1. Понятие эффективности норм права
Эффективность правового регулирования общественных отношений представляет собой вечную проблему теории права, которой занимаются ученые с момента появления юридической науки и будут ее решать вплоть до исчезновения права, если в обществе это в принципе возможно, поскольку трудно себе представить столь радикальное изменение природы и психики человека, при которых станет удобным и социально безопасным регулирование его жизнедеятельности неправовыми нормами.
Невозможность «окончательного» решения этой проблемы совсем не означает, что ею не нужно заниматься и искать способы повышения эффективности правовых норм, регулирующих различные виды общественных отношений.
Право (в объективном смысле) - это не самоценность, а лишь способ и наделенная определенными признаками форма регулирования общественных отношений. Право - это совокупность правил поведения, установленных (санкционированных) публичной властью, применяемых людьми и испытывающих в процессе своего применения воздействие множества факторов, обусловленных природой человека и условиями его социальной деятельности. Особенно, когда правотворчество и правоприменение происходит в огромных масштабах, с участием не только больших социальных групп, но многих государств с их правовыми традициями и национальным интересом. Европейские Сообщества - это уникальный опыт общежития народов, объединяемых не силой государственной власти, а экономическими и социально-культурными целями, достижение которых во многом возможно благодаря эффективному правовому регулированию. Общие европейские ценности, в первую очередь социальный приоритет прав человека и многолетняя традиция rule of law, определяют условия функционирования правовых норм как национального, так и интеграционного права, отличные от тех, которые существуют в рамках международных организаций или государств. И хотя одну из наиболее вероятных перспектив ЕС составляет федерализация Сообществ, условия ее развития имеют, по сравнению с уже известными формами объединения народов, особенный характер.
Но и в этих обстоятельствах проблема эффективности правовых норм сохраняет свою актуальность и значение.Однако, прежде чем говорить о специфике эффективности правовых норм в ЕС, обратимся к общим вопросам и определению самого понятия. Таких определений и разъяснений понятия эффективности правовых норм дано немало в научной литературе1, но наиболее простым с точки зрения формы и точным по содержанию представляется следующее определение: Эффективность правовых норм - это «соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты[216] [217]».
Эффективность правовых норм зависит от выполнения ряда условий, обеспечивающих достижение поставленных перед нормами целей.
В юридической литературе изложены различные точки зрения по вопросу об условиях эффективности правовых норм. Например, Кальман Кульчар полагает, что
«основными условиями эффективности права являются правильная оценка взаимозависимости между нормой права и объективной действительностью, между нормой права и человеческим поведением, а также верная оценка особенностей правовой нормы, как средства воздействия1».
C точки зрения Р.О. Халфиной важнейшим условием определения эффективности правовой нормы является анализ правоотношения, возникающего под воздействием этой нормы:
«...исследование эффективности, в процессе которого
анализируются конкретные правоотношения в соотношении их, с одной стороны, с нормой, с другой - с реальным
поведением ...может показать, насколько правильно смоделировано в норме реальное общественное отношение и применены ли адекватные средства правового воздействия. Сопоставление конкретного правоотношения с моделью (нормой) способно выявить, насколько полно учтены в модели типические черты данного отношения, урегулировано ли оно с достаточной степенью полноты либо, наоборот, урегулировано слишком подробно и в результате невозможно учесть конкретные, частные условия данного отношения[218] [219]». Соглашаясь в целом с предложенными определениями, следует отметить, что наиболее полный и четкий перечень условий эффективности правовых норм был предложен В.Н. Кудрявцевым; В.И. Никитинским и В.В. Глазыриным в их коллективной монографии1. C учетом некоторых уточнений и критических оценок[220] [221] к этим условиям можно отнести: уровень законодательства; уровень правоприменительной деятельности; уровень правосознания участников регулируемых правоотношений. Уровень законодательства, как условие эффективности, означает соответствие правовых норм содержанию регулируемых социально- экономических отношений, которые формируются в процессе достижения определенных целей, рассматриваемых как результат их развития. Соответствие избранных правовых средств целям экономического и социального развития является необходимым условием адекватности законодательства социально-экономическим реалиям. Неправильный выбор правовых средств влечет за собой прямое или скрытое игнорирование правовых норм, препятствующих объективному развитию общественных отношений. Социально-экономические цели и цели правового регулирования должны соотносится как объект и средства, обеспечивающие его функционирование. При этом недостаточно правильно определить общие нормы (принципы) правового регулирования объекта, необходимо выработать соответствующие им специальные правовые нормы, отсутствие которых лишает механизма действия даже самые выверенные правовые принципы. C другой стороны, следует иметь в виду, что объективное развитие социально-экономических отношений корректируется их участниками с целью решения конкретных экономических и социальных задач. Это делается при помощи политики, вырабатываемой заинтересованными сторонами. Цели и средства проводимой социально-экономической политики в правовом государстве всегда обретают юридические формы. Выбор адекватных целям политики правовых форм во многом определяет эффективность правовых норм, регулирующих отношения, направленные на достижение конкретных политических целей. Правовое регулирование жизни общества представляет собой целенаправленную деятельность публичной власти по созданию и применению общеобязательных правил поведения участников отношений, складывающихся на основе определенных законов и принципов управления. Например, закона обратной связи, закона необходимого разнообразия, закона соотношения стимулов и антистимулов, закона сочетания внешнего регулирования и саморегулирования и др. Процесс управления обществом невозможен без юридических актов, используемых для формализации принимаемых управленческих решений, а эффективность правовых норм, в свою очередь, не может быть достигнута в условиях игнорирования основных законов управления обществом. Законодательство представляет собой лишь средство регулирования общественных отношений, т.е. один из способов доведения управленческого решения до сведения управляемых субъектов в обязательной для всех юридической форме. Соответствие формы содержанию представляет собой необходимое условие достижения цели, определяемой при принятии решения. Необходимость учета принципов системного подхода в нормотворческой деятельности публичной власти с целью обеспечения соответствия законодательства содержанию решаемых социально- экономических проблем обусловлена комплексным характером регулируемых отношений. Применительно к праву любого государства, тем более праву sui generis Европейских Сообществ, системный подход обеспечивает регулирующим воздействием максимальный охват правовой системы в целом и каждого ее элемента в отдельности. Таким образом, учитываются различные факторы общественной жизни, влияющие на качество регулируемых отношений, а следовательно и результат правового регулирования. Соблюдение правил юридической техники в процессе нормотворческой деятельности составляет необходимое условие качества принимаемых правовых актов и содержащихся в них юридических норм. Немаловажное значение имеет и качество правовой стилистики: точное, ясное изложение нормы влияет на ее правильное понимание и повышает качество правоприменительной деятельности публичной власти. Уровень правоприменительной деятельности, как условие эффективности, означает такое воздействие права на регулируемые общественные отношения, которое позволяет достичь целей, определяемых в нормативных актах, наиболее эффективным способом. Содержание правоприменительной деятельности составляет широкий спектр действий, включающих в себя издание (принятие) актов применения права, формирование и распространение юридических мнений и социально-психологических оценок нормативных актов, подлежащих применению, а также большое число различных связей организационнотехнического характера, возникающих в связи с применением права. Степень эффективности правоприменительной деятельности зависит от ряда факторов, различные классификации которых предлагаются в юридической литературе[222]. Думается, что с учетом существующих подходов к этому вопросу, перечень основных факторов, влияющих на уровень правоприменительной деятельности можно представить следующим образом: • юридический фактор (качество правовой нормы, т.е. степень ее соответствия социально-экономическим реалиям, общим законам психологии и принципам управления, системного подхода, а также правилам юридической техники). • социально-политический фактор (наличие или отсутствие гражданского самосознания в обществе и правовая политика, проводимая государством). • материально-организационный фактор (материальные условия и организация деятельности правоприменительного органа; наличие вертикальных, горизонтальных и обратных связей с заинтересованными организациями; правильный подбор, расстановка и повышение квалификации кадров; материально-финансовая обеспеченность работников правоприменительного органа и т.д.). • субъективно-психологический фактор (моральные условия, в которых происходит правоприменение, а также личные и профессиональные качества должностного лица, применяющего норму права). » » * Ни один из перечисленных факторов в отдельности не является определяющим, все они важны в равной степени и оказывают комплексное воздействие на правоприменение. Значение того или иного фактора может возрастать в зависимости от субъекта правоприменительной деятельности, однако эффективность ее обусловлена всеми составляющими этого процесса. В условиях правового государства заметную . часть правоприменительной деятельности составляет судебная практика. Это относится и к государствам англо-саксонской правовой семьи, где роль прецедента традиционно сильна в национальном праве, и к государствам континентальной системы права, в которой, при отсутствии правовой формы прецедента, решения высших судебных органов часто выполняют его функцию. Эта тенденция становится все более устойчивой в связи с деятельностью Европейского Суда по правам человека и Суда Европейских Сообществ. Судебное правоприменение, в известном смысле, придает норме права завершенность, поскольку абстрактная правовая норма, пусть даже оптимальная по форме и содержанию, применяется к конкретной жизненной ситуации, имеющей множество морально-психологических и юридических нюансов. Наряду с этим судебная практика значительно влияет на правотворчество так как именно суд, рассматривая обстоятельства дела, выявляет и восполняет пробелы в законодательстве или указывает подходы к их устранению. Уровень правосознания, как условие эффективности означает влияние правовых знаний и оценок, присущих обществу в целом, социальной группе или конкретной личности, на применение нормы права. Содержание правосознания составляют знание и оценка правовых явлений и понимание их назначения в обществе, обеспечивающее соблюдение правопорядка. В жизни общества действует множество факторов, влияющих на правосознание людей. Очевидно, что знание и понимание права зависит прежде всего от общей культуры и мировоззрения человека. Правосознание социальных групп во многом определяется политикой государства в области культуры и образования. Важной ее составляющей является воспитание уважения к личности, ее правам и свободам, к правовым ценностям гражданского общества. Различные социальные группы имеют разный уровень правосознания, определяемый доступностью правовой культуры и социально-экономическими условиями жизни в целом. Отдельно следует сказать о правосознании должностных лиц, т.е. тех граждан, которые в силу своего служебного положения постоянно участвуют в правоприменительной деятельности и более других влияют на эффективность правового регулирования общественных отношений. Это, прежде всего, относится к сотрудникам органов юстиции. Правосознание профессиональных юристов, особенно судей, формируется под влиянием и социально-психологических и специфических правовых факторов. Условия воспитания в семье, мировоззрение, школа юридических знаний, полученных в университете, специализация в области юриспруденции и профессиональный опыт - все это многослойное восприятие права и жизни трансформируется в правосознание должностного лица, применяющего и разъясняющего норму закона. Проблема эффективности правовых норм имеет комплексный характер, поскольку эффективность действия права в различных его * отраслях, в международном и в европейском праве имеет свою специфику. Поэтому определение общих условий эффективности правовых норм безотносительно предмета правового регулирования отдельной отрасли права представляется сложным и небесспорным, особенно когда речь идет о праве sui generis. Тем не менее предложенные критерии позволяют, при всех возможных погрешностях, оценить уровень эффективности правового регулирования налоговых отношений в ЕС. В плане же сравнительного правоведения исследование этой проблемы является безусловно необходимым для определения наиболее эффективных способов правового регулирования налоговых отношений в условиях преодоления национального эгоизма совместно проживающих народов и государств.