Бюджетні повноваження як правовий інститут

Основою юридичного змісту правовідносин є суб’єктивні права і юридичні обов’язки сторін. Теоретики права вважають, що під суб’єк­тивним правом сторін розуміється встановлена юридичною нормою міра можливої поведінки учасників правовідносин, а юридична відпові­дальність - це міра належної поведінки зобов’язального суб’єкта, тобто обумовлена вимогою юридичної норми і забезпечена можли­вістю державного примусу необхідність певної поведінки, певних дій.

Враховуючи теоретичне підґрунтя, сутність суб’єктивного права в бюджетних правовідносинах складається з гарантованої державою можливості здійснювати суб ’єктивні бюджетні повноваження. Відповід- но до Конституції України, бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багат­ства між громадянами і територіальними громадами (ст. 95). Дане конституційне положення затверджує можливість здійснення певних дій для всіх уповноважених суб'єктів бюджетних правовідносин.

Можлива поведінка суб'єктів бюджетних правовідносин склада­ється з ряду форм вияву. Це, по-перше, можливість певного суб'єкта поводитися адекватно і активно, тобто так, як встановлено юридич­ними нормами та не заборонено законом. Наприклад, як визначено в Конституції України, Верховна Рада України щорічно затверджує Дер­жавний бюджет України на період з 1 січня по 31 грудня, а за інших обставин - на інший період (ст. 96 Конституції України)^[60]. По-друге, це можливість вимагати від зобов'язальної особи здійснювати активні дії чи утримуватися від них. Наприклад, Кабінет Міністрів України повинен не пізніше 15 вересня кожного року надавати до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на на­ступний рік. Разом з проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року (ст.

Юридичні обов'язки в бюджетних правовідносинах також реалізу­ються в різних формах, але особливістю цих обов'язків є їх співвідно­шення з правами. Наведені вище приклади прав окремих суб'єктів бюджетних правовідносин можуть бути і прикладами обов'язків цих суб'єктів. Таке положення в теорії права визначається як правовий збіг, тобто можливість дій, що встановлена особі юридичними нормами, є її обов'язком, становить для неї певну суспільну необхідність дій^[61].

При детальному розгляді прав суб'єктів бюджетних правовідно­син бачимо можливості, обумовлені завданнями і функціями суб'єктів бюджетних правовідносин, тобто їх повноваження. Органи державної влади і місцевого самоврядування та їх посадові особи, які є суб'єкта­ми бюджетних правовідносин, мають повноваження в бюджетній сфері, що становлять одночасно їх права та обов'язки. Реалізація прав указаних суб'єктів щодо одержувачів бюджетних коштів та їх спожи­вачів є обов'язком цих суб'єктів стосовно держави і адміністративно- територіальних утворень.

У дослідженнях можливої та реальної поведінки суб'єктів бюджет­них правовідносин використовуються різні правові категорії. Використо­вуючи термін «бюджетні права», Н. І. Хімічева визначає, що це поняття в більшості випадків означає нерозривність правомочності та обов'язків суб'єктів бюджетного права. Бюджетна правомочність складається з прав і обов'язків як матеріального так і процесуального характеру. До правомочності матеріального порядку належать такі, як право мати бюджет, право на бюджетні доходи та бюджетні витрати, право на роз­межування доходів та витрат між бюджетами, що становлять держав­ний бюджет, тощо. Коло процесуальних правомочностей відповідає ста­діям бюджетного процесу^[62]. Сучасна бюджетна система України, як і механізм реалізації бюджетних відносин, змінилася, тому термін «бюд­жетні права» широко не використовується і потребує уточнення.

Бюджетні повноваження в системі бюджетних відносини СРСР детально досліджувалися Л. К. Вороновою, висновок якої, з урахуван­ням сучасної бюджетної системи України, є чинним і наразі: «Юри­дичним змістом бюджетних прав суб'єктів Радянської союзної держ­ави є коло їх повноважень зі складання, розгляду, затвердження і вико­нання державних бюджетів. За своєю суттю бюджетні права цих су­б'єктів означають наявність самостійних бюджетів, право мобілізації доходів, що надходять на їх території, і право використовувати ці дохо­ди на виконання державних функцій у межах своєї компетенції»^[63].

Бюджетні повноваження - це сукупність бюджетних прав і обов 'язків суб 'єктів бюджетних правовідносин.

Бюджетні повноваження як сукупність прав і обов'язків у Бюджет­ному кодексі України встановлюються для органів державної влади та органів місцевого самоврядування, розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, тобто для всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Ок­ремі суб'єкти бюджетних правовідносин отримують бюджетні повно­важення шляхом встановлення бюджетних призначень. Відповідно до Бюджетного кодексу України, бюджетне призначення - це повнова­ження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодек­сом, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє на­давати бюджетні асигнування^[64].

