цілісність системи, яка внаслідок динамічності якісно не втрачає властивостей її елементів^[30].

Більшість науковців-адміністративістів поділяють систе­му адміністративного процесуального права на дві частини: Загальну та Особливу.

До Загальної частини належать положення, норми, які ма­ють універсальний характер і розраховані на застосування у всіх видах та стадіях адміністративного процесу.

Особливу частину складають процесуальні норми, що регулюють організацію та здійснення адміністративного су­дочинства в кожній окремій його стадії, а також деякі інші питання.

Деякі науковці виділяють ще третю відносно відокрем­лену змістову частину - Спеціальну.

Загальна частина адміністративного процесуального права поєднує правові норми й теоретичні положення, що розкривають:

- поняття адміністративного процесуального права, його предмет і методи;

- ознаки та критерії відмінності адміністративного про­цесуального права від інших галузей права;

- принципи адміністративного процесуального права;

- адміністративні процесуальні норми та відносини;

- сутність адміністративного процесу та його зміст;

- коло суб'єктів і учасників адміністративного процесу та їхній правовий статус.

Загальна частина включає норми, положення, які мають уніфікований характер, знаходять свій прояв і застосування в інших частинах адміністративного процесуального права.

Особлива частина адміністративного процесуального пра­ва є найбільш складним утворенням, яке не має своєї сталої побудови, що зумовлено, як зазначалося вище, сучасним ак­тивним розвитком адміністративного процесуального права.

Загальноприйнятим у науці цієї галузі права є включен­ня до Особливої частини всіх видів адміністративних прова­джень (процедур).

Під адміністративним провадженням слід розуміти нор­мативно врегульовану сукупність послідовно здійснюваних процесуальних дій суб'єктом владних повноважень щодо роз­гляду та вирішення конкретної адміністративної справи^[31].

Назагал діяльність органів публічної влади щодо розгля­ду та вирішення адміністративних справ може відбуватись у межах адміністративних проваджень (адміністративно- деліктні провадження та провадження в адміністративних судах) та в межах адміністративних процедур (реєстрацій­ні процедури, дозвільні процедури, контрольно-наглядові процедури тощо).

Реальний розподіл адміністративного процесу на від­повідні процесуальні провадження та процедури відбиває об'єктивну необхідність суспільного розділення праці та про­фесіональної спеціалізації діяльності різних уповноважених суб'єктів. Окрім цього, виділення конкретних проваджень та процедур у межах адміністративного процесу пов'язано й з необхідністю врегулювання певних, якісно однорідних суспільних відносин, що складаються в адміністративно- процесуальній сфері та, отже, набувають характеру проце­суальних правовідносин.

Наведемо найуживаніші та обґрунтовані наукові позиції щодо класифікації адміністративних проваджень.

На думку Ю. П. Битяка, за функціональною ознакою в структурі адміністративного процесу доречно виокремити:

а) провадження, що носять установчий характер (прова­дження щодо утворення державних органів, суб'єктів підпри­ємницької діяльності);

б) провадження, що мають правотворчий характер (про­вадження щодо відпрацювання та прийняття нормативних актів);

в) правоохоронні провадження (провадження в справах про адміністративні правопорушення, провадження за скарга­ми громадян);

г) правонаділяючі провадження (провадження щодо реа­лізації контрольно-наглядових повноважень)^[32].

Крім того, більшість авторів виділяють звичайне та при­скорене провадження. Прискорене провадження (наприклад, провадження в справі про адміністративне правопорушен­ня) характеризується спрощеною процесуальною регламен­тацією, мінімальною кількістю процесуальних актів, певною «спресованістю» стадій.

На відміну від інших видів юридичного процесу (цивіль­ного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведений лише до правозастосовних функцій. Ця обста­вина обумовлює наявність у його структурі таких проваджень, як провадження по відпрацюванню та прийняттю норматив­них актів і провадження по прийняттю індивідуальних актів управління. По суті зазначені провадження регламентують порядок підготовки й прийняття підзаконних нормативно- правових актів різного рівня. Впорядкування таких процедур, уведення їх у чіткі процесуальні межі слугують важливою га­рантією доцільності та законності підзаконних актів, які вида­ють у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності.

