Система та джерела бюджетного права

Бюджетне право базується на широкому колі бюджетно-правових норм, які складають певну систему. Ця система має логіку побудови, об’єктивний характер, тобто вона, згідно з характером правового регулювання, включає дві великі групи норм.

Відмітними рисами процесуальних норм бюджетного права є те, що вони мають процедурний характер. Вони регламентують процес формування проектів бюджетів, їх розгляду, затвердження, виконання, звітності, контролю та міжбюджетні відносини, тобто вони керують стадіями бюджетного процесу. Проте вони реалізують вже встановле­ні повноваження суб’єктів цієї діяльності, які регламентуються мате­ріальними нормами бюджетного права. Таким чином, процесуальні норми мають підлеглий характер відносно матеріальних. Ці характе­ристики норм бюджетного права є підставою для системи бюджетно­го права.

Система бюджетного права - об’єктивна, логічна сукуп­ність взаємопов’язаних суспільних, фінансових відносин, які обу­мовлюють внутрішню побудову бюджетного права, зміст та особливості розташування норм щодо їх впливу на бюджетні правовідносини.

Раніше бюджетне право розглядалося як самостійний правовий інститут, що не завжди було доцільним. Після революції 1917 р. більшовики ліквідували кафедри фінансового права у вузах та від­мінили його викладання. У Конституції РРФСР 1918 р. сутність фі­нансової політики розглядалася у п’ятому розділі, який називався «Бюджетне право». На першому плані були «бюджетні інтереси» диктатури пролетаріату. У цей період з’явилися монографії з бюд­жетної діяльності: А. М. Гурвича «Бюджетне право за законодавст­вом РРФСР» (Москва,1918), А. А. Алексєєва «Бюджетне право на­родного представництва» (Харків,1918), які стали основою для по­дальшого розвитку бюджетно-правових норм, які, по суті, ототож­нювалися з нормами фінансового права.

Питання співвідношення категорій «фінансове право» та «бюд­жетне право» має два аспекти.

По-перше, категорія «бюджетне право» - центральна категорія з ряду інших, які входять до системи категорій фінансового права. Де­які фінансисти, юристи-практики не розрізняють ці поняття. Наприк­лад, в уряді деяких європейських країн замість посади міністра фінан­сів існує посада міністра державного бюджету.

По-друге, категорія «бюджетне право» вихідна для ряду спеціаль­них категорій типу: «бюджетна система», «бюджетний процес», «бюд­жетне регулювання», «бюджетна класифікація» тощо. Вона також ви­користовуються у фінансовому праві як галузі права.

Ці категорії детально аналізувалися у 60-70-х pp. XX ст. і мають багату історію^[55].

Сучасний етап розвитку економіки України, кризові явища, бурх­ливий правотворчий процес, оновлення Бюджетного, Кримінального, Цивільного, Податкового кодексів України потребують нових дослід­жень бюджетно-правових категорій.

Бюджетне право посідає головне місце серед фінансово-правових категорій тому, що інші категорії (податкові, кредитні, страхові та ін.) залежать від методів їх формування та засобів реалізації. Бюджетне право як підгалузь фінансового права має відмінні та схожі риси з ним.

Місце категорії «бюджетне право» серед інших інститутів галузі «Фінансове право» вважається першим за значенням, і ця категорія тісно пов'язана з податковим правом, із правовим регулюванням рин­ку цінних паперів - доходи, які держава отримує до бюджетів, з бан­ківським правом та іншими правовими інститутами.

Виступаючи як підгалузь фінансового права, бюджетне право має зв'язки з усіма галузями права. Як і фінансове право, бюджетне право пов'язане з конституційним та адміністративним правом. Бюджетні правовідносини охоплюють повноваження органів державної влади, її представницьких та виконавчих органів, місцевих органів самовряду­вання в бюджетній системі та бюджетному процесі. Бюджетне право тісно пов'язане з конституційним правом, оскільки повноваження вка­заних суб'єктів регулюються і нормами конституційного права.

