Види, форми та методи бюджетного контролю

В юридичній науці прийнято класифікувати контрольну діяльність за видами, що дозволяє виділити специфіку різних видів контролю, порівняти їх і точно окреслити сферу дії кожного виду контролю, щоб уникнути дублювання тих самих сфер контролю, об'єктів контролю однаковими видами контролю.

Розрізнення видів контролю відбувається на підставі класифікації. Будь-яка класифікація здійснюється шляхом виділення ознаки або підстави, або сукупності ознак чи підстав, тобто - критерію. Класифікація (лат. -classis - розряд, і facere - поділ) - це особливий випадок застосування логічної операції поділу обсягу понять, що являє собою деяку сукупність ділень (поділ деякого класу на види, поділ цих видів тощо)^[98].

Можна виділити декілька критеріїв щодо класифікації контролю. В адміністративному праві найчастіше пропонуються такі кла­сифікації:^[99]

а) залежно від суб’єкта, що здійснює контроль в системі дер­жавного управління, виділяють такі види контролю: 1) парламентсь­кий; 2) президентський; 3) урядовий; 4) контроль з боку державних ор­ганів виконавчої влади; 5) контроль з боку місцевих органів виконавчої влади; 6) контроль з боку органів судової влади; 7) контроль з боку ор­ганів місцевого самоврядування; 8) громадський контроль;

б) залежно від приналежності суб’єкта, що здійснює конт­роль, до державних або громадських структур виділяють: 1) дер­жавний контроль; 2) громадський контроль;

в) залежно від адміністративно-правової компетенції суб’єк­та виділяють: 1) загальний контроль; 2) відомчий; 3) надвідомчий;

г) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється кон­троль, виділяють: 1) попереджувальний; 2) поточний (або оператив­ний); 3) наступний (або підсумковий) контроль;

ґ) залежно від спрямованості контролю виділяють: 1) зовніш­ній контроль; 2) внутрішній контроль;

д) залежно від призначення контролю виділяють: 1) загальний контроль, що охоплює всі напрямки об'єкта контролю; 2) цільовий кон­троль окремого напрямку роботи об'єкта контролю.

У фінансовому та бюджетному праві існує майже одностайна думка щодо поділу фінансового та бюджетного контролю за часом здійснення на:

1) попередній;

2) поточний;

3) наступний контроль

Розрізняють наступні види бюджетного контролю за контролюю­чими суб’єктами: 1) державний; 2) недержавний або 1) загальнодер­жавний; 2) відомчий; 3) аудит, або 1) парламентський; 2) відомчий (ад­міністративний); 3) суспільний; 4) незалежний (аудиторський); 5) внутрі­господарчий; 6) суспільний. Отже, наведені класифікації розрізняються відносно видів контролю, що протистоять державному.

Існують класифікації бюджетного контролю за стадіями бюджет­ного процесу та інші. При конкретизації видів державного бюджетного контролю доцільно звернутися до бюджетного законодавства України, де називаються особи, які від імені держави здійснюють контроль на кожній стадії бюджетного процесу, визначаються об'єкти та предмети контролю, а також необхідно враховувати, що контрольна діяльність має базуватися на певних принципах контролю (гл. 17 БК України).

Враховуючи критерії класифікації видів фінансового контролю, бюджетний контроль за суб’єктами, які мають контрольні повно­важення в бюджетному процесі, поділяється на державний і не­державний, або незалежний.

У свою чергу, державний бюджетний контроль залежно від правового статусу та функцій контролюючого суб’єкта в систе­мі органів державної влади доцільно поділити на загальний і спеціалізований:

1) загальний бюджетний контроль - це контроль контролюючих суб'єктів загальної компетенції, до яких належать - Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи місцевого самоврядування, Міністерство фінансів України, місцеві ради, місцеві державні адміні­страції та інші органи законодавчої та виконавчої влади;

2) спеціалізований бюджетний контроль - це контроль контролю­ючих суб'єктів спеціальної компетенції, до яких належать - Рахункова палата України, Державна фінансова інспекція України, Державна каз­начейська служба України, контрольно-ревізійні підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, розпорядники бюд­жетних коштів та інші.

У свою чергу, недержавний, або незалежний, контроль поді­ляється за цілями, завданнями та повноваженнями у бюджетно­му процесі контролюючих суб’єктів на: 1) контроль з боку незалеж­них аудиторських організацій та аудиторів (незалежний фінансовий контроль у бюджетному процесі, тобто аудит); 2) контроль з боку гро­мадян, громадськості, суспільних організацій, профспілок, політичних партій (суспільний бюджетний контроль).