Таким чином, особливістю бюджетних повноважень розпорядників бюджетних коштів та одержувачів є їх обмеження - кількісні, часові та цільові. Дані особливості простежуються під час розгляду повнова­жень розпорядників бюджетних коштів.

Відповідно до Бюджетного кодексу України, за обсягом наданих прав розпорядники поділяються на головних розпорядників коштів і роз­порядників коштів нижчого рівня. Головним розпорядником бюджетних коштів є бюджетна установа в особі її керівника, якій встановлюються бюджетні призначення. Розпорядником бюджетних коштів може бути бюджетна установа в особі її керівника, який уповноважений на отри­мання бюджетних асигнувань, прийняття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів з конкретною метою у процесі виконання бюджету.

Визначення головних розпорядників бюджетних коштів та їх по­вноваження встановлюються у ст. 22 Бюджетного кодексу України. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України та наказів Мінфі­ну України визначено повний перелік розпорядників коштів державного бюджету з чітким встановленням їх підпорядкування і розмежуван­ням за повноваженнями на розпорядників коштів державного бюдже­ту і одержувачів коштів державного бюджету^[65].

Наприклад, головні розпорядники коштів Державного бюджету Ук­раїни є уповноваженими юридичними особами (бюджетні установи), які забезпечують діяльність: Верховної Ради України - Апарат ВР Ук­раїни, Президента України - Державне управління справами (сумнові- дома ДУСя), Кабінету Міністрів України - Господарсько-фінансовий департамент Секретаріату КМУ, міністерства та інші органи вико­навчої влади в особі їх керівників тощо. До системи головного розпо­рядника, крім центрального апарату Мінфіну, входять шість відпові­дальних виконавців, а саме: Державна казначейська служба України; Державна митна служба України; Державна фіскальна служба Укра­їни; Державна пробірна служба України; Державна фінансова інспек­ція України; Державна служба фінансового моніторингу України^[66].

Разом із визначенням бюджетних повноважень суб'єктів бюджет­них правовідносин науковці використовують поняття «бюджетна ком­петенція» та «правовий статус».

Бюджетна компетенція - це сукупність закріплених законодав­ством владних бюджетних повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в межах предмета їх ведення у сфері бюд­жетної діяльності з метою реалізації нормативно визначеної мети.

Поняття «бюджетна компетенція» за змістом є ширшим, ніж по­няття «бюджетні повноваження», частина прав та обов'язків яких становлять компетенційні права та обов'язки.

Бюджетна компетенція, на відміну від бюджетних повноважень, не має кількісного, часового та цільового обмеження, оскільки охоп­лює права і обов'язки, які залежно від цілей створення та діяльності в бюджетній сфері розрізняють суб'єктів бюджетних правовідносин, конкретизують їх.

Бюджетні призначення як складова бюджетних повноважень пе­ребувають у залежності від норм (пунктів) нормативного акта про бюджет, оскільки вони обмежені обсягом бюджетних асигнувань, на­даних на бюджетний період. Так, право на бюджетні призначення знаходиться в компетенції Міністерства внутрішніх справ Україн и як розпорядника бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу України, але на утримання апарату управління щорічно кошти нада­ються з Державного бюджету як бюджетній установі^[67].

У теорії права поняття «компетенція» розмежовується з поняттям «статус». Про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі в бюджетному процесі вказано в Інструкції Мініс­терства фінансів України від 14 лютого 2001 року № 574 (зі змінами) (далі - Інструкція)^[68]. Інструкцію розроблено з метою чіткого розмежу­вання повноважень, прав і відповідальності головного розпорядника кош­тів державного бюджету та відповідальних виконавців бюджетних про­грам у процесі складання, затвердження та виконання бюджету в умо­вах впровадження програмно-цільового методу в бюджетний процес.

Відповідальний виконавець визначається головним розпорядником за погодженням з Міністерством фінансів України. У системі голов­ного розпорядника не може бути більше ніж дев'ять відповідальних виконавців. Відповідальними виконавцями можуть бути:

• головний розпорядник - за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом;

• розпорядники бюджетних коштів державного бюджету нижчого рівня (далі - розпорядники коштів нижчого рівня), які виконують бюд­жетні програми в системі головного розпорядника.

Саме поняття «статус» взагалі та щодо відповідального виконавця не визначено даною Інструкцією, проте вона містить повну характе­ристику статусу відповідального виконавця та його права. Відповідаль­ний виконавець є юридичною особою, має окремий рахунок та бухгал­терський баланс. Таким чином, особливості правового статусу одер­жувачів бюджетних коштів залежать від бюджетних призначень і вра­ховуються при встановленні видів видатків, що здійснюються з Дер­жавного бюджету України (ст. 83 БК).

6.6.