Правоприменение и проблема эффективности

Правоприменение осуществляется институтами Сообществ и органами власти, управления и суда государств-членов. Особенности этой процедуры в ЕС определяются природой интеграционного права как права sui generis.

Процедура применения интеграционного права на уровне Совета и Комиссии Сообщества представляет интерес прежде всего с точки зрения исполнения решений и не имеет существенных отличий в зависимости от предмета правового регулирования. Исполнение решений осуществляется преимущественно государствами-членами, а также другими институтами и органами ЕС.

Учредительные договоры предусмотрели необходимые полномочия Совета и Комиссии по обеспечению надлежащего уровня применения европейского права. Например, Совет, принимающий решения по наиболее важным направлениям финансовой политики Сообщества, в том числе и по вопросам налогового законодательства, вправе обращаться в Суд ЕС с исками против других институтов Союза, если считает, что их правоприменительная деятельность не соответствует положениям принятых им нормативно-правовых актов.

В тесном взаимодействии с Советом, необходимый уровень правоприменения обеспечивает Комиссия. Она располагает как собственной распорядительной властью и, следовательно, может принимать регламенты и директивы, направленные на реализацию налоговой политики ЕС, так и полномочиями, делегированными ей Советом. Это означает, что Комиссия издает правоприменительные акты не только по вопросам своей компетенции, но и компетенции Совета в той

части и в том объеме, в которых он считает возможным делегирование соответствующих полномочий. Правомерность и эффективность такой формы взаимодействия Комиссии и Совета была подтверждена решениями Суда ЕС^[228].

Необходимый уровень правоприменительной деятельности во многом обеспечивается качеством контроля не только со стороны Суда ЕС, но и других институтов Сообщества.

Амстердамский договор расширил полномочия Комиссии по применению санкций и предусмотрел большие возможности инициирования Комиссией исков против государств-членов, нарушающих в своей правоприменительной деятельности основные принципы и нормы европейского права.

В системе институтов ЕС, осуществляющих правоприменительную деятельность, Суд Сообществ представляет особый интерес с точки зрения проблемы эффективности правовых норм в связи с тем, что он непосредственно влияет на понимание и применение норм интеграционного права. Решения Суда не являются актом Сообществ в смысле ст.189 (н.н. - ст.249), т.к. не содержатся в перечне актов, предусмотренных Договором для выполнения задач институтов ЕС. Однако решения Суда, принятые в преюдициальном порядке или по искам

Комиссии против государств-членов из-за невыполнения последними обязательств по Договору, являются не только наиболее

многочисленными, но и наиболее важными для формирования общих подходов к правоприменительной деятельности в Европейских

Сообществах.

Правоприменение актов интеграционного права в государствах- членах имеет два уровня: а) применение норм прямого действия и имплементация актов институтов ЕС, требующих специальной процедуры; б) применение актов интеграционного права в национальных судах путем принятия самостоятельных решений или с участием Суда ЕС, посредством использования преюдициальной процедуры. И на первом, и на втором уровне правоприменения возникает немало проблем, представляющих теоретический и практический интерес.

Позиции государств по вопросам соотношения интеграционного и национального права выражены в доктрине, законодательстве и судебной практике.

Наиболее определенной в этом смысле является позиция французского и голландского законодателей, закрепивших в Основных законах верховенство договоров и соглашений, в отношении внутреннего права¹.

В Конституции Ирландии прямо не говорится о соотношении права Сообществ и национального права, но при этом устанавливается, что ни одна статья Основного или текущего закона не должна препятствовать

\' Ст. 55 Конституции Франции; ст. 94 Конституции Нидерландов. ² Ст. 94 Конституции Нидерландов.

осуществлению актов и мер, принятых Сообществами или их институтами (ст. 29). В Законе 1972 года о Европейских Сообществах их учредительные и иные акты признаются обязательными в соответствии с условиями, предусмотренными в самих договорах.