Світовий досвід організації системи державного фінансового конт­ролю також підтверджує необхідність перебудови чинної в Україні сис­теми державного фінансового контролю і визначає необхідність ство­рення у бюджетному процесі організаційної структури щодо налагод­ження системи зовнішнього та внутрішнього бюджетного конт­ролю на відповідній методологічній та нормативно-правовій базі.

Критерієм цих видів контролю має бути характер взаємовідно­син між контролюючим і підконтрольним суб'єктом у бюджетному процесі. Відповідно до цього критерію бюджетний контроль мо­жна поділити на:

• зовнішній бюджетний контроль, що здійснюється на всіх ста­діях бюджетного процесу, коли підконтрольний суб'єкт та предмет контролю не належать до сфери управління контролюючого органу;

• внутрішній бюджетний контроль, що здійснюється на всіх ста­діях бюджетного процесу, коли підконтрольний суб'єкт та предмет контролю належать до сфери управління контролюючого органу.

Найважливішими складовими елементами методологічної бази контролю є форми та методи контролю. Форма (лат. forma) - це, перш за все, зовнішній обрис, вигляд предмета, зверхній вираз якогось зміс- ту^[100], а метод (грец. methodos - буквального «шлях до чогось») у най- загальнішому значенні - це засіб досягнення мети^[101]. Звернення до філософської сутності наведених визначень пов'язане з подальшим аналізом названих елементів контролю, оскільки в юридичній літера­турі домінує суттєвий різнобій щодо форм та методів фінансового та бюджетного контролю.

Ревізія, яка вважається основним методом фінансового контро­лю, іноді в законодавстві розглядається як форма бюджетного конт­ролю.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів від 20 квітня 2006 року № 550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами», ре­візія місцевого бюджету - форма контролю за виконанням функцій зі складання і виконання місцевого бюджету, яка полягає в одночас­ному проведенні ревізій стану дотримання вимог бюджетного законо­давства місцевими фінансовими органами, органами Казначейства і учасниками бюджетного процесу, що здійснюють управління кошта­ми відповідного місцевого бюджету чи комунальним майном та/або їх використовують^[102].

Метод бюджетного контролю можна сформулювати як загаль- нонауковий метод пізнання, на підставі якого здійснюються спеціальні методичні прийоми, контрольні заходи, які встановлюються законом і за допомогою яких реалізується процес контролю.

Методи бюджетного контролю здійснюються для комплексного, органічного, взаємозалежного вивчення законності, достовірності, доцільності та ефективності господарських і фінансових операцій у бюджетному процесі, для виявлення порушень і злочинів бюджетного законодавства та їх усунення.

Закони України щодо суб'єктів загального бюджетного контролю встановлює повноваження з проведення слухань, обговорення розслі­дувань, а щодо спеціальних органів фінансового контролю - повнова­ження з проведення ревізій і перевірок відносно окремих об'єктів та предметів бюджетного контролю.

Так, Верховна Рада України, Уряд України здійснюють контроль шляхом заслуховування та обговорення проекту Закону про Державний бюджет України, звітності про його виконання; до повноважень Рахун­кової палати України відноситься проведення фінансових ревізій і пе­ревірок; Державна фінансова інспекція здійснює фінансовий контроль шляхом проведення державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до ст. 26 Бюджетного кодексу України можливо визна­чити наступні засоби, які використовуються при проведені фінан­сового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу і які, по суті, є методами бюджетного контролю, а саме це: перевірка, інспектування (ревізія), оцінка, розслідування, вивчення.

Відповідно до чинних нормативних актів, контроль у бюджетному процесі можна здійснювати різними спеціальними прийомами. У пра­вовій літературі зазначається, що кожен орган контролю встановлює свою термінологію, методику, по-своєму формулює права органів фі­нансового контрою^[103]. Отже, методичні прийоми, тобто контрольні за­ходи, які використовуються для здійснення бюджетного контролю, можуть розглядатися як повноваження, що надані учасникам бюджет­ного процесу з метою його контролю.

До основних методів бюджетного контролю належать пе­ревірка та інспектування.

Перевірка як метод бюджетного контролю - це обстеження та вивчення окремих ділянок фінансової діяльності підконтрольних су­б'єктів. Наслідки перевірки оформлюються довідкою або доповідною запискою.

Інспектування як метод бюджетного контролю полягає у доку­ментальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих пи­тань бюджетної діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення зако­нодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріа­льно відповідальних осіб.

Аналіз - це системний та пофакторний метод фінансового конт­ролю, що проводиться за періодичною або річною звітністю, і на під­ставі нього визичається рівень виконання бюджету, бюджетних зобо­в'язань, бюджетної дисципліни. При проведенні аудиту аналіз розгляда­ється як комплексне вивчення фінансового стану суб'єкта господарю­вання та ефективності управління активами з метою оцінки досягнутих результатів, що проводиться за допомогою методів фінансового аналі­зу за даними бухгалтерського обліку, фінансової, податкової та статис­тичної звітності тощо.

