Особливості бюджетно-правових відносин та характеристика норм бюджетного права

Бюджетні правовідносини - це урегульовані нормами бюд­жетного права суспільні відносини, які складаються у процесі бюджетної діяльності між суб’єктами цих відносин згідно з їх правами та обов’язками.

а) організацією бюджетної системи України;

б) формуванням доходів та видатків бюджетів;

в) розподілом бюджетних коштів;

г) використанням бюджетних коштів;

ґ) розмежуванням бюджетних повноважень між державою, її органами та органами регіональної влади, тобто між головними роз­порядниками бюджетних коштів, розпорядниками та отримувачами бюджетних коштів;

д) організацією бюджетного процесу, тобто встановленням періо­дів складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, а та­кож звітів про виконання бюджетів;

е) організацією контролю за бюджетною діяльністю.

Усі вказані відносини знаходяться у взаємозв'язку і складаються із ще більш конкретних повноважень учасників бюджетного процесу. Наприклад, розмежування бюджетних повноважень між розпорядника­ми бюджетних коштів здійснюється відповідно до правової компетенції кожного суб'єкта та бюджетних асигнувань. Від цього залежать умови виконання учасником бюджетного процесу бюджетного зобов'язання або здійснення інших операцій протягом бюджетного періоду.

Усі вказані групи суспільних відносин регулюються нормами бюд­жетного права і існують як бюджетні правовідносини. За змістом ці відносини - фінансові, грошові, а за формою - правові. Регулювання бюджетної діяльності полягає в тому, що суб'єкти соціального спілку­вання з приводу руху державних грошових сум свої діяння повинні підкоряти нормам права, які уряд встановлює для керування ними. Усі суб'єкти, що беруть участь у бюджетному процесі, зіставляють свої дії з вимогами норми, підкоряють їй свої дії і тим самим об'єктивно закріплюють фінансові відносини.

Бюджетні правовідносини за своєю суттю є економічними (мате­ріальними), тому їм притаманні всі риси, які властиві фінансово-право­вим відносинам.

Бюджетні правовідносини мають свої особливості.

По-перше, ці правовідносини виникають на підставі норм бюджет­ного права, які закріплені у бюджетному законодавстві (наприклад, у Бюджетному кодексі України). Тобто ці норми права регулюють відно­сини з приводу бюджетної діяльності.

По-друге, коло суб'єктів бюджетних правовідносин відрізняється від суб'єктів інших фінансово-правових відносин. Під суб'єктами бюджетних правовідносин розуміють учасників цих відносин, які мають взаємопов'язані права та обов'язки. Кожен суб'єкт цих відно­син бере участь у формуванні доходів або розподілі видатків бюдже­тів, у їх складанні або виконанні.

По-третє, реалізація бюджетних правовідносин пов'язана з вико­нанням суб'єктами цих відносин, своїх прав та обов'язків. При цьому, чим більше взаємоузгоджені їх дії, тим більш ефективно складаються ці відносини, що має важливі практичні наслідки.

По-четверте, виникнення бюджетних правовідносин пов'язане го­ловним чином з діяльністю держави, її представницьких органів. Вони, згідно з Конституцією України, як представники народу мають найшир- шу бюджетну правомочність. Реалізація їх волі - це воля держави, і в за­лежності від засобів її реалізації здійснюється діяльність усіх суб'єктів.

По-п ’яте, держава захищає ці правовідносини. Вона має органи державного та фінансового контролю, встановлює відповідальність суб'єктів за порушення норм бюджетного права.

По-шосте, дія бюджетних правовідносин обмежена часом. За­кони та рішення місцевих органів влади про бюджети діють тільки протягом бюджетного року (з 1 січня по 31 грудня) в Україні і потім перестають існувати. Але бюджетні правовідносини мають більш складний характер, оскільки вони пов'язані з бюджетним процесом, дія якого, згідно зі стадіями цього процесу, починається з 15 червня попереднього року і закінчується 1 травня року, наступного за звіт­ним.