У Кримінальному кодексі України встановлюються види покарань за порушення бюджетного законодавства (ст.ст. 210, 211).

Бюджетні правовідносини мають зв'язки з господарською діяль­ністю, що залежить від наявності грошових коштів, джерела яких складають бюджети, інвестиції з бюджетного фінансування. Викорис­тання доходів підприємців також пов'язане з бюджетами різного рівня, з якими потрібно розрахуватися. Тобто бюджетне право розташову­ється поруч із господарським правом. Зв'язок бюджетного права че­рез надходження до бюджетів митних платежів існує і з митним пра­вом. Тобто зв'язки, що існують між фінансовим правом та іншими га­лузями права, притаманні і бюджетному праву як головній підгалузі фінансового права. Важливе правове значення цієї підгалузі більш яс­краво висвітлюється через розгляд бюджетного законодавства.

Джерела бюджетного права - це офіційні засоби зовнішньо­го розгляду та закріплення норм бюджетного законодавства.

Теоретики права всі основні джерела права поділяють на:

• нормативно-правові акти;

• нормативно-правові договори;

• правові звичаї;

• правові прецеденти.

Розглянемо їх більш детально. В Україні судовий прецедент не є джерелом права, оскільки суд не відноситься до правотворчих орга- нів^[56]. Правовий звичай теж неможливо віднести до джерел бюджет­но-правових норм, тому що в праві він розглядається як встановлений державою звичай, що має обов'язкове значення. Санкціонованих зви­чаїв у бюджетній діяльності України неможливо знайти тому, що ця діяльність, як правило, мала короткочасний характер, а історія розвит­ку самостійних бюджетів почалась тільки з 1991 p., коли держава ста­ла незалежною.

Нормативно-правовий договір розглядається як самостійне джерело права у міжнародному праві.

Нормативно-правовий акт - це найбільш поширений документ як джерело права.

«Про бюджетну систему України» і ще декількома іншими, але, як правило, норми права змінювалися під впливом постанов Вер­ховної Ради України, Кабінету Міністрів України, рішень місцевих органів щодо організації бюджетного процесу. Після проголошення незалежності України бюджетне законодавство, з одного боку, мало два нормативно-правових акти, які не встановлювали всіх необхід­них повноважень суб'єктів бюджетної діяльності, мали багато про­білів, а з іншого - щорічно приймалась велика кількість підзаконних актів, без яких неможливо було здійснювати бюджетний процес. Недоліки законодавства реалізувалися в негативний практиці бюд- жетування. Так, Державний бюджет 1999 р. був прийнятий із запіз­ненням, бюджетні кошти 1995 р. пропали, а звіти про виконання бюджетів не публікувалися. Усі ці порушення не розглядалися у встановленому законом порядку, а відповідальність державних ор­ганів або посадових осіб існувала тільки в теорії. Права та обов'яз­ки місцевих органів самоврядування у бюджетній діяльності не іс­нували навіть у теорії.

Усі ці колізії та проблеми у бюджетному законодавстві повинен був вирішити та доповнити прийнятий у 2001 р. Бюджетний кодекс України. Робота над цим кодексом - дуже цінний правовий досвід, накопичений Україною. У процесі обговорення цього кодексу було розглянуто два його проекти, велика кількість пропозицій, і вся ця робота мала радикальне значення щодо побудови нового зведеного систематизованого нормативного акта підвищеного рівня стабіль­ності.

Таким чином, джерелом бюджетного права України є норма­тивно-правові акти, система яких складає бюджетне законодавст­во, що має коротку, але бурхливу історію побудови.

У процесі обговорення Бюджетного кодексу України юристи, законодавці обґрунтували принципи побудови бюджетного законо­давства. Вони дійшли висновку, що бюджетне законодавство базу­ється на таких принципах:

• відповідності Конституції України;

• верховенства закону;

• належної правової процедури його прийняття та дії;

• єдиних засад регулювання бюджетних правовідносин;

• встановлення бюджетних повноважень;

• контролю за його дотриманням;

• відповідальності у разі його порушення^[57].

