§ 4. Обеспечение имплементации фондовых директив в национальное законодательство государств - членов Европейского союза

Четвертый уровень структуры Ламфалусси предполагает активную роль Комиссии в обеспечении процесса имплементации интеграционных нормативных актов в сфере ценных бумаг. Тот факт, что все акты первого уровня были приняты в форме директив, предопределил ключевую роль имплементации для построения единого регулятивного режима в ЕС.

Автор труда "Европейское фондовое регулирование" Н. Молони считает, что успех всего этого процесса зависел от корректной и своевременной имплементации директив. По мнению Л.А. Лучинина, более того, "жизнеспособность ЕС главным образом зависит от последовательной имплементации государствами-членами европейско-правовых норм...". Н.Б. Шеленкова указывает, что "из существа целей Европейских сообществ следует, что право Европейских сообществ в значительной степени направлено на достижение определенного эффекта во внутригосударственной сфере посредством наложения на государства-члены обязательств по регулированию внутригосударственных отношений". Она выделяет, в частности, такие методы правового сближения, как горизонтальное сближение, имеющее своим предметом регулирование только трансграничных отношений, и вертикальное сближение, т.е. установление единообразного регулирования отношений независимо от того факта, между субъектами национального права каких государств они возникают.

--------------------------------

Final Report of the Committee of Wise Men on the Regulation of European Securities Markets. Brussels, 15 February 2000. P. 40.

См.: Moloney N. EC Securities Regulation. Second edition. N.Y., 2008. P. 1081.

Лучинин Л.А. Указ. соч. С. 13.

Шеленкова Н.Б. Европейская интеграция: политика и право. С. 102.

См.: Шеленкова Н.Б. Современные правовые проблемы европейской интеграции. С. 258 - 259.

Знаменательно в этом плане появление в Учредительном договоре в Лиссабонской редакции новой сферы политики союза - административного сотрудничества (ст.

197 разд. XXIV ч. 3 "Внутренняя деятельность и сферы политики Союза"). Прежде всего устанавливается, что "эффективная имплементация (implementation ) государствами-членами права Союза является необходимым условием должного функционирования Союза и признается в качестве вопроса, представляющего общий интерес" (п. 1 ст. 197). Предусматривается также оказание поддержки Союзом государствам-членам по улучшению их административной способности имплементировать право Союза, а также издание соответствующего регламента, однако исключается любая гармонизация данной сферы, и ни одно из государств-членов не обязано использовать такую поддержку ЕС (п. 2 ст. 197). Таким образом, административное сотрудничество по имплементации права ЕС входит в компетенцию Союза поддерживать, координировать и дополнять действия государств-членов, не подменяя их компетенции в данных сферах. Эта компетенция ЕС определена С.Ю. Кашкиным как вспомогательная, а А.О. Четвериковым - как "поддерживающая, координирующая и дополняющая".

--------------------------------

Данный термин А.О. Четвериков перевел как "претворение в жизнь". См.: Европейский союз: Основополагающие акты. С. 315.

См.: Право Европейского союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. 3-е изд. С. 251. См.: также: Кембаев Ж.М. Лиссабонский договор: новый этап в развитии европейской интеграции // Московский журнал международного права. 2008. N 4. С. 186.

Европейский союз: Основополагающие акты. С. 103.

Л.А. Лучинин, рассматривая общие терминологические подходы к понятию "имплементация", отмечает, что в науке международного права и в учебной литературе для обозначения понятия "осуществление норм международного права" широкое распространение приобрел термин "имплементация", однако ни доктрина, ни практика не придерживаются определенной терминологии и помимо указанного термина в доктрине международного права используются и другие термины, в том числе "реализация", "выполнение", "применение", но во всех случаях подразумевается одно и то же - деятельность государств по осуществлению международных нормативных предписаний.

Реализация, по мнению С.Ю. Марочкина и В.Я. Суворовой, - это воплощение норм международного права в поведении, деятельности государств и других субъектов, это практическое осуществление нормативных предписаний. По мнению С.В. Черниченко, для обозначения процесса приведения государством своего внутреннего права в соответствие с международным с целью обеспечить выполнение предписаний, дозволений и запретов, установленных последним, лучше всего подходит термин "трансформация". Тот же автор указывает, что выражения "осуществление норм международного права", "реализация норм международного права", "международно-правовое регулирование" очень близки друг другу, но последнее понятие шире. Р.А. Мюллерсон считает термин "трансформация" неточным. И.П. Антонов, рассматривая проблемы согласования международного и внутригосударственного права в германской правовой доктрине, указывает, что содержание теории трансформации состоит в обосновании (а) способов, регулирующих отношения не только субъектов международного права, но и физических и юридических лиц, и (б) порядка реализации норм международного права в законодательстве страны, т.е. их преобразование. В действительности же нормы международного права не преобразуются, они продолжают сохранять свой статус, а изменяется их содержание, которому придается статус нормы внутригосударственного права. В данной ситуации уместно говорить об имплементации. Л.П. Ануфриева подчеркивает, что сущность явления, именуемого трансформацией, по мнению многих приверженцев этой концепции, состоит в обеспечении государством посредством своих властных полномочий выполнения международных обязательств; в этом плане подразумевается не формально-юридический прием преобразования международно-правовых норм во внутригосударственные предписания, а вся совокупность мер, принимаемых государством в целях обеспечения исполнения международно-правового обязательства на своей территории.