Фахівці з проблем фінансової діяльності підкреслюють у своїх працях особливості бюджетно-правових відносин, вказують на від­мінність цих відносин від фінансово-правових^[52].

Однак основні ознаки, які притаманні бюджетним правовідноси­нам, - це ознаки правовідносин взагалі, що свідчить про відокремле­ність бюджетного права.

Бюджетні правовідносини мають внутрішню побудову, як і інші правовідносини.

Склад або структура цих відносин типова:

а) зміст;

б) суб'єкти;

в) об'єкти.

Зміст бюджетних правовідносин складається з таких елемен­тів, як суб'єктивні права, юридичні обов'язки, тобто юридичні повно­важення та відповідальність суб'єктів бюджетн их правовідносин з приводу бюджетної діяльності.

Суб’єкти бюджетних правовідносин - це визначені державою за допомогою норм права носії суб'єктивних прав, юридичних обо­в'язків та юридичної відповідальності в бюджетних правовідносинах.

До них належать:

• держава, Президент, державні органи влади, законодавчі, вико­навчі, судові органи та їх керівники;

• керівники та посадові особи бюджетних установ, організацій, підприємств, що утримуються за рахунок бюджетних коштів;

• колективи індивідів - одержувачі бюджетних коштів або ті, хто здійснюють операції з бюджетними коштами;

• місцеві державні адміністрації або місцеві органи самоврядування;

• соціальні утворення - народ, територіальні громади, соціальні спілки;

• державні фінансові, банківські установи та органи фінансового контролю.

Коло суб'єктів цих відносин досить широке, але не всі суб'єкти бюджетних правовідносин стають учасниками бюджетної діяльності, тобто виконують певні дії щодо формування і виконання державного та міських бюджетів. Головна різниця між суб'єктами бюджетних право­відносин - це правосуб'єктність, тобто встановлена нормами бюджет­ного права здатність носіїв бути учасником бюджетної діяльності. Пра­восуб'єктність реалізується за допомогою таких елементів: правоздат­ність, дієздатність та деліктоздатність.

Визначення понять «суб'єкт бюджетних правовідносин» та «учасник бюджетної діяльності» як різних, не тотожних, необхідне для організації бюджетної діяльності, а відмінні риси цих категорій більш наглядно характеризують їх порівняння з філософськими категоріями «абстрактне» та «конкретне», тобто відповідно - суб'єкт бюджетних правовідносин та учасник бюджетної діяльності.

Об’єкти бюджетних правовідносин - це бюджети та бюджет­ні кошти держави, регіонів, тобто те, на що спрямована діяльність учасників цих відносин.

Склад (структура) бюджетних правовідносин має власні характе­ристики, але вони типові, що підтверджує самостійне існування цих відносин як правових. За галузевими ознаками це бюджетні правовід­носини. Слід розглянути ці відносини за іншими ознаками. Більшість

науковців за рівнем правового регулювання поділяють правовідносини на матеріальні та процесуальні^[53].

Відповідно, бюджетні правовідносини поділяються на:

• матеріальні бюджетно-правові відносини, що складаються з при­воду змісту бюджету, структури бюджетної системи, визначення до­ходів та видатків бюджетів цієї системи;

• процесуальні бюджетні відносини, що виникають при складанні, розгляді, затвердженні бюджету, проведенні контролю, складанні, роз­гляді і затвердженні звіту про виконання бюджету.

За іншими ознаками правовідносин бюджетні відносини характе­ризуються як активні, що реалізуються на користь правомочного су­б'єкта, котрими є держава та державні утворення.

За кількісним складом учасників це складні відносини, тому що вони виникають між багатьма суб'єктами (держава, її законодавчі та виконавчі органи, органи влади на місцях та інші державні установи).

За ступенем визначеності сторін вони абсолютні, їх головним су­б'єктом є держава, а інші особи - правозобов'язані, тобто повинні утримуватися від порушення інтересів правомочного суб'єкта.