Бюджетне законодавство виступає формою реалізації бюджетно­го права та включає досить широке коло нормативно-правових актів, що регулюють бюджетну діяльність.

Склад бюджетного законодавства - це нормативно-правові ак­ти, що регулюють бюджетні відносини в Україні. Згідно з Бюджетним кодексом України, до них належать:

• Конституція України;

• Бюджетний кодекс;

• Закон про Державний бюджет України, що приймається на поточний рік;

• інші закони України, що регулюють бюджетні правовідно­сини;

• нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади;

• рішення про місцевий бюджет;

• рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих дер­жавних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, що не суперечать Бюджетному кодексу України та іншім нормативно- правовим актам.

Таким чином, бюджетне законодавство має традиційну правову структуру: Конституція, кодекс, закон, підзаконні акти, рішення, дого­вір.

Нормативно-правові акти бюджетного законодавства України на­бувають чинності в порядку, встановленому законодавством, а втра­чають у випадках:

1) спливу терміну, на який вони приймалися;

2) скасування;

3) набрання чинності нормативно-правовим актом бюджетного законодавства, що по-іншому регулює відносини, які були врегульовані раніше;

4) визнання Конституційним судом України нормативно-правового акта бюджетного законодавства України неконституційним;

5) визнання судом нормативно-правового акта бюджетного зако­нодавства України незаконним.

Бюджетне законодавство регулює всі питання, пов'язані з бюд­жетними правовідносинами. При виникненні колізії в регулюванні бюджетних правовідносин між бюджетним законодавством та іншим законодавством України застосовується бюджетне законодавство Ук­раїни. Аналіз складу та тлумачення бюджетного законодавства свід­чить, що воно містить:

а) загальні нефінансові закони (Конституція);

6) загальні бюджетні (фінансові) закони (кодекси, поточні бюд­жетні закони, податкові закони тощо);

в) інші нефінансові закони (Кримінальний кодекс, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.);

г) специфічні бюджетні нормативно-правові акти та розпоряджен­ня (бюджети місцевого самоврядування, бюджетну класифікацію, бюджетну програму, бюджетний розпис).

Бюджетне законодавство у вузькому значенні охоплює систе­му нормативно-правових та розпорядчих актів, які в рамках чинного законодавства визначаються на відповідний бюджетний період:

а) Закон України про Державний бюджет України на поточний рік;

б) зведений бюджет України, що включає показники Державного бюджету України, зведений бюджет АРК, зведений бюджет областей та міст Києва і Севастополя;

в) рішення Верховної ради АРК;

г) рішення органів місцевого самоврядування;

д) бюджетну класифікацію, інструкцію щодо підготовки бюджет­них запитів, бюджетні запити та ін.

Дійсно, бюджетне законодавство - це система бюджетно-право­вих норм, але ці норми мають також інші джерела існування. Тобто поняття джерел бюджетного права не обмежується тільки бюджет­ним законодавством або має не тільки вузьке, але і широке тлумачен­ня. Розглядання бюджетного законодавства як джерела бюджетного права припускає аналіз широкого кола нормативно-правових актів згід­но із вказаними принципами його побудови.

Згідно з цими принципами, головне джерело бюджетного пра­ва - Конституція України. У цьому документі встановлюються по­вноваження Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади щодо бюджетної ді­яльності (ст.ст. 85, 95, 106, 114, 116, 119, 138, 142). Конституція України встановлює засади бюджетної системи України (ст. 95) та питання бюджетної діяльності, які регулюються виключно Законами України.

У системі бюджетного законодавства України центральне місце посідає Бюджетний кодекс України (прийнятий 21 червня 2001 року, нова редакція від 25 листопада 201 1 року). Кодекс визначає засади бюджетної системи України, її структуру, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

До джерел бюджетно-правових норм слід віднести також Подат­ковий кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 23 груд­ня 2010 року. Податки, збори, обов’язкові платежі складають джерела доходів бюджетів усіх рівнів, а податкові правовідносини тісно пере­плітаються з бюджетними правовідносинами.