--------------------------------

См.: Там же.

С. 15, 16.

См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунов. 3-е изд. М., 2005. С. 164.

Цит. по: Лучинин С.А. Указ. соч. С. 20.

Черниченко С.В. Теория международного права. В 2 т. Т. 1: Современные теоретические проблемы. М., 1999. С. 57.

Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 59.

См.: Антонов И.П. Основные проблемы германской доктрины международного права. М., 2007. С. 81.

См.: Ануфриева Л.П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М., 2002. С. 345.

Говоря об имплементации (implementation) директив, принимаемых институтами европейской интеграции, имеют в виду введение норм указанных директив во внутреннее право государств-членов. Данный процесс предполагает помимо собственно трансформации, т.е. принятия национального нормативного акта во исполнение директивы, стадию исполнения правовых предписаний в государствах-членах (т.е. принятие соответствующих подзаконных актов), а также контрольную деятельность национальных судебных органов, а на интеграционном уровне, кроме того, - Комиссии и Суда Европейских сообществ. Следует также упомянуть, что под имплементацией (исполнением) директивы также понимается детализация ее положений нормативными правовыми актами Комиссии (регламентами и директивами) после прохождения комитологических процедур, и такие акты, в случае принятия директив, также подлежат имплементации государствами-членами. Деятельность институтов ЕС по обеспечению имплементации фондовых директив, составляющая, по мнению С.А. Лучинина, наднациональный уровень механизма имплементации, включает следующие средства: контроль, толкование права, судебную защиту европейского права и юридическую ответственность. С.В. Глотова подразделяет процесс имплементации директив на три стадии: перенесение (англ. - transposition, нем. - Umsetzung), исполнение (англ. - application, нем. - Vollziehung), применение (англ.

- enforcement, нем. - verwenden), причем при имплементации регламентов первая стадия отсутствует.

--------------------------------

См.: Лучинин С.А. Указ. соч. С. 93.

См.: Там же. С. 79.

См.: Лучинин С.А. Указ. соч. С. 96.

См.: Глотова С.В. Директивы Европейского сообщества: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 71 - 72.

Н.Б. Шеленкова рассматривает вопросы реализации права ЕС во внутригосударственной сфере в контексте сформированных практикой Суда Европейских сообществ трех принципов: гармоничного правотворчества, гармоничного правоприменения и ответственности государств-членов. Так, первый принцип разрешает проблему допустимых пределов национального правотворчества: имплементация необязательно должна происходить в форме парламентского закона, а трудности конституционного, политического, экономического и иного характера не могут служить оправданием отсутствия имплементации или ненадлежащей имплементации, а при издании национальных положений, обеспечивающих надлежащее применение регламентов, действия государств-членов не могут изменять смысл регламента. Из принципа гармоничного правоприменения выводятся определенные обязанности, налагаемые на национальные органы исполнительной власти (например, внутригосударственное регулирование должно обеспечивать незамедлительное применение права Европейских сообществ на территории соответствующего государства-члена), а также требования, предъявляемые к национальному судопроизводству (например, национальные процессуальные правила не могут затруднять или делать невозможной защиту прав, вытекающих из права Европейских сообществ). Последний принцип проявляется прежде всего в ответственности государств-членов за причинение вреда частным лицам в случае ненадлежащей имплементации коммунитарного законодательства.

--------------------------------

См.: Шеленкова Н.Б. Современные правовые проблемы европейской интеграции. С. 321 - 323.

См.: Там же. С. 323 - 328.

См.: Шеленкова Н.Б. Современные правовые проблемы европейской интеграции.

С. 328 - 333.

Полномочия Комиссии по обеспечению применения права Сообществ до вступления в силу Лиссабонского договора основывались на ст. 211 Римского договора, предусматривающей, что "для обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка Комиссия обеспечивает, чтобы применялись положения настоящего Договора и меры, предпринимаемые институтами в соответствии со своими полномочиями". Лиссабонский договор переместил полномочия Комиссии в Договор о ЕС, ст. 17 которого теперь в более общем виде формулирует полномочие Комиссии обеспечивать применение Договора и мер, принимаемых институтами ЕС, без отсылки к функционированию общего рынка. Прямо обозначено право Комиссии следить (контролировать, наблюдать, англ. - oversee) за применением права Союза под контролем Суда ЕС.