Відповідно до Бюджетного кодексу України, у процесі аналізу що­до бюджетного контролю вирішуються такі завдання, як: прогнозуван­ня економічного і соціального розвитку держави через аналіз сукупнос­ті показників зведеного бюджету (п. 1 ст. 6); аналіз бюджетної класи­фікації України в розрізі доходів, а також організаційних, функціональних та економічних категорій видатків для забезпечення загальнодержав­ної та міжнародної порівнянності бюджетних показників (п. 1 ст. 8); головний розпорядник бюджетних коштів здійснює аналіз ефективності використання бюджетних коштів розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів (п. 4.6 ст. 22) та інші (п. 3 ст. 32; п. 2 ст. 35; ст. 36, п. 1 «в» ст. 38; п. 1 ст. 50; п. 1 ст. 75; ст. 76; п. 4 ст. 78).

Оцінку можна розглядати як аналітичну процедуру, яка передба­чає порівняння фінансової інформації з іншими даними, визначення їх достовірності. Оцінка в бюджетному процесі використовується як за­сіб для отримання підсумкового результату ревізії, перевірки, аналізу, що має переважно економічний, статистичний характер і втілюється в показниках бюджетної діяльності на будь-якій стадії.

Таким чином, оцінка і аналіз розглядаються як спеціальні методи фінансового і бюджетного контролю, контрольні прийоми, що викорис­товуються для проведення перевірки, інспектування (ревізій) і держав­ного фінансового аудиту.

В юридичні літературі визначається, що розслідування - це особливий метод фінансового контролю. Стандарти з аудиту держав­них фінансів (пункт 3.5.3) відносять розслідування до процедури збо­ру доказів, які дозволяють виявити всі факти помилок та порушення законодавства. Такий метод фінансового контролю застосовується контрольно-ревізійними підрозділами відповідних міністерств, іншими центральними органами виконавчої влади. Пропонується й інша назва даного методу - службове розслідування, під яким розуміють фор­му фінансового контролю за дотриманням працівниками підприємств і організацій службових обов’язків, а також нормативно-правових актів, які регулюють виробничі відносини, що проводиться спеціаль­ними комісіями за наказом керівника у разі виявлення недостач, крадіжок, розтрат^[104]. При розслідуванні бюджетних правопорушень і злочинів збирання, комплектація, вивчення, аналіз фінансової або ін­шої інформації, тобто фінансове розслідування може ефективно ви­користовуватись у боротьбі зі злочинністю.

Ще одним із методів бюджетного контролю є вивчення. У нор­мативно-правових актах цей контрольний захід часто поєднують із попереднім фінансовим контролем. Так, попереднє вивчення об’єк­тів та предметів перевірки проводить Рахункова палата. Відповідні за­пити щодо отримання інформації, яка стосується об’єкта та предмета перевірки на стадії попереднього вивчення, підписує член Рахункової палати, відповідальний за проведення перевірки.

Звітність як метод фінансового контролю використовується в бюджетному процесі на кожній стадії і як завершальний етап після за­вершення бюджетного року. Так, відповідно до п. 2 ст. 113 БК України, Державна фінансова інспекція повинна щомісячно надавати Верховній Раді Україні та Мінфіну України узагальнені результати звітів про прове­дення перевірок, а відповідно до п. 2 ст. 112 того ж Кодексу, Казначейст­во встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та скла­дання звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видів інструкцій з цих питань та здійснює контроль за їх дотриманням. Звітність у бюд­жетному процесі має важливе значення для інформування громадськос­ті, відкритості, гласності бюджетної діяльності на будь-якій її стадії. Роз­порядники бюджетних коштів, відповідно до єдиної методики звітності, яку встановлює Мінфін України, складають та подають детальні звіти, що містять бухгалтерські баланси, дані про виконання кошторисів, результати діяльності та іншу інформацію за формами, встановленими законодавством України. Державний контроль щодо звітів про бюджети визначається як окрема стадія бюджетного процесу, але це не примен­шує значення звітності як одного з методів бюджетного контролю.

Щодо обстеження, інвентаризації, спостереження, експер­тизи, дослідження, моніторингу, нагляду, ліцензування, держав­ної реєстрації і ідентифікації, то на підставі аналізу сутності цих заходів, що міститься в юридичні літературі, можливо зробити висно­вок про те, що вони мають важливе допоміжне значення для здійснен­ня бюджетного контролю.

Запропоновані Бюджетним кодексом України методи можуть роз­глядатися як додаткові спеціальні методи бюджетного контролю, ос­кільки юридичних наслідків під час їх проведення окремо від інспек­тування (ревізій) та перевірок не передбачається.

10.3.