Отже, залежно від категорії індивідуально-конкрет­них адміністративних справ структуру Особливої частини адміністративного процесуального права може бути подано таким чином:

1) процедури з відпрацювання та прийняття норматив­них актів;

2) процедури з прийняття індивідуальних актів управ­ління;

3) процедури з оскарження рішень, дій або бездіяльності органів і посадових осіб, що порушують права громадян;

4) процедури щодо розгляду звернень громадян;

5) провадження в справах про адміністративні право­порушення;

6) дисциплінарні процедури;

7) процедури з реалізації контрольно-наглядових повно­важень;

8) реєстраційно-дозвільні процедури;

9) установчі процедури тощо.

До Спеціальної частини адміністративного процесуально­го права слід віднести адміністративне судочинство, яке тлу­мачиться, відповідно до ст. 3 Кодексу адміністративного судо­чинства, як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановлено­му цим Кодексом.

Можливість виділення адміністративного судочинства в окрему структурну складову адміністративного процесуаль­ного права обґрунтована певними підставами:

1) правовою основою його здійснення є окремий кодифі­кований нормативно-правовий акт - Кодекс адміністративно­го судочинства України;

2) специфічними принципами адміністративного судо­чинства, що є відмінними від інших адміністративних прова­джень;

3) спеціальним суб'єктом, який здійснює провадження щодо розгляду і вирішення адміністративної справи, - адмініс­тративним судом;

4) колом суб'єктів, які вступають у відносини адміністра­тивного судочинства (позивач, відповідач, треті особи та ін.);

5) специфічною процедурою, за якою адміністративний суд дає оцінку законності рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, яка має відмінні стадії, процесуальні етапи дії, відмінні від інших адміністративних процедур;

6) рішеннями, які виносяться за результатами розгляду адміністративної справи в суді^[33].

Отже, під системою адміністративного процесуального права розуміють сукупність процесуальних норм та інститу­тів, об’єднаних на підставі спорідненого предмета правово­го регулювання, а саме розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у сфері публічних відносин з метою забезпечення законних прав і свобод громадян.

Окрім предмета, методів та принципів правового регулю­вання, до основних юридичних критеріїв галузево-правової диференціації адміністративного процесуального права нале­жать його джерела. Видається, що уявлення про галузь права слід складати виходячи з характеристики її джерел, та водночас на основі характерних особливостей цих джерел можна роби­ти висновки про природу та зміст самої галузі права.

З огляду на різноманітність джерел (нормативних ак­тів) адміністративного процесуального права, з урахуванням ієрархічності підлеглості Е. Ф. Демський пропонує їх класифі­кувати таким чином^[35]:

1. Конституція України - як основний закон, що встанов­лює загальні правові принципи, права, свободи й особисту не­доторканність людини, гарантії їх забезпечення та здійснення правосуддя в державі. Конституція України є основним джере­лом прав, має найвищу юридичну силу. Вона виступає юридич­ною базою поточного законодавства. Вона є первинним (фун­даментальним) джерелом адміністративного процесуального права та очолює систему законодавства. Так, відповідно до по­ложень ч. 2 ст. 8, Конституція України має найвищу юридич­ну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймають­ся на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Звід­си розташування нормативно-правових актів у системі дже­рел адміністративного процесуального права має відповіда­ти цій конституційній «формулі»: «Конституція - міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Ра­дою України, - закони - підзаконні нормативно-правові акти».

2. Міжнародні договори (угоди), згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України відповідно до ст. 19 Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні догово­ри України», є частиною національного законодавства і засто­совуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Міжнародні договори застосовуються в адмі­ністративному судочинстві в разі: їх відповідності Конституції України; регулювання ними конкретних процесуальних пра­вовідносин; регулювання ними відповідних правовідносин інакше, ніж акт національного процесуального законодавства, не виключаючи можливості паралельного застосування цих актів, за умови взаємного кореспондування їхніх положень.

