Правове регулювання повноважень суб’єктів бюджетного контролю

Теоретико-правова характеристика бюджетного контролю свідчить, що бюджетні відносини формуються внаслідок імперативного права держави в особі уповноважених органів на здійснення певних конт­рольних дій щодо руху бюджетних коштів.

Однією з особливостей бюджетно-правових відносин є визначення кола суб’єктів, які відрізняються від суб’єктів інших видів фінансово- правових відносин. Це коло вужче, ніж у податкових або кредитних відносинах. Під суб’єктами бюджетно-правових відносин розумі­ють їх учасників, які виступають як сторони. До суб’єктів бюджетних правовідносин належить Україна як суверенна держава в особі Вер­ховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, фінансових установ, а також Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Уряду та інших державних органів місцевого рівня.

Суб’єкти бюджетних правовідносин конкретизуються через інститут учасників бюджетного процесу шляхом визначення однієї, але головної риси; учасники бюджетного процесу - це органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями (п. 1 ст. 20 БК). Оскільки відповідно до БК України (п. 2 ст. 20) бюджетними повноваженнями визнаються права та обов’язки учасників бюджет­них правовідносин, то вищеназвані суб’єкти відносяться до учасників бюджетного процесу тільки в разі отримання бюджетних повноважень відповідно до щорічного бюджетного закону.

Отже, до суб’єктів бюджетних правовідносин належать юридичні особи, які беруть участь у бюджетному процесі і які наділені бюджет­ними повноваженнями. Не відносяться до суб’єктів бюджетних пра­вовідносин юридичні особи не державної і не комунальної форм влас­ності, окремі громадяни. Проте до суб'єктів бюджетного контролю вони при певних умовах можуть належати. Наприклад, недержавне підприємство, яке виграло тендер на будівництво за бюджетні кошти, буде підконтрольним суб'єктом, а його поведінка - предметом бюд­жетного контролю.

Таким чином до суб’єктів бюджетного контролю належать учасники бюджетного процесу, які в залежності від завдань і функцій виступають як контролюючі суб'єкти або як підконтрольні суб 'єкти.

Контролюючі суб’єкти - це учасники бюджетного процесу, тоб­то органи та посадові особи, які наділені контрольними повноваження­ми відповідно до чинного законодавства України.

Підконтрольні суб’єкти - це учасники бюджетного процесу і особи, за діями яких здійснюється бюджетний контроль.

Отже, об'єкт бюджетного контролю від суб'єкта бюджетного контролю відрізняється завданнями та функціями, які покладаються на учасника бюджетного процесу бюджетним законодавством. Якщо учасник бюджетного процесу реалізує контрольні повноваження, він знаходиться у статусі суб'єкта бюджетного контролю, а якщо бюд­жетні повноваження, то виконання цих повноважень розглядається як об'єкт бюджетного контролю.

Об’єктом бюджетного контролю є особи, між якими склада­ються відносини з приводу виконання чи невиконання бюджетних повноважень під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та звітування про виконання бюджетів, які діють на різних рівнях бюджетного процесу - державному та місцевому, на різних стадіях бюджетного процесу, з метою виконання своїх обов 'язків щодо вимог законодавства, реалізації прав на отримання суспільних послуг тощо.

Предмет бюджетного контролю конкретизується в діях або бездіяльності підконтрольних суб 'єктів щодо дотримання вимог, визна­чених бюджетним законодавством.

Суб'єкти бюджетного контролю відповідно до норм бюджетного законодавства повинні здійснювати бюджетну діяльність, і те, як во­ни реалізують власні повноваження, виконують обов'язки, реалізу­ють права, дотримуються бюджетної дисципліни, і є об'єктом бюд­жетного контролю.

Дії та поведінка учасників бюджетного процесу можуть розгляда­тися як цілісне явище, тож вони є об'єктом бюджетного контролю, але його окремі відносини, сторони, властивості - це також об'єкт бюджет­ного контролю. У практичній контрольній діяльності предмет контролю бюджетного процесу деталізується та конкретизується у певних діях на стадіях бюджетного процесу щодо прийняття та виконання бюджет­ного закону, його статей, руху бюджетних коштів, рішень про місцеві бюджети, звітів про виконання бюджетів, інших нормативних та розпо­рядчих актів, договорів, угод, наказів, рішень, кошторисів, бюджетних асигнувань, запитів, дотацій тощо. Усі ці певні дії учасників бюджетно­го процесу мають спільну рису - вони визначені бюджетним законо­давством або необхідні для його реалізації, для здійснення всіх стадій бюджетного процесу, що безперестанно повторюються.