За характером розподілу прав та обов'язків бюджетні відносини багатосторонні, тобто всі особи, які здійснюють ці відносини, ма­ють як права, так і обов'язки. Наприклад, місцеві органи самовряду­вання, згідно з Конституцією України, на обласних та районних радах повинні затверджувати районні і обласні бюджети та мають право розподіляти ці кошти між територіальними громадами; вони повинні на відповідній території забезпечити підготовку та виконання відповідних бюджетів, звіту про їх виконання.

Як обов'язковий елемент потрібно розглянути підстави для виник­нення бюджетних правовідносин. Бюджетні правовідносини склада­ються. розвиваються, реалізуються як наслідок різних, взаємопов'я­заних юридичних обставин.

Передумовами виникнення правовідносин є норми права, право- суб'єктність та юридичні факти. Бюджетні відносини складаються як наслідок норм бюджетного права, які встановлюють права та обов'язки осіб, регулюють їх діяльність у бюджетному процесі, на­діляють правосуб'єктністю, тобто мають юридичні підстави.

Бюджетні правовідносини реалізуються під впливом юридичних фактів, які класифікуються за наслідками як правотворчі, правозмі- нюючі та правоприпиняючі, а за вольовими ознаками - як події та дії, що бувають правомірні (дозволені) або неправомірні (забороня­ючі). Різні юридичні події викликають необхідність діяльності пра­вомочних осіб. Так, стихійне лихо в областях Західної України вик­ликало потребу у додаткових коштах із Державного бюджету. Міс­цева адміністрація обґрунтувала суму коштів та поставила питання перед Кабінетом Міністрів, що викликало, у свою чергу, певні дії цього органу та Президента.

Життєві обставини, які передумовлені (або ні) нормами права, по­требують певних рішень згідно з чинним законодавством. Бюджет на різних рівнях влади потрібен народу України, тому суспільні відносини з приводу його формування та використання встановлюються законодав­ством, реалізуються як бюджетно-правові відносини.

Норми бюджетного права - це встановлені та захищені дер­жавою правила, зразки поведінки, які визначають права і обо­в’язки суб'єктів у бюджетній діяльності.

Зміст бюджетного права складають бюджетно-правові норми, які по суті є фінансовими. Існують окремі відмінні риси бюджетно-пра­вових норм і схожі риси з нормами фінансового права за предметом та методом правового регулювання. Так, предмет регулювання у бюджетному праві - бюджет, його складові частини, бюджетний про­цес, його формування та виконання. Ця діяльність - частина, і досить велика, фінансової діяльності держави. Проте ця діяльність займає головне, центральне місце в роботі зацікавлених суб'єктів. Вона має першочергове значення серед усієї фінансової діяльності держави, але не обмежується тільки бюджетом. Фінансова діяльність держави спрямована на формування та розподіл державних і місцевих фондів грошових коштів, які складаються внаслідок страхової, банківської, кредитної, валютної діяльності.

Юридичний інструментарій, за допомогою якого держава впливає на вольову поведінку учасників фінансових відносин, тобто метод пра­вового регулювання у бюджетній діяльності теж має особливості, які реалізуються першочергово за рахунок державного примусу. Все це підтверджує те, що норми бюджетного права мають схожі та відмінні риси з нормами фінансового права.

Схожі риси бюджетно-правових та фінансово-правових норм - це риси, які притаманні правовим нормам взагалі: обов’язковість, фор­мальна визначеність, установлення та захист компетентними органа­ми держави.

Особливості бюджетно-правових норм як підвиду фінансово- правових норм, визначаються у:

а) змісті бюджетно-правових норм;

б) характері встановлених в них розпоряджень;

в) відповідальності за порушення встановлених в них правил;

г) засобах захисту прав учасників бюджетних правовідносин.