Серед міжнародних договорів як джерел адміністративно­го процесуального права важливе місце займає Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, яка була рати­фікована Верховною Радою України 17 липня 1997 р. та стала першим міжнародним правовим документом, спрямованим на захист широкого спектра громадянських та політичних прав.

3. Кодекси України: Кодекс України про адміністратив­ні правопорушення (Розділ III цього Кодексу встановлює пе­релік органів, які уповноважені розглядати справи про адмі­ністративні правопорушення, порядок їх утворення, права, обов'язки та компетенцію цих органів, а також підвідомчість справ; у Розділі IV регламентуються умови і порядок прова­дження в справах про адміністративні правопорушення, роз­гляд адміністративних справ, винесення постанов про накла­дення адміністративних стягнень, їх оскарження і опротес- тування; Розділ V встановлює порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень); Кодекс адмініс­тративного судочинства України (завданням його є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юри­дичних осіб у сфері публічно-правових відносин від пору­шень з боку органів державної влади, органів місцевого само­врядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій; Кодекс визначає повноваження адміністративних судів щодо розгля­ду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернень до адміністративних судів і порядок здійснення адміністратив­ного судочинства); Митний кодекс України (також визначає засади організації провадження у справах про порушення мит­них правил (статті 356-406)).

4. Закони України: Закон України «Про судоустрій і ста­тус суддів» від 2 червня 2016 р. визначає правові засади ор­ганізації судової влади та здійснення правосуддя в Україні; Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. регулює питання щодо звернення громадян до органів влади зі заявами і пропозиціями, у тому числі й оскарження дій по­садових осіб, державних і громадських органів; Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. встановлює особливості проваджень у справах про корупційні дії.

5. Укази Президента України: Указ Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до ор­ганів державної влади та органів місцевого самоврядуван­ня» від 7 лютого 2008 р. на виконання вимог Закону України «Про звернення громадян» зобов’язує органи влади, їхніх по­садових осіб об’єктивно, всебічно і вчасно здійснювати пере­вірку заяв і скарг громадян, домагатися реального здійснення прийнятих по них рішень.

6. Норми адміністративного процесуального права міс­тяться в актах Кабінету Міністрів України, постановах Верхов­ної Ради України, нормативних актах центральних органів ви­конавчої влади (інструкціях, правилах, методиках), а також у Цивільному процесуальному кодексі України, Господарсько­му процесуальному кодексі України, Кримінальному процесу­альному кодексі України, які взаємодіють з нормами адмініс­тративного процесуального права.

7. Рішення Конституційного Суду України, постанови Пленуму Верховного Суду України та постанови Пленуму Ка­саційного адміністративного суду України, котрі містять роз’яснення з питань застосування норм адміністративно­го матеріального та процесуального права і розглядаються як судові прецеденти.

Концепція визнання правового прецеденту як самостій­ного джерела вітчизняної системи права є поширеною се­ред учених та видається не тільки теоретично обґрунтова­ною, а й практично необхідною, зокрема в контексті подаль­шого розвиту правової системи України та її становлення і розвитку як демократичної, правової держави, котра посту­пово інтегрується в європейський політико-правовий простір (як-от до ЄС).

Таким чином, в умовах конституційно-правової та судово- правової реформи, що відбуваються в Україні, дедалі більшого значення набувають такі «нетрадиційні» для вітчизняної пра­вової системи джерела права, як судовий прецедент, правова доктрина тощо. Саме така тенденція розширення (збагачен­ня) є характерною щодо системи джерел адміністративного процесуального права України^[36].

Підсумовуючи викладене, доречно висновувати, що систе­ма джерел адміністративного процесуального права - це ба­гаторівнева, складна, упорядкована, динамічна та відкрита система, до якої належать: Конституція України, законодав­ство про адміністративне судочинство (міжнародні догово­ри, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, КАСУ, закони України), інші нормативно-правові акти (нормативно-юридичні джерела); правові доктрини (доктри- нальні джерела); судові прецеденти. Особливу вагу в системі джерел адміністративного процесуального права має Основ­ний Закон України.

Системний підхід до вивчення юридичних явищ, аналіз чинного законодавства засвідчують, що норми адміністратив­ного процесуального права тісно пов’язані з нормами інших галузей права.

Наприклад, ключова роль конституційного права полягає в тому, що воно встановлює вихідні принципи системи права та її окремих галузевих структур - як матеріальних, так і про­цесуальних. Не є винятком із цього правила й адміністративне процесуальне право. Концептуальні засади функціонування цієї галузі знаходять своє відображення в Конституції України та конституційних законах (під конституційними законами прийнято розуміти закони, що вносять зміни і доповнення до Конституції, приймаються в особливому, ускладненому поряд­ку і мають таку саму юридичну силу, що й сама Конституція).

Одразу у двох напрямах відбувається міжгалузева взає­модія з приводу забезпечення прав і свобод людини та гро­мадянина. З одного боку, значна частина таких прав і свобод реалізується за допомогою адміністративно-процесуальних норм, - і право на громадянство, і право на притулок в Україні, і право на свободу пересування, і право на звернення до органів влади, виборче право, право на працю та ін. З іншого - їх ура­хування є обов’язковим як при формуванні адміністративно- процесуального законодавства, так і безпосередньо у процесі застосування адміністративно-процесуальних норм.

Конституція України визначає таке: утвердження й забез­печення прав і свобод людини є головним обов’язком держа­ви (ст. 3); кожна людина має право на свободу та особисту не­доторканність (ст. 29); право громадян на участь в управлінні державними справами (ст. 38); право на мирні збори (ст. 39); право на звернення до органів державної влади, органів міс­цевого самоврядування та посадових і службових осіб (ст. 40); права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ст. 55); кожен зобов’язаний не заподіювати шкоди природі, культурній спадщині (ст. 66); кожен зобов’язаний сплачува­ти податки і збори (ст. 67); кожен зобов’язаний неухильно до­держуватися Конституції України та законів України, не пося­гати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68); юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що ви­никають у державі (ст. 124). Ці та інші матеріальні норми Кон­ституції України тісно пов’язані з адміністративними проце­суальними нормами при реалізації і захисті зазначених прав та інтересів фізичних і юридичних осіб.

Природно, що найвиразніший тип міжгалузевого взаємо­зв’язку представлений у відносинах адміністративно-про­цесуального права з однойменною матеріальною галуззю - адміністративним правом.

Регламентуючий вплив адміністративно-процесуальних норм повністю охоплює сферу адміністративно-правових від­носин (в інших випадках адміністративно-процесуальне пра­во обслуговує лише певні сектори галузевих відносин, про що йтиметься нижче). Ним забезпечується функціонування всіх, без винятку, інститутів адміністративного права (адміністра­тивної відповідальності, адміністративної юстиції, виконавчої влади, місцевого самоврядування, нормо-творення, звернень громадян та ін.).

Норми адміністративного процесуального права характе­ризуються тісним зв’язком із нормами цивільного права. Так,

ч. 2 ст. 11 Цивільного кодексу України встановлено, що у ви­падках, визначених актами цивільного законодавства, цивіль­ні права та обов’язки виникають безпосередньо з актів орга­нів державної влади та місцевого самоврядування. Цивіль­ним кодексом України встановлюється: державна реєстра­ція фізичних осіб (ст. 49) і правові форми участі держави у ци­вільних відносинах (ст. 167); розмежування відповідальності за зобов’язаннями держави (ст. 176); право на особисту недо­торканність (ст. 289); умови викупу пам’ятки історії та куль­тури з ініціативи державного органу (ст. 352); реквізиція з іні­ціативи державного органу в разі виникнення певних надзви­чайних обставин (ст. 353); відшкодування шкоди, завданої ор­ганами держави (статті 1173-1177). Реалізація цих прав тісно пов’язана з адміністративними провадженнями.