Конституции Бельгии и Люксембурга не содержат четких положений о соотношении международного и национального правопорядкові а внесенные в текст (конституции Люксембурга) изменения говорят лишь о возможности временной передачи законодательных, исполнительных и судебных полномочий учреждениям, созданным «по международному праву»^{[229] [230]. Аналогичная норма содержится в ст. 20 Конституции Дании. Однако, в дополнение к ней был принят закон 1972 года, определивший делегирование властных полномочий институтам Сообществ и порядок имплементации их установлений на территории страны. Законодатель подошел дифференцированно к различным видам актов, предусмотрев соответствующие процедуры для норм прямого действия и норм, не являющихся таковыми.}

Конституции и практика Италии и ФРГ отражают смешанный подход к вопросу о соотношении национального права и права Сообществ. Устанавливая приоритет общепризнанных международно-правовых норм в отношении национального закона^[231], и, разрешая передачу части суверенитета международным организациям^[232], ФРГ и Италия в то же время долго не признавали за Римскими договорами качества общих норм международного права и приравнивали их по юридической силе к обычным законам, принимаемым парламентом.

270

и ФРГ, что характерно обычно для государств, придерживающихся монистической концепции.

В практике Великобритании дуалистический подход к международному и национальному праву проявляется наиболее заметно. Это нашло свое подтверждение и в отношении права Сообществ, основания применения которого на территории Соединенного Королевства установлены парламентским статутом, трансформировавшим договорные обязательства в национальное законодательство и закрепившим четкий порядок имплементации норм интеграционного права.

m

Вне зависимости от дуалистической или монистической традиции права, законодательство государств-членов регламентирует вопросы имплементации права ЕС. Нормы учредительных договоров вводятся в национальное право законом о ратификации и не требуют дополнительных процедур, обеспечивающих их применение в национальном правопорядке. Другие правовые акты, содержащие нормы прямого действия, в частности регламенты, регулирующие налоговые отношения, как правило, инкорпорируются в национальное право путем принятия подзаконных актов. Например, в Бельгии декретом 1998 года об акцизном налоге на алкоголь и алкогольные напитки (ЕС) был имплементирован Регламент №2658/87\'. В Люксембурге декретом о налогах и роялти на патенты и дополнительные сертификаты для защиты лекарств был имплементирован Регламент №1768/92 от 17.11.1997 года. В Норвегии Регламент Совета №78/473 был имплементирован приказом (order) №1320 от 19.12.1996 года о налоговых скидках при перестраховании³. Иным нормативным актам ^{[233] [234] [235]}

Сообществ, в частности директивам, необходимы более сложные имплементационные процедуры, особенности которых определяются каждым государством-членом, в соответствии со своими требованиями юридической техники. При этом действуют общие принципы, одним из которых является правило внесения изменений в налоговое законодательство путем принятия закона.

л

налоге с оборота . Абсолютное большинство актов институтов ЕС имплементируется в Германии путем принятия парламентских законов. В то же время для имплементации директив используется и такая правовая форма, как административные постановления правительства: например, постановление правительства от 19.06.1997 года о налоге на пиво³, имплементирующее ряд статей директивы №92/12. В Дании директивы Совета № 680/91; № 77/92; №111/92; №5/94; №7/95 были ^{[236] [237] [238] имплементированы декретом-законом №634/97 от 23.07.19971 (путем внесения изменений в закон о НДС 1997 г.). В Португалии директива Совета №90/434 была имплементирована путем принятия декрета-закона №123/92 о подоходном налоге на компании . В процессе имплементации актов ЕС важную роль играет делегированное законодательство. Активно формирующаяся практика делегированного законодательства в европейских странах получила дополнительный импульс в связи с необходимостью поиска для имплементации актов институтов ЕС наиболее эффективных правовых форм, которые бы обеспечивали соблюдение сроков введения в действие норм права ЕС и сохранение принципов нормотворчества в государствах-членах.}

В странах Бенилюкса, в Дании, в Великобритании и Ирландии имплементация многих нормативно-правовых актов институтов ЕС осуществляется правительствами на основе принципа общего делегирования властных полномочий. Например в Великобритании

-і

Решение (Decision) Совета №6236/97 и директивы Совета №77/388 и №95/7 были имплементированы приказами в Тайном Совете.

Во Франции система имплементации основывается на законодательных прерогативах правительства и делегированных ему парламентских полномочиях. По ст. 37 Конституции правительственное нормотворчество охватывает вопросы, не входящие в область законодательства, и решаемые в административном порядке. Ст. 38 Основного закона предусматривает более сложную процедуру имплементации, связанную с необходимостью получения заключений Государственного совета и утверждения парламентом правительственного ^{[239] [240] [241] ордонанса. Директивы ЕС и иные акты институтов Сообществ, принятые в соответствии с данной процедурой, становятся частью французского права и могут быть изменены только путем принятия закона.}

В Италии конституция предусматривает возможность делегирования законодательной власти правительству лишь с конкретной целью и на ограниченное время, а также при условии определения принципов и руководящих критериев его нормотворческой деятельности (ст. 76). Следуя этим требованиям, в ст. 4 Акта о ратификации утверждается полномочие правительства издавать декреты для выполнения обязательств по ст. 11 Конституции и осуществления мер, предусмотренных некоторыми статьями Договора о ЕС. Все действия правительства при этом должны предварительно согласовываться в парламентской комиссии, состоящей из членов Палаты представителей и Сената.

В ФРГ ст.80 (I) Основного закона предусматривает возможность передачи законодательных прав исполнительной власти путем издания закона, определяющего условия, цель и объем делегированных полномочий. На основе этой статьи и закона о ратификации правительство принимает постановления, имплементирующие акты институтов Сообществ. Правительственные постановления, принимаемые для реализации статей Договора, определяющих направления политики ЕС, предварительно изучаются парламентским комитетом по профилю и передаются на рассмотрение в Бундестаг, который может принять их или отвергнуть. Постановления правительства, издаваемые во исполнение конкретных мер, требуемых статьями Договора или имплементирующие акты институтов Сообществ, либо вообще не нуждаются в утверждении Бундестагом, либо считаются одобренными, если в течение установленного законом срока они не были формально отклонены.

Позиция государства по вопросу соотношения интеграционного и национального права наиболее рельефно отражается в практике национальных судебных органов, которые, с одной стороны испытывают на себе сильное влияние Суда ЕС, а с другой стороны противостоят его политике унификации правоприменительной процедуры там, где условия для этого еще не сложились. Национальные судебные органы государств- членов по-разному относятся к вопросу о примате норм интеграционного права, хотя общая тенденция просматривается достаточно определенно.

В Нидерландах и Люксембурге судебная практика признает верховенство права Сообществ в целом и отклоняет утверждение о наличии этого качества лишь у международно-правовых норм универсального действия, устанавливая приоритет общеевропейского права по отношению к национальному закону вне зависимости от времени его принятия. Во Франции судебная практика также фактически признает верховенство норм интеграционного права, хотя позиции высших судебных и квазисудебных органов по этому вопросу имеют свои особенности. Конституционный совет, например, признавая в целом принцип верховенства права ЕС, в своем решении от 15 января 1975 года^[242] отметил, что несовместимость норм национального права с Договором не означает их противоречие Конституции. Возможны ситуации, по мнению Конституционного совета, когда нормы национального права, противоречащие Договору, не подлежат отмене, поскольку сфера их применения шире сферы действия положений права ЕС.

Г осударственный совет Франции долгое время оспаривал верховенство и прямое действие права ЕС, и лишь в своих решениях по делам Nicolo (1989г.), Boisdet (1990г.), Rothmans и Phillipp Morris (1992г.) последовательно согласился с приоритетом норм интеграционного права, содержащихся в Договорах, регламентах и директивах ЕС¹.

№

Схожим образом формировалась и позиция Кассационного суда. Лишь с середины 70-х годов, после решения по делу Jacques Vabre^{[243] [244] [245]}, суд согласился с доктриной верховенства права ЕС. Что касается принципа прямого действия интеграционного права, то в практике Кассационного суда эта проблема вообще не возникала.