Отже, контрольні відносини, які виникають на різних стадіях та рів­нях бюджетного процесу щодо нормативного акта про бюджет, інших нормативно-правових та розпорядчих актів і реалізуються у певних обов'язках, - це об'єкт бюджетного контролю взагалі, який у практич­ній діяльності набуває відмітних властивостей. У залежності від стадій бюджетного процесу, рівнів бюджетів, завдань та функцій учасників бюджетного процесу об 'єкт контролю бюджетного процесу може більш детально конкретизуватися в сукупності предметів контролю, які характеризують дії або бездіяльність щодо виконання обов'язків підконтрольними суб'єктами у бюджетному процесі, що встановлені бюджетним законодавством.

Важливо, що об'єктом та предметом бюджетного контролю є не просто особи та їх поведінка, а відповідність їх дій вимогам законності, раціональності, достовірності, тобто оцінка рівня дотримання бюджет­ного законодавства, заради чого і вживають контрольних заходів.

Концепція бюджетного контролю містить крім методологічних за­сад організаційну структуру, яка складається з кола контролюючих суб'єктів, визначення їх правового статусу, взаємовідносин та повно­важень. Визначення чіткої та цілісної організаційної структури контро- 268

люючих суб'єктів у бюджетному процесі має теоретичне та практич­не значення і є передумовою для ефективної організації бюджетного контролю, а також для розуміння та встановлення місця і повноважень цих суб'єктів серед інших суб'єктів контролю.

Поняття «контролюючий суб’єкт» охоплює контролюючі органи та посадових осіб, які уповноважені здійснювати контрольну діяльність.

Окрема роль серед контролюючих суб'єктів у бюджетному про­цесі належить Верховній Раді України. Згідно з нормами бюджетно­го кодексу України та інших нормативних актів, до повноважень Вер­ховної Ради України, її комітетів, народних депутатів ВР України нале­жить контроль за дотриманням бюджетного законодавства (ст. 109 БК). Отже, чинне законодавство визнає необхідність проведення без­посередньо парламентського бюджетного контролю.

Президент України має право підтримувати або накладати вето на бюджетний закон, вносити пропозиції щодо його зміни, перевіряти виконання, тобто контрольні повноваження, притаманні цьому учасни­ку бюджетного процесу.

Спеціалізований бюджетний контроль здійснюють органи, які створені для проведення державного фінансового контролю. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України, їх ефектив­ним управлінням, трансфертними платежами чинне законодавство по­кладає на Рахункову палату України (ст. 110 БК). Згідно зі ст. 111 БК проголошується наявність контрольних повноважень за дотриман­ням бюджетного законодавства Міністерства фінансів України, але вони не деталізуються.

Визначення, аналіз і прогнозування надходжень під час формуван­ня проектів місцевих бюджетів здійснюються місцевими органами ви­конавчої влади та їх фінансовими органами, але контроль податкових надходжень, навіть тих, які складають кошик доходів місцевих бюдже­тів, не належить до їх компетенції. До того ж надати право контролю податкових платежів до бюджетів місцевим фінансовим органам оз­начає створити додатковий тягар над платниками податків. Оскільки податкові платежі складають переважну частину доходів бюджетів, а механізм їх стягнення - складову механізму виконання бюджетів, тож податковий контроль, як і бюджетний, є різновидом фінансового контролю. Проте бюджетний контроль відрізняється від податкового об'єктом, предметом контролю, завданнями та функціями контролюю­чих суб'єктів.

Контрольні повноваження надаються також органам дер­жавної влади місцевого рівня як учасникам бюджетного процесу, тоб­то ВР АРК та відповідним радам за адміністративно-територіальним поділом, Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам міських рад (ст.ст. 114, 115 БК). Визначені су­б'єкти разом із бюджетними повноваженнями виконують обов'язки щодо контролю бюджетного законодавства і, значить, належать до контролюючих суб'єктів у бюджетному процесі.

Контрольними повноваженнями БК України наділяє головних розпорядників бюджетних коштів (п. 5.4 ст. 22), розпорядників бюд­жетних коштів (п.

Інших контролюючих суб'єктів у бюджетному процесі згідно з нормами гл. 17 БК України «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства» або іншими статтями законів не встановлюється. Проте вони визначаються чинними нормативно-правовими актами як органи контролю і нагляду через функціональні обов'язки, які частко­во пов'язані з бюджетним процесом.