При розгляді питань, пов’язаних зі встановленням відповідальності за порушення бюджетних правовідносин, можливо використовувати нор­ми Кримінального кодексу України^[58]. Тобто нормативно-правові акти інших галузей права, які припускають специфічний механізм реалізації волі держави та місцевих органів влади щодо бюджетних правовідносин, теж відносяться до джерел бюджетного права в широкому значенні.

Серед джерел бюджетного права можна назвати й інші за­кони, які регулюють фінансові правовідносини. По-перше, це сто­сується щорічного Закону України «Про Державний бюджет України», який затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання Державного бюджету України протягом бюджетного періо­ду та регулює інші питання щодо бюджетного процесу. По-друге, це фінансові закони (наприклад, Закон України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринку фінансових послуг»), які теж регулюють окремі сторони бюджетних правовідносин. Окрему групу складають специфічні закони (наприклад, Закон України «Про місцеве самовряду­вання в Україні»), тобто такі, які встановлюють правоздатність окре­мих суб’єктів діяльності. Отже, низка законів, які торкаються бюд­жетно-правових норм, досить різноманітна.

До складу джерел бюджетного права відносяться також підзаконні акти:

• укази Президента України щодо бюджетного процесу, доходів, видатків бюджетів, повноважень суб'єктів бюджетних правовідносин;

• нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які приймаються на підставі Бюджетного кодексу України;

• нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим та рішен­ня органів місцевого самоврядування згідно з бюджетним процесом, прийняті відповідно до Бюджетного кодексу та інших законів України;

• чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України і які регулюють бюджетні правовідносини;

• інші нормативні акти про бюджет: бюджетний розпис, бюджетне зобов'язання, бюджетне призначення, бюджетний запит тощо.

Таким чином, джерела бюджетного права (у широкому розу­мінні) - це система нормативно-правових актів з приводу бюджетної діяльності, які містять норми бюджетного права.

Слід розглянути джерела бюджетного права за різними ознаками:

1. За територіальною ознакою:

а) загальнодержавні;

б) республіканські;

в) місцеві.

2. За методами правового регулювання:

а) нормативно-правовий акт у вигляді закону;

б) рішення про бюджет.

3. За характером правової норми:

а) нормативні - акти, які мають правові норми загального поряд­ку, прийняті компетентними органами в установленому порядку;

б) ненормативні - акти, які не містять правових норм загального характеру (наприклад, рішення про місцевий бюджет).

У свою чергу, цікавим є аналіз закону про державний бюджет як джерела бюджетного права. Не зменшуючи значення Бюджетного ко­дексу України, потрібно все ж таки розглянути закон, який встановлює норми бюджетного права.

По-перше, закон про бюджет на бюджетний період приймається на рік, тобто має часове значення, і з прийняттям нового закону по­новлюються бюджетні правовідносини. По-друге, бюджетні закони знаходяться в одному ряді з іншими актами про бюджет: бюджетним розписом, бюджетною класифікацією і т ін. По-третє, виконання зако­нів залежить від виконання рішень про регіональні бюджети.

Нормативні акти, які реалізуються у формі законів, а також під- законних актів, відповідають нормам Конституції України та Бюджет­ному кодексу України.

Чинне законодавство передбачає порядок подання та розгляду за­конопроектів, що впливають на доходну та видаткову частину бюдже­тів. Запропонований законопроект повинен надаватися до Верховної Ради України для проходження експертизи та затвердження на пле­нарному засіданні або у разі необхідності проходити ще і експертизу Міністерства фінансів України. Такі закони повинні прийматися до 15 серпня року, що передує плановому. Прийняття таких законопроектів необхідне для постійного стабільного розвитку бюджетного законо­давства відповідно до суспільного розвитку.

Періодичність дії нормативно-правових актів про бюджет - це свідчення постійного оновлення, необхідного для руху норм бюджет­ного права.

6.5.