В правоприменительной практике Бельгии проблемы верховенства права ЕС как таковой не существовало. Соотношение национального и интеграционного права определялось на основе ст.34 Конституции, предусматривающей возможность передачи определенных властных полномочий международным институтам, созданным в соответствии с международно-правовыми актами публичного права. Судебная практика в этом вопросе складывалась под влиянием решения Кассационного суда 1971 года по делу Le Ski, в котором был утвержден принцип верховенства права ЕС . Бельгийские суды следуют принципу верховенства права Сообществ, признавая его способность устанавливать права и возлагать обязанности не только на государство, но и непосредственно на их граждан. Судебным толкованием этого принципа акты Сообществ разграничены на связывающие государство и создающие права и обязанности для физических лиц. Коллизии с национальным правом признаются возможными лишь в отношении последней категории актов и разрешаются в их же пользу. Такой подход особенно интересен в связи с тем, что акты Сообществ, не обладающие по договору прямым действием, приобретают это свойство, если они обращены к индивидуумам и непосредственно наделяют их юридическими правами и обязанностями, которые подлежат защите со стороны национальных судебных органов. Позиция Бельгии в вопросе о соотношении национального права с правом Сообществ в наибольшей степени отражает политику в этой области Европейского Суда.

В ФРГ идея примата европейского права является преобладающей, однако судебная практика знала случаи принятия решений, признающих ограниченность приоритета права Сообществ в отношении национального закона и устанавливающих несоответствие актов Совета и Комиссии конституционному праву федерации. Федеральный конституционный суд определил свое отношение к проблеме верховенства права ЕС следующим образом:

• Акты ЕС обладают верховенством в отношении законодательства ФРГ за исключением случаев их несоответствия основным принципам германского права, закрепляемым в Основном законе, и в частности конституционным гарантиям прав и свобод граждан ФРГ, а также международным соглашениям ФРГ. Например, в деле Solange I¹ Федеральный конституционный суд постановил, что право ЕС не является ни частью национального права, ни частью международного права, поэтому границы применения права ЕС должны определяться Федеральным конституционным судом, на основе ст.24(1) (ст.23(1) - новой редакции) Основного закона ФРГ. Однако, позже в деле Solange II^{[246] [247]} Федеральный конституционный суд, ссылаясь на конституционный принцип: «никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи», закрепленный в ст.101(1) Основного закона признал Суд ЕС «законным судьей» в области защиты прав человека.

• Акты ЕС, принятые ultra vires не подлежат применению германскими судами. Так, например, в Деле “Maastricht”^[248] Федеральный конституционный суд заявил о своем праве определять, являются ли акты вторичного права, принятыми в рамках прав, переданных государствами- членами Сообществам или же они приняты в нарушение учредительных договоров и Актов о присоединении и являются ultra vires. Таким образом нижестоящие суды, в том числе и финансовые суды, рассматривая иски, предполагающие применение актов ЕС, могут обращаться в Федеральный конституционный суд с запросом о соответствии этих актов Основному закону ФРГ.

Данное решение Федерального конституционного суда ставит под сомнение исключительную компетенцию Суда ЕС по ст.177 (н.н.-ст.234) Договора о ЕС и создает условия для формирования в Германии судебной практики по налоговым вопросам, отличной от единообразного правоприменения налогового законодательства Сообществ, создаваемого усилиями Суда ЕС.

Отношение итальянских судей к вопросу о верховенстве права ЕС, также определяется Конституционным судом, позиция которого претерпела за прошедшие десятилетия серьезные изменения.

Изначально, Конституционный суд рассматривал право ЕС как равное по юридической силе законам итальянского Парламента, что означало в случае коллизии применение нормы, принятой по времени последней (lex posterior derogat lex priori). Такой подход был обусловлен дуалистической доктриной права, в соответствии с которой национальное и международное право рассматривается как две независимые правовые системы, а следовательно введение международно-правовых норм в национальное право осуществляется путем принятия парламентских законов ратифицирующих или имплементирующих соответствующие

%

международно-правовые акты. По мере развития интеграционных процессов и усиления качества наднациональности ЕС позиция Конституционного суда Италии изменялась в сторону признания верховенства права ЕС¹. В настоящее время этот принцип не ставится под сомнение итальянскими судами, однако Конституционный суд сохраняет за собой право определять соответствие актов ЕС основам конституционного строя Италии. Таким образом, соглашаясь с верховенством права ЕС, Конституционный суд резервирует за собой полномочие признавать отдельные акты неконституционными, а следовательно и не подлежащими применению.

В Великобритании признание верховенства права ЕС также проходило постепенно, по мере того как складывалась соответствующая судебная практика. Первым судебным решением, которое изменило британский подход к вопросу о соотношении национального и интеграционного права, стало решение по делу Factorame . Окончательно позиция британских судей определилась после дела Factorame И, которому предшествовало обращение Палаты лордов в Суд ЕС в соответствии с преюдициальной процедурой. При этом следует иметь в виду, что признание Палатой лордов верховенства права ЕС в отношении национального права не означает невозможность возникновения коллизий в вопросе о соотношении национального и интеграционного права. Потенциально такой конфликт может возникнуть в связи с вопросом о пределах сферы действия права ЕС, тем более что британские суды имеют твердые навыки рассмотрения споров, в ходе которых нормативные акты признаются принятыми ultra vires.

¹ См. Решение Конституционного суда №170 от 8.06.1984 г.

Решение Конституционного суда №177 от 31.03.1994 г.

Решение Конституционного суда №224 от 8.06.1994 г.

² См. R.v. Secretary of State for Transport, ex parte Factorame Ltd, [1991] I AC 603.

%

Наибольшие сложности в практике национальных судов вызывают вопросы прямого действия актов Совета и Комиссии. Так, например, в Великобритании по мнению Палаты лордов, суды должны применять «вторичное» право Сообществ лишь после их трансформации в английское законодательство, а в случае коллизии с национальной нормой отдавать предпочтение последней. Такая позиция естественна для английского судьи, воспитанного на дуалистической доктрине права и считающего национальный и европейский правопорядок отдельными системами, проблемы взаимодействия которых должны разрешаться в соответствии с национальными правоприменительными традициями. Отношение к проблеме прямого действия актов ЕС стало изменяться лишь после решений Суда ЕС по делам Van Gend en Loos, Da Costa, Gaston Schul. Суды Великобритании, в силу традиции судебного прецедента и психологической предрасположенности английских юристов к восприятию права через судебную практику, с пониманием отнеслись к решению Суда ЕС, в котором был утвержден принцип прямого действия интеграционного права, в частности директив Совета и Комиссии. Противодействие этому подходу имело место лишь в некоторых решениях в связи с прямым действием директив в отношении физических лиц^[249], однако в целом британские суды следуют практике Суда ЕС в этом вопросе. Так, например, решение по делу Marshal v. Southampton and S.W. Hampshire Area Health Authority (N2) английский промышленный трибунал с целью достижения результата, требуемого директивой, установил больший размер денежной компенсации, чем это было предусмотрено национальным законом. При этом трибунал исходил из того, что в соответствии с положениями директивы и разъяснениями Суда ЕС государства-члены обязаны обеспечивать адекватные нанесенному ущербу средства защиты права, в частности в форме компенсации¹. Таким образом, в нарушение национального закона трибунал непосредственно применил норму права ЕС.

В Италии в отношении проблемы прямого действия правовых актов институтов ЕС позиция Конституционного суда складывалась весьма противоречиво.