Зміст бюджетно-правових норм складають правила поведінки су­б’єктів бюджетних правовідносин. Ці правила визначають права учас­ників цих відносин та надають їм юридичні обов’язки, які забезпечу­ють у разі їх виконання складання бюджетних коштів, їх використання на суспільні потреби та в цілому функціонування держави, її суспільних органів та громадян згідно із задачами соціально-економічного розвит­ку Зміст цих норм конкретний і деталізований, що є особливістю цих норм. Кошти бюджету формуються згідно зі встановленими законом податками, зборами та обов’язковими платежами, які використовують­ся тільки в напрямках та розмірах, встановлених іншим законом. Пра­ва на встановлення джерел доходів бюджету та їх розподіл мають за­конодавчі органи влади. Все, що стосується встановлення та витрачен­ня бюджетних коштів, підлягає суворій регламентації.

Зміст бюджетно-правових норм обумовлює їх імперативний ха­рактер. Як і фінансові норми, вони мають вимоги до учасників бюд­жетних відносин, які точно встановлюють їх права та обов’язки. Імпе­ратив виступає у формі категоричного припису, що виключає зміну умов норми за волевиявленнями суб’єктів відносин. Імперативний ха­рактер бюджетної норми вміщує державне веління, і це не потребує згоди інших суб’єктів, більше того - ставить їх поведінку в залеж­ність від інтересів головного суб’єкта. Таке положення суб’єктів не­обхідне для реалізації державних задач, але обов’язково вони повинні вирішувати проблеми громадян, підприємств, установ у цілому. Певна кількість громадян залежить від бюджетних коштів безпосередньо: робітники бюджетної сфери, пенсіонери, студенти, інваліди, малоза­безпечені, але всі громадяни України залежать від бюджетних коштів посередньо, оскільки живуть за допомогою суспільних послуг (наприк­лад, охорона життя та власності, медичні та освітні послуги). Імпера­тивність бюджетної норми приписує суб'єктам бюджетних відносин підкорятися велінням держави, і більше того - без права самостійності.

Мають місце певні особливості і в юридичних властивостях прав та обов'язків суб'єктів бюджетних правовідносин. Це наслідок кола су­б'єктів цих відносин, які відрізняються від суб'єктів фінансово-правових відносин. Повноваження суб'єктів бюджетних правовідносин - це сплав прав та обов'язків у єдиному значенні. Наприклад, норма права вста­новлює, що використання бюджетних коштів на соціально-економічні програми відповідних територій - це одночасно права та обов'язок міс­цевих органів влади. Ці особливості в характері бюджетно-правової норми аналізуються в роботах Н.І. Химічової та інших науковців^[54].

За засобами захисту прав учасників фінансових відносин норми бюджетного права виходять із переважного права держави перед ін­шими суб'єктами та реалізуються через механізм відповідальності За відповідальністю норми бюджетного права охоплюють дисциплінарну, адміністративну, кримінальну та фінансову відповідальність згідно з чинним законодавством. Такий підхід підкреслює важливість для дер­жави цих відносин, зацікавленість в їх постійній реалізації.

Класифікація бюджетно-правових норм традиційно здійсню­ється за наступними критеріями:

1. За функцією, яку вони виконують у правовому регулюванні:

а) регулятивні, тобто такі норми, які встановлюють юридичні права та обов'язки суб'єктів бюджетних правовідносин;

б) правоохоронні, тобто такі норми, які розраховані на неправо­мірну поведінку осіб і мають санкції, що застосовуються до правопо­рушників (наприклад, ст. 121 БК встановлює відповідальність за пору­шення бюджетного законодавства).

2. За рівнем правового регулювання:

а) норми матеріального права, які закріплюють організацію та принципи побудови бюджетної системи, її структуру, принципи побудови;

б) норми процесуального права, які встановлюють процедуру діяльності органів держави щодо проходження бюджету, тобто бюд­жетний процес. Вони мають процедурний характер та поширюються на стадії бюджетного процесу.

3. За характером диспозиції:

а) уповноважуючі бюджетно-правові норми, в яких держава на­дає учасникам бюджетних відносин повноваження щодо проведення певних дій (наприклад, Верховна Рада України визначає основні на­прямки бюджетної політики спеціальною постановою - бюджетною резолюцією);

б) зобов 'язуючі бюджетно-правові норми - приписують здійснити певні дії, скеровані на мобілізацію або витрачення бюджетних коштів;

в) забороняючі бюджетно-правові норми - приписують не чинити дій, які порушують або підривають бюджетну дисципліну (наприклад, використання коштів Державного бюджету на цілі, які не передбачені Законом про Державний бюджет України на поточний рік).

4. За засобом встановлення диспозиції - імперативні, тобто такі, які встановлюються державою.

Норми бюджетного права ретельно регулюють відносини в галузі бюджету, оскільки коштів бюджету не вистачає на першочергові по­треби, тому все, що стосується витрачання бюджетних коштів, підля­гає суворій регламентації. Порядок відпуску коштів і їх витрачення встановлений в актах, які входять до фінансового законодавства, але складають самостійне бюджетне законодавство.

5. За дією у просторі:

а) загальні (загальнодержавні);

б) місцеві;

в) регіональні;

г) локальні.

Це такі бюджетно-правові норми, які діють згідно із законами на всій території України, або рішення міських, обласних, республікансь­ких рад з приводу дій бюджетів окремої території.

6. За дією у часі:

а) постійні;

б) періодичні.

Постійні норми діють згідно з тими законами, які не залежать від зміни календарного року (наприклад, Конституція України). Періодичні норми, навпаки, діють тільки протягом одного бюджетного року з 1 січ­ня по 31 грудня і перестають існувати, як і акти про бюджет.

7. За впливом на коло осіб:

а) загальні - поширюються на есе населення держави;

б) спеціальні - поширюються на окремих осіб (наприклад, на учасників бюджетного процесу - державні органи).

8. За юридичною силою:

а) норми законів;

б) пункти підзаконних актів.

Державний бюджет - це фінансовий план, який має силу закону та містить бюджетно-правові норми, що діють протягом календарного року і поширюються на всі суб'єкти бюджетних відносин. Бюджет ре­гіону (наприклад, Харківської області) приймається рішенням відпо­відної ради і містить пукти, які діють на вказаній території для всіх суб'єктів даного кола відносин.

Норма бюджетного права за своєю структурою складається з трьох основних елементів: гіпотези, диспозиції та санкції.

Гіпотеза бюджетно-правової норми визначає умови, за яких ви­никають юридичні права та обов'язки суб'єктів у бюджетних від­носинах.

Диспозиція вказує, якою повинна бути поведінка сторін бюджет­них відносин у разі наявності передбачених гіпотезою фактичних обставин. Вона містить вимоги та норми, встановлює права та обо­в'язки суб'єктів бюджетних відносин і завжди виражена в безумовно визначеній формі.

Санкція бюджетно-правової норми вказує на невигідні для її по­рушника наслідки. За порушення бюджетного законодавства застосо­вуються фінансова, адміністративна та кримінальна відповідальність згідно з чинним законодавством. До порушників бюджетного законо­давства застосовуються санкції у вигляді заходів впливу за порушення бюджетного законодавств, що встановлюються ст. 117 БК. У зв'язку з необхідністю виконання бюджетних зобов'язань та скорішого реагу­вання на порушення, у Бюджетному кодексі України розглядаються види порушень бюджетного законодавства (ст. 116) та процедурний порядок застосування заходів впливу за порушення бюджетного зако­нодавства (ст.ст. 118, 120, 121). Отже, в Бюджетному кодексі України закладені правові підстави для розгляду бюджетної відповідальності як різновиду фінансово-правової.

Таким чином, норми бюджетного права мають ознаки, які свід­чать про необхідність систематичного досконалого регулювання бюджетної діяльності.

6.4.