В окремих, передбачених законом випадках судові органи мають право втручатися у бюджетний процес і виконують наглядові функції. Так, у Бюджетному кодексі України передбачено право звернення до суду державних органів виконавчої влади у разі оскарження рішення, прийнятого вищестоящим органом виконавчої влади відносно вимог формування відповідного бюджету нижчого рівня, або оскарження рі­шення про накладення стягнень за бюджетне правопорушення (ст.ст. 122, 125 БК).

До суб’єктів, які здійснюють контроль і нагляд у бюджет­ному процесі, належать також органи внутрішніх справ, органи прокуратури та Служби безпеки України, які відносяться до правоохо­ронних, разом з іншими згідно з п. 1 ст. 2 Закону України від 23 грудня 1993 року «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів». Серед завдань діяльності цих органів є боротьба зі злочин­ністю у сфері управління та економіки. Діяльність цих органів іноді безпосередньо пов'язана з функціонуванням органів фінансового конт­ролю, з учасниками бюджетного процесу, але на окремих стадіях бюджетного процесу, у встановлених законом випадках порушення бюджетного законодавства, як правило, наслідками контролю. Отже, відповідно до функціональних обов'язків органів державної влади, в бюджетному процесі складається коло суб'єктів загального та спеціа­лізованого бюджетного контролю.

Таким чином, до контролюючих суб’єктів у бюджетному процесі відповідно до їх повноважень в управлінні бюджетним процесом законодавець відносить Верховну Раду України та її комі­тети, Президента України, Кабінет Міністрів України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, Ра­ду міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи від­повідних рад, Міністерство фінансів України, органи фінансового конт­ролю, головних розпорядників і розпорядників бюджетних коштів.

За контрольними повноваженнями у бюджетному процесі кон­тролюючих суб’єктів можна поділити на дві групи: перша - це контролюючі суб'єкти, що здійснюють загальний, як правило, поперед­ній і наступний бюджетний контроль, а друга - Мінфін України та органи фінансового контролю, які мають спеціальні повноваження з контролю бюджетного процесу, тобто здійснюють спеціалізований бюджетний контроль, переважно поточний, тобто на стадії виконання бюджетів.

Контролюючі суб'єкти загальної та спеціальної компетенції до того ж мають інші функціональні обов'язки в державному управлінні, а крім того, є учасниками бюджетного процесу з відповідними бюджетними повноваженнями і функціями. Наприклад, Міністр фінансів відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України і має права приймати рішення щодо включення бюджетного запиту, подано­го головним розпорядником бюджетних коштів, до пропозицій проекту Державного бюджету України тільки після проведення його аналізу з точки зору відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. Кабінет Міністрів України має не тільки організаційні повноваження щодо розробки проекту бюджетного закону, а й розглядає, схвалює проект, поданий Мінфіном України. На кожній стадії бюджетного процесу контрольна функція органів пред­ставницької та виконавчої влади здійснюється разом із бюджетними повноваженнями, що притаманне контролю як функції управління. Та­ким чином, реалізація бюджетних повноважень учасників бюджетного процесу відбувається разом із внутрішнім контролем.

Контроль з боку рад та їх виконавчих органів, державних органів виконавчої влади, Президента, місцевих державних адміністрацій, роз­порядників бюджетних коштів доповнюється контролем з боку недер­жавних установ, політичних партій, громадських об'єднань, профспі­лок, громадян тощо.

Окрему групу контролюючих суб'єктів складає громадськість, тобто громадські об'єднання, публічні інтереси яких реалізуються че­рез фінансові ресурси як Державного, так і місцевих бюджетів України. Права громадян на соціальний захист, житло, життєвий рівень, охорону порядку та інші соціальні блага і послуги гарантуються Конституцією України і фінансуються через бюджетну систему Громадські організа­ції, суспільні утворення та фонди, політичні партії тощо мають право контролю суспільних процесів, а бюджетний процес, безумовно, нале­жить до сфери їх інтересів. Контроль з боку не державних організацій і установ, громадян, тощо щодо дотриманості бюджетного законодавст­ва також має публічний характер, тобто встановлюється суспільний бюджетний контроль. Суспільний бюджетний контроль потрібен для захисту прав і свобод громадян, перевірки матеріального задоволення соціальних послуг, економічних та культурних потреб, інших інтересів, які відносяться до конституційних прав і свобод людини і громадянина в соціально-правовій державі. Правове регулювання суспільного бюд­жетного контролю потребує окремого дослідження.