В решении по делу Grantial Конституционный суд постановил, что нормы права ЕС имеющие прямое действие обладают приоритетом в отношении национального законодательства и должны применяться в порядке, предусмотренном для актов национального права. В более поздних решениях^{[250] [251] [252] Конституционный суд подтвердил свою позицию, однако сохранил за собой право определять наличие или отсутствие качества прямого действия директив, принимаемых Комиссией и Советом[253]. Это резервное полномочие Конституционного суда имеет особое значение для налогового права, поскольку именно директива является той правовой формой, которая наиболее часто используется институтами ЕС для гармонизации налогового законодательства государств-членов. Такой подход к вопросу о прямом действии директив следует рассматривать как претензию Конституционного суда на конкурирующую компетенцию с Судом ЕС.}

Проблема прямого действия норм возникает не только в судах государств, придерживающихся дуалистического подхода к праву. Французская судебная практика содержит серию решений Государственного Совета, в которых он отказался следовать прецедентному праву Сообществ в вопросе о прямом действии директив, прибегнув к доктрине очевидности закона. Решения Государственного Совета оказали влияние на практику других государств-членов, и, обеспокоенный этим Европейский Суд вынужден был пойти на определенные уступки в толковании порядка действия директив, признав их прямоприменимость лишь в случае, когда национальные органы не предприняли ожидавшихся от них имплементационных мер¹.

Проблема прямого действия директив, по сути решенная Судом Сообществ, сохраняет свою значимость и в связи с тем, что остается весьма высоким уровень различий в национальном налоговом законодательстве и, как следствие этого, степень готовности государств- членов к восприятию единого механизма правого регулирования налогов в ЕС. Например, сложность установления общего порядка налогообложения распределенной прибыли компаний связана с тем, что в одних государствах-членах такое налогообложение осуществляется в соответствии с классической схемой^{[254] [255], а в других - на основе импутационной системы[256]. И хотя авторы директивы постарались снизить порог различий, это, однако, не привело к единому пониманию порядка распределения прибыли.}

Другим различием в национальном законодательстве государств, сохраненном в директиве «о материнских компаниях», является применение в разных государствах-членах двух основных способов избежания двойного налогообложения: метода освобождения и метода налогового кредита. Возможность выбора, закрепленная в директиве в данном случае скорее составляет ее недостаток, нежели достоинство, поскольку усложняет систему регулирования льгот, устанавливаемых в связи с распределением прибыли материнских и дочерних компаний.

Эффективность имплементации директивы «о слияниях» заметно снижается из-за значительных различий в корпоративном праве государств-членов. Отсутствие необходимой гармонизации национального законодательства, регулирующего правовое положение компаний, привело к тому, что многие государства-члены¹ имплементировали директиву «о слияниях» лишь в той ее части, в которой национальное корпоративное право гармонизировано актами ЕС. По мере того, как существующие пробелы в интеграционном законодательстве будут восполняться, директива будет имплементирована в полном объеме. Учитывая различия в корпоративном праве государств-членов, следует предположить, что формирование и функционирование в полном объеме системы правоотношений, предусмотренных директивой «о слияниях» потребует много времени.

Другой проблемой, возникающей в связи с имплементацией директивы является различное понимание терминов, определяющих понятия уклонение от налогов и избежание налогов в национальном налоговом законодательстве. Например, во Франции, где существует доктрина злоупотребления правом (abus de droit), в налоговом законодательстве четко определяются понятия избежание налогов (Гevasion fiscale) и уклонение от налогов (la fraude fiscale). В Великобритании, где доктрины злоупотребления правом нет, разграничение этих двух понятий сложилось на практике: термином tax avoidance определяется легальное избежание налогов, а термином tax evasion — уклонение от налогов с нарушением закона. В директиве же, в ст. 11(a) эти термины употребляются, видимо, как синонимы: «tax evasion or tax avoidance», и это, безусловно, создает проблемы в понимании их значения и вызывает сложности в процессе правоприменительной практики государств-членов.

¹ Например, Великобритания, Ирландия, Германия, Нидерланды, Греция, Люксембург.

Однако, несмотря на все трудности процесса имплементации, для принятия решений Совета по налоговым вопросам чаще используется правовая форма директивы. Регламент, изначально наделенный прямым действием и не требующий особой правоприменительной процедуры, менее любим государствами, поскольку в силу своих юридических свойств^[257] оставляет меньше возможностей для компромисса национального и интеграционного права. Поэтому прямое действие директив представляет собой проблему, единообразное решение которой является непременным условием создания общего правового механизма регулирования налогов в государствах-членах ЕС.