2. Общие условия эффективности действия правовых норм в ЕС
Эффективность принимаемых правовых норм определяется их соответствием существующим социально-экономическим, культурнопсихологическим и организационным условиям правоприменения.
• социально-экономические условия
Соответствие норм налогового права социально-экономическим условиям означает, что принимаемые нормативно-правовые акты регулируют налоговые отношения таким образом, чтобы налоговая политика Европейских Сообществ и государств-членов могла осуществляться по установленным в правовой форме правилам, которые, с одной стороны, защищают налоговые отношения от неправомерных посягательств, а с другой стороны, не препятствуют их нормальному функционированию.
Эффективность норм интеграционного налогового права во многом определяется гибкостью политики интеграции.
Это находит свое выражение в изменении уже установленных правовых норм, в случае если они не соответствуют социально-экономическим условиям их применения, а также в выборе тех правовых форм, которые позволяют учитывать неготовность некоторых государств-членов к единой системе правового регулирования конкретного вида налоговых отношений.Примером такого гибкого подхода и изменения соотношения национальных правовых актов и актов ЕС в регулировании налоговых вопросов стало введение Маастрихским договором ст.73ё и упразднение ст.67 Договора о ЕЭС. Ст.67 §1 предусматривала, что:
«... государства-члены будут в возрастающей степени устранять в отношениях друг с другом все ограничения на движение капиталов, принадлежащих лицам, проживающим в качестве резидентов на территории государств-членов, а также любую дискриминацию по национальному признаку, или местопребыванию сторон, ши по месту вложения капитала».
Устранение ограничений означало необходимость принятия гармонизированных норм, создающих единый правовой режим налогоплательщиков безотносительно статуса резидента и нерезидента, а также места расположения источника получения доходов от инвестиций.
Социально-экономические условия государств не позволяли решить эту задачу, а сужение национальной налоговой юрисдикции в этих вопросах не создавало необходимых юридических условий для борьбы с уклонением от уплаты налогов.
Опыт показал, что соответствующее национальное налоговое законодательство, учитывающее особенности каждого государства, более эффективно справляется с этой задачей, хотя интернализация экономической деятельности и транснациональный характер многих
хозяйствующих субъектов государств-членов действительно требуют создания единого правового режима налогоплательщиков в рамках ЕС. Такой режим, видимо, будет формироваться путем принятия правовых актов Совета и Комиссии по мере укрепления процесса федерализации ЕС.
Пока же, подтвердив незыблимость принципа свободного движения капиталов и платежей, CT.73d восстановила ограниченную в свое время ст.67 Договора о ЕЭС компетенцию государств-членов:
«применять относящиеся к делу положения их налогового законодательства, которые устанавливают различия между налогоплательщиками, находящимися в неодинаковых условиях относительно их налогового домициля или относительно места вложения их капиталов;»
Таким образом ст.73ё закрепила право государств-членов сохранять различный налоговый режим резидентов и нерезидентов, а также доходов от инвестиций, полученных в государстве постоянного пребывания налогоплательщика или за границей. Соответствующие положения содержатся в национальном налоговом законодательстве каждого государства-члена ЕС.
Другим примером эффективного подхода к процессу гармонизации национального налогового законодательства является Шестая директива о НДС.
Установив систему правовых норм, следуя которым государства- члены должны были вносить требуемые директивой изменения в национальное налоговое законодательство, Шестая директива предусмотрела возможность отсрочки для тех государств-членов, которые не успели создать необходимые социально-экономические условия. Например, устанавливая нижний предел стандартной ставки НДС (ст.
12(3)(а)), директива предусматривает возможность исключения из этого правила для государств, которые не готовы имплементировать данное положение на своей территории:«Государства-члены могут применять сниженную ставку к поставкам природного газа и электроэнергии при условии отсутствия опасности искажения конкуренции» (ст.12(3)(в))
До 31 декабря 1994 года государства-члены, которые в настоящее время применяют сниженную ставку, могут и далее ее применять; государства-члены, применяющие в настоящее время стандартную ставку, не могут применять сниженную ставку. Настоящим разрешается двухлетняя отсрочка применения стандартной ставки» (cm. 12(3)(d)).