Через норми адміністративного процесуального пра­ва реалізуються певні сімейні правовідносини, наприклад: соціальна й економічна підтримка та розвиток сім'ї; держав­на допомога сім'ям із дітьми; реєстрація актів цивільного ста­ну; усиновлення; підтримка прийомної сім'ї, дитячого будинку сімейного типу; нагляд за дотриманням прав дітей та ін.

За допомогою норм адміністративного процесуального права значною мірою реалізуються відносини у сфері дії гос­подарського права. Господарським кодексом України перед­бачено обмеження конкуренції (ст. 26), монополізму (ст. 27); заборона неправомірних угод між суб'єктами господарюван­ня (ст. 30), дискримінації суб'єктів господарювання (ст. 31), недобросовісної конкуренції (ст. 32), неправомірного вико­ристання ділової репутації суб'єкта господарювання (ст. 33), створення перешкод суб'єктам господарювання у процесі кон­куренції (ст. 34) та інші, відповідальність за порушення яких установлена Кодексом України про адміністративні правопо­рушення (статті 164-3, 166-1, 166-2, 166-3), а розгляд справ і притягнення до відповідальності здійснюється саме через адміністративно-процесуальні норми. Господарським кодек­сом України передбачені державна реєстрація суб'єктів госпо­дарювання (ст. 58), ліцензування, патентування та квотуван­ня у господарській діяльності (ст. 14), процедури визнання суб'єкта підприємництва банкрутом (гл. 23) та інші відносини. Поняття адміністративного процесуального права України ре­гулюються шляхом здійснення адміністративних проваджень. Крім цього, главами 27 та 28 Господарського кодексу Украї­ни встановлено застосування адміністративно-господарських санкцій та відповідальності за порушення антимонопольно­конкурентного законодавства, що також потребує застосу­вання адміністративних процесуальних норм при розгляді і вирішенні справи про спір або спору про право в адміністра­тивному чи судовому порядку.

У контексті кримінального права частиною 2 ст. 38 КУпАП передбачено, що у разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявнос­ті в діях порушника ознак адміністративного правопорушен­ня адміністративне стягнення може бути накладено не пізні­ше як через місяць із дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття. Стат­тею 253 КУпАП установлено: якщо при розгляді справи орган (посадова особа) дійде висновку, що в порушенні є ознаки зло­чину, він передає матеріали прокурору, органу досудового слідства або дізнання. Отже, притягнення до адміністративної відповідальності певним чином пов'язане і з матеріальними нормами кримінального права.

Адміністративні процесуальні норми взаємодіють із нор­мами у сфері: фінансового права, наприклад, щодо обігу цін­них паперів та діяльності фондового рину, банківської діяль­ності тощо; трудового права - щодо адміністративної відпо­відальності за порушення законодавства про працю та охоро­ну праці; земельного права, житлового права, природоохорон­ного права, лісового права, водного права - щодо правил ви­користання земельних, лісових, водних ресурсів та житлового фонду і відповідальності за їх порушення; податкового права, митного права - щодо сплати податків і зборів; транспортно­го права - щодо правил безпеки перевезень пасажирів, пошти, багажу, вантажів та відповідальності у разі їх порушення^[37].

КОНТРОЛЬНІ ПИТАННЯ

1. У чому полягає відмінність адміністративного процесуаль­ного права від адміністративного процесу?

2. Розкрийте суть імперативно-диспозитивного методу проце­суального права.

3. Які функції притаманні адміністративному процесуальному праву?

4. Визначте основні принципи адміністративного процесуаль­ного права.

5. Наведіть зміст структурних елементів адміністративного процесуального права.

6. Охарактеризуйте основні ознаки системи адміністративно­го процесуального права.

7. Як класифікують джерела адміністративного процесуально­го права?

8. Розкрийте взаємозв'язок адміністративного процесуально­го права з іншими галузями права.