Таким чином, згідно з професійними повноваженнями, система контролюючих суб'єктів у бюджетному процесі складається із систе­ми державних органів влади загальнодержавного та місцевого рівнів, Президента України, органів державного фінансового контролю і не­державних суб'єктів, уповноважених від імені держави на здійснення контрольних заходів.

Контролюючі суб'єкти в бюджетному процесі складають коло осіб, контрольна діяльність яких потребує відповідного правового статусу, завдань та повноважень у бюджетній процедурі, що і надасть їхнім діям взаємоузгодженого системного характеру Контролюючі суб'єкти у бюджетному процесі відповідно до правового статусу та функціональних обов'язків реалізують загальнодержавні та місцеві публічні інтереси і мають відповідну контрольну компетенцію. Отже, за правовим стату­сом та контрольною компетенцією у бюджетному процесі конт­ролюючі суб'єкти умовно складають декілька груп.

До першої групи належать: ВР України, її комітети та комісії, народні депутати, які уповноважені чинним законодавством на здійс­нення парламентського бюджетного контролю.

До другої відноситься Президент України, який здійснює прези­дентський бюджетний контроль.

Третю групу складає Кабінет Міністрів України, тобто на нього покладається урядовий бюджетний контроль. Згідно з бюджетним за­конодавством, для цієї групи більш характерним є виконання бюджет­них повноважень щодо підготовки проектів бюджетів, подання їх на розгляд, виконання бюджетів, підготовки та подання на розгляд звітів про бюджети, тобто функції, які здійснюються разом з контрольними повноваженнями.

Четверту групу складають місцеві органи державної влади. ВР АРК контролює бюджет АРК, обласні ради здійснюють контроль за обласними бюджетами, районні - за районними бюджетами, міські ради - за бюджетами міст Києва та Севастополя, міст республікан­ського значення АРК та міст обласного значення, міські ради - за бюджетами міст районного значення, ради районів у містах (якщо такі створені) - стосовно районних у містах бюджетів, а також селищні та сільські ради - стосовно власних бюджетів. Контрольні повноваження цих суб'єктів мають подібний характер і відрізняються тільки обся­гом бюджетних фондів, які вони затверджують для розпорядження виконавчими органами влади.

На регіональному рівні контрольні повноваження стосовно бюд­жету покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад, місь­кі, селищні чи сільські голови забезпечують складання проектів рі­шень про відповідні бюджети та їх виконання.

Таким чином, відповідно до функціональних повноважень у бюд­жетному процесі складається система органів загального і спеціалі­зованого бюджетного контролю. У залежності від правового стату­су парламентський, президентський, урядовий бюджетний контроль і бюджетний контроль державних органів місцевого рівня покладається на контролюючих суб'єктів, які належать до органів державної влади, тобто здійснюють загальний бюджетний контроль.

Окреме місце в бюджетному процесі належить Міністерст­ву фінансів України як органу, що здійснює загальну організацію та управління фінансами, виконання Державного бюджету України, коор­динує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету і виконує контрольні функції. Бюджетні повноваження мають органи фінансового контролю.

Казначейське обслуговування Державного бюджету України та місцевих бюджетів покладається на органи Державної казначейської служби України, які також займаються складанням, зведенням та на­данням бюджетної звітності. Повноваження з формування, виконання бюджетів та подання звітності про виконання бюджетів надаються Рахунковій палаті України, Державної фінансової інспекції, фінансовим підрозділам міністерств та інших центральних органів виконавчої вла­ди. Відносно бюджетної діяльності на регіональному рівні контроль здійснюють структурні підрозділи органів фінансового контролю.

Особливістю правового становища та функцій державних контролюючих суб'єктів у бюджетній сфері є те, що, по-перше, вони є задіяними особами в управлінні державними фінансами, по­друге, всі вони є бюджетними установами, які утримуються за раху­нок бюджетних коштів і здійснюють власні повноваження, використо­вуючи також бюджетні кошти, тобто в залежності від завдань конт­ролю виступають в ролі не тільки контролюючих суб'єктів, а й під­контрольних. Отже, значення незалежного суспільного бюджетного контролю зростає.

Таким чином, з урахуванням правового статусу і професійних пов­новажень контролюючих суб'єктів у бюджетному процесі, можна визначити, що організація системи державного бюджетного контролю складається із системи органів загальної та спеціалізованої контроль­ної компетенції в бюджетному процесі. Концепція системи державного фінансового контролю в бюджетному процесі базується на повно­важеннях контролюючих суб'єктів щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства і реалізується в організації зовнішнього та внутрішнього бюджетного контролю в державі.

10.