«Португальская Республика может применять к сделкам, осуществляемым в автономных районах Азорских островов и Мадейры, и к прямому импорту в эти районы сниженные ставки по сравнению со ставками, применяемыми на материке» (cm. 12(6)). Такое же правило действует и в отношении налоговых льгот, в частности права на вычет. Устанавливая общие нормы, директива одновременно предусматривает ряд исключений для государств, которые в силу существующих социально-экономических условий не готовы имплементировать некоторые (данные) ее статьи:
«С 1 января 1993 года и на двухлетний период, который не может быть продлен, Королевству Испании и Итальянской Республике разрешается применять положения, частично отменяющие принцип немедленного вычета, предусмотренный в первом подпункте статьи 18(2). Эти положения не должны продлевать срок фактической возможности воспользоваться правом на вычет, согласно статье 18(1), более чем на 1 месяц» (ст.18(2) п.п.1). Аналогичный подход просматривается и в отношении Директивы о материнских компаниях. Принимая данный нормативно-правовой акт,
Совет предусмотрел исключения из общего правила для Греции, ФРГ и Португалии, поскольку на момент вступления директивы в силу в этих государствах еще не сложились необходимые условия, и имплементация некоторых норм директивы создала бы серьезные социально- экономические проблемы.
Это, в свою очередь, привело бы к неприменению интеграционных норм права или нарушению их со стороны субъектов налоговых отношений.«Греческая Республика вправе, до тех пор, пока она не взимает корпорационный налог на распределенный дивиденд, облагать налогом у источника прибыль, распределенную в пользу материнских компаний других государств-членов» (cm. 5(2)).
Аналогичная норма установлена и для Португалии, с той лишь разницей, что в ней предусмотрены конкретные сроки вступления в силу.
Установленное исключение из общего правила обусловлено тем, что система корпорационного налогообложения в Греции и Португалии, на момент принятия директивы, была построена таким образом, что освобождение от уплаты налога у источника прибыли, распределяемой дочерней компанией в пользу иностранной материнской компании привело бы к значительным финансовым потерям, что, в свою очередь, создало бы серьезные проблемы для государственного бюджета. Поэтому Греции и Португалии было предоставлено дополнительное время для внесения изменений в налоговую систему с тем, чтобы компенсировать запрет, вводимый директивой, другими источниками налоговых доходов.
В отношении ФРГ изъятие из общего правила обусловлено не столько бюджетными причинами, сколько сложностью предстоящих в связи с принятием директивы изменений порядка исчисления и уплаты корпорационного налога:
«... Федеративная республика Германии вправе, до тех пор, пока она взимает корпорационный налог на распределенный дивиденд по ставке, которая, по меньшей мере, на 11 пунктов ниже ставки, применимой к нераспределенной прибыли, и самое позднее, до середины 1996 года, облагать компенсационным налогом у источника по ставке 5% прибыль, распределенную ее дочерними компаниями» (cm. 5(3)).
Приведенные примеры свидетельствуют о гибкости подхода к регулируемым вопросам, в отношении которых государства-члены не готовы принять общие нормы права ЕС. Гибкость интеграционных правовых форм, в частности директив, проявляется прежде всего в том, что они учитывают реальные социально-экономические условия их применения и позволяют государствам-членам имплементировать те их статьи (правовые нормы), которые могут быть инкорпорированы в национальные правовые системы, сохраняя свое назначение и эффективность.
• культурно-психологические условия
Культура государств-членов Сообществ как система принципов общественной жизни создавалась в течение веков на основе европейских традиций и под влиянием общих условий экономики и религии. Культурно-психологические стереотипы поведения европейцев складывались сначала в рамках канонического права, а затем и формирования светских правовых систем[223]. Идеи Просвещения и правовые принципы первых буржуазных конституций со временем создали систему европейских культурных ценностей, среди которых экономические и правовые свободы стали определяющими для будущего Европы. Общность культурных традиций, единая система правовых ценностей и совместимость национальных стереотипов поведения создают необходимые предпосылки для эффективной правотворческой деятельности институтов ЕС. Поддержание и развитие европейской культуры составляет, таким образом, необходимое условие успешного нормотворчества Сообществ, важным элементом которого является психологический фактор принятия и исполнения решений.
►
Соответствие правовых норм психологическим условиям их принятия и последующего применения означает, что устанавливаемое нормой правило не должно вызывать внутреннего (сознательного и подсознательного) протеста со стороны участников регулируемых отношений.
«Психологическое явление может быть правовым само по себе»,
т.к. возникает в сознании индивидуума как «сопутствующее
і
явление, отражающее существование правовых институтов» .
т
P
Психологическая готовность воспринимать нормы интеграционного права как естественные правовые условия европейской жизни представляет собой важный фактор эффективного нормотворчества и правоприменения в ЕС. Даже непонимание назначения европейского права при наличии общего благоприятного психологического восприятия процессов интеграции создает на уровне подсознания необходимые условия для эффективного функционирования европейских институтов. Достаточно вспомнить полное отрицание идеи экономической интеграции сельскохозяйственными производителями Франции, Испании и Италии во время знаменитых «фруктовых» и «винных войн», чтобы понять насколько важны благоприятные психологические условия для принятия норм интеграционного права теми министрами, которые отвечают перед своими неискушенными в вопросах права избирателями за позицию их государства в Совете ЕС.
[224]*
• организационные условия
Порядок принятия решений институтами ЕС обеспечивает необходимый для поступательного развития интеграционных процессов уровень правотворческой деятельности, поскольку, с одной стороны, предусматривает эффективную процедуру подготовки текста проекта правового акта и его согласования между институтами и органами ЕС, участниками правотворческого процесса, а с другой стороны, закрепляет в Совете и в Комиссии такую процедуру принятия решений которая, в силу установленных учредительными договорами принципов, позволяет учитывать интересы каждого государства и Сообщества в целом. Так, например, наиболее важные решения в области налогов принимаются Советом по предложению Комиссии и после консультаций с Парламентом. Проекты таких решений рассматриваются и утверждаются Комитетом постоянных представителей, который является важнейшим вспомогательным органом Совета.
Процедура работы Совета организована таким образом, чтобы обеспечивать баланс интересов Сообщества и отдельных государств- членов. Если хотя бы одно из государств заявит о том, что принятие предлагаемого Совету проекта правового акта нанесет ущерб существенным национальным интересам, то Совет обязан воздержаться от принятия такого решения. Все вопросы, включаемые в повестку дня / заседания Совета подразделяются на две категории: категория А - это вопросы, которые предварительно согласованы со всеми членами Совета и не нуждаются в дополнительном обсуждении, поскольку по ним достигнут консенсус; категория В - это вопросы, по которым предварительно не было достигнуто согласия. При этом в повестку дня включаются только те вопросы, решение которых требует квалифицированного большинства голосов, а не единогласия (консенсуса). В случае, если такой вопрос предполагается включить в повестку дня, а какое-либо государство-член делает заявление о его особой важности для национальных интересов, то Совет должен отказаться от принятия окончательного решения по этому вопросу большинством голосов и организовать дополнительное обсуждение данного вопроса. В случае, если в ходе предварительных переговоров, вопросы, требующие единогласного решения не согласованы (не достигнут консенсус), то они не включаются в повестку дня Совета.
Порядок принятия решений в Совете зависит от их содержания и значимости.
При применении принципа единогласия каждое государство-член
имеет один голос, и любое возражение исключает принятие решения1. При
2
применении принципа квалифицированного большинства голосов решение считается принятым, если за него подано 62 голоса, при условии, что предложение по этому решению было внесено Комиссией. Если же решение принимается не по предложению Комиссии, то для его принятия необходимо получить 62 голоса и поддержку не менее 10 государств- членов Совета. Таким образом, процедура принятия решений в Совете, позволяет согласовывать позиции заинтересованных сторон до тех пор, пока предлагаемые нормы права не обретут содержание и форму, необходимые для наиболее эффективного регулирования соответствующих отношений.
«Если Европейский Совет и Совет призваны при осуществлении задач и целей европейской интеграции стоять на страже учета и согласования национальных интересов, то Европейская Комиссия, как впрочем, и Европейский парламент, и Суд ЕС призваны отражать и защищать интересы европейской интеграции от каких [225] [226] бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия ЕС и Союза со стороны государств-членов».[227] Исходя из компетенции, закрепленной в учредительных договорах, среди трех институтов, призванных «отражать и защищать интересы европейской интеграции», именно Комиссия играет ключевую роль в подготовке и принятии решений ЕС. Поэтому порядок назначения членов Комиссии (комиссаров) и регламент ее работы во многом определяют качество правотворческой деятельности. Члены Комиссии назначаются государствами-членами посредством принятия совпадающего единогласного решения. Такой порядок формирования Комиссии сводит к возможному минимуму субъективизм в решении данного вопроса. Это, в свою очередь предполагает высокий уровень квалификации комиссаров, влияние которых на правотворческую деятельность весьма велико2. Комиссия является коллегиальным органом и принимает решения коллективно, большинством голосов. Аппарат сотрудников (личный кабинет) членов Комиссии и устоявшаяся практика создания экспертных групп в составе лучших европейских специалистов позволяют всесторонне проработать вопросы, по которым Комиссия принимает решения или вносит предложения в Совет. Таким образом порядок формирования и процедура подготовки и принятия решения в Комиссии составляют необходимые организационные условия для выбора наиболее эффективной правовой формы и точного определения содержания нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках Сообществ.