Сайт Еврокомиссии и официальная база данных законодательства ЕС EUR-Lex содержит так называемые таблицы имплементации, в которых приводится не только информация о том, имплементирована или нет соответствующая директива в определенном государстве, но и наименование и реквизиты соответствующего акта. Последняя сводная таблица приведена по состоянию на 25 августа 2010 г.. Из нее следует, что, например, Директива о проспектах была имплементирована в Великобритании путем принятия Казначейством Правил о проспектах 2005 г. N 1433, вступивших в силу с 1 июля 2005 г., в Ирландии - актом 2005 г. N 324 с аналогичным названием, принятым министром предпринимательства, торговли и труда. Форма нормативного акта при трансформации директивы избирается каждым государством самостоятельно, однако Суд ЕС в решении 48/75 по делу Royer указал, что выбор форм и методов имплементации директив, установленных Договором, не влияет на их обязательства выбирать наиболее подходящие формы и методы для обеспечения эффективности директив.

--------------------------------

URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ actionplan/ index/ 100825-transposition_en.pdf.

URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ actionplan/ transposition/ uk/ dl6.2-ml-uk.pdf.

URL: http:// ec.europa.eu/ internal_market/ finances/ docs/ actionplan/ transposition/ ireland/ dl6-ml-ie.pdf.

См.: Judgment of the Court of 8 April 1976, Jean Noel Royer, Case 48/75.

Однако Комиссия не только получает уведомления о трансформации директив, проверяет и публикует их. В соответствии со ст. 258 Договора (ст. 226 в Амстердамской и Ниццкой нумерациях) она вправе обращаться в Суд ЕС, если государство-член не исполнило свое обязательство. Эта роль была особо подчеркнута Комитетом европейских фондовых регуляторов, представившим в апреле 2004 г. на суд общественности исследование, в котором особо обозначается роль Комиссии как стража учредительных договоров.

--------------------------------

The Role of CESR at "Level 3" under the Lamfalussy process, Consultation paper, April 2004, Ref. CESR/04-104. P. 4 // URL: http:// www.esma.europa.eu/ popup2.php?id=1994.

Процедура, предусмотренная ст. 258 Договора, предусматривает три возможных действия со стороны Комиссии: 1) уведомление государства о факте нарушения; 2) направление мотивированного заключения после представления государством-членом своих возражений; 3) обращение в Суд.

На практике Комиссия использовала все три формы реагирования на нарушения государствами-членами своих обязательств по имплементации фондовых директив. Так, в апреле 2007 г. уведомления, а затем в июне того же года мотивированные заключения были направлены 24 (!) государствам-членам в связи с неисполнением ими обязанности по имплементации Директивы о рынках финансовых инструментов. Что касается третьей формы реагирования, то в базе данных европейского законодательства содержится информация об обращении в Суд в связи с нарушением обязанностей по имплементации Директивы о рынках финансовых инструментов в срок до 31 января 2007 г. в двух случаях: против Польши 7 апреля 2008 г. и против Чехии 20 февраля 2008 г.. Ряд решений касается нарушений отдельными государствами-членами обязанности имплементировать Директиву о предотвращении отмывания: такие решения вынесены против Испании, Ирландии, Швеции, Бельгии, Франции. В данных решениях Суд лишь констатировал, что обязанности по трансформации Директивы были нарушены.

--------------------------------

Пресс-релиз Комиссии, IP/07/911 // URL: http:// europa.eu/ rapid/ pressReleasesAction.do? reference= IP/ 07/ 911&format= HTML&aged= l&language= EN&guiLanguage=en.

Дело C-142/08 "Commission of the European Communities v Republic of Poland".

Case C-71/08. Action brought on 20 February 2008 "Commission of the European Communities v. Czech Republic".

Judgment of the Court (Seventh Chamber) of 1 October 2009. "Commission of the European Communities v. Kingdom of Spain". Case C-502/08 [2009].

Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 19 May 2009. "Commission of the European Communities v. Ireland" [2009].

Judgment of the Court (Seventh Chamber) of 11 June 2009. "Commission of the European Communities v. Kingdom of Sweden". Case C-546/08 [2009].

Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 6 October 2009. "Commission of the European Communities v. Kingdom of Belgium". Case C-6/09 [2009].

Case C-170/09: Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 25 February 2010 - "European Commission v. French Republic".

А.С. Исполинов считает, что надзор за соблюдением права ЕС, без сомнения, является одной из самых трудных задач Комиссии.

--------------------------------

Исполинов А.С. Международно-правовые аспекты деятельности Комиссии ЕС: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 71.

<< | >>

↑

Источник: Лифшиц И.М.. Правовое регулирование рынка ценных бумаг в Европейском союзе, 2012. 2012

Еще по теме § 4. Обеспечение имплементации фондовых директив в национальное законодательство государств - членов Европейского союза: