5.1. Поняття, види та основні принципи екологічного управління та екологічного контролю

У Конституції України зазначено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов’язком держави (ст.16). Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року, затверджені Законом України від 21 грудня 2010 року, визначають, що однією з першопричин екологічних проблем України є існуюча система державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища, регулювання використання природних ресурсів, відсутність чіткого розмежування природоохоронних та господарських функцій.

Метою управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є реалізація законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 16 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року).

Екологічне управління, на думку М.В. Краснової, є сучасною правовою категорією, в якій відбивається стан суспільних відносин, що врегульовуються правовими нормами та в яких реалізується відповідна екологічна політика, діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських організацій та фізичних і юридичних осіб, що спрямована на забезпечення раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, дотримання вимог екологічного законодавства, попередження екологічних правопорушень та захист екологічних прав громадян шляхом здійснення конкретних організаційно-правових заходів.^[71]

Залежно від сфери впливу на підконтрольні об’єкти розрізняють такі види екологічного управління: державне (управління здійснюється в масштабах всієї держави або її окремих регіонів органами державної виконавчої влади або місцевого самоврядування); галузеве (управління здійснюється в масштабах окремої галузі народного господарства, наприклад сільськогосподарської, транспортної тощо, природоохоронними органами, що діють у структурі відповідної галузі); виробниче (управління здійснюється в рамках окремого виробництва природоохоронними органами, що діють у його структурі); громадське (управління здійснюється в масштабах всієї держави або її окремих регіонів громадськими природоохоронними об’єднаннями або окремими громадянами у рамках наданих їм повноважень).

В свою чергу, в залежності від компетенції державних органів виконавчої влади, екологічне управління поділяється на загальне (здійснюється органами виконавчої влади загальної компетенції) та спеціальне (здійснюється органами виконавчої влади спеціальної компетенції).

Екологічне управління базується на принципах, які відбивають вихідні положення щодо організації управління в даній сфері, що визначені в законах та інших нормативно-правових актах, які регулюють відносини в сфері взаємодії суспільства та природи. Такими принципами є: забезпечення законності при здійсненні управління; забезпечення пріоритету вимог екологічної безпеки; поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища; поєднання державного управління із самоврядним управлінням в цій сфері; поєднання об’єктного і адміністративно-територіального управління в організації природокористування та охорони навколишнього середовища; впровадження басейнового управління; програмно-цільове забезпечення розробки i реалізації заходів у галузі охорони довкілля; гармонійного поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів населення в процесі здійснення природокористування та охорони навколишнього середовища; розподіл господарсько-експлуатаційних і контрольних функцій при організації діяльності спеціально уповноважених органів.

Принцип законності екологічного управління означає, що органи виконавчої влади та їх посадові особи в процесі своєї діяльності мають керуватися приписами законодавства, що визначають їх повноваження, порядок прийняття відповідних управлінських рішень (щодо реалізації проектів господарської діяльності, зупинення чи припинення екологічно небезпечної діяльності, організації особливо-охоронюваних територій та об’єктів тощо), надання управлінських послуг екологічного характеру (надання екологічної інформації за запитами громадян тощо) та екологічні вимоги щодо заходів, які вони мають розробляти з метою забезпечення охорони довкілля, екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів.

Пріоритетність вимог екологічної безпеки є одним з основних принципів охорони навколишнього природного середовища (ст. 3 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища») та управління в цій сфері. Це випливає, насамперед, із положень ст. 16 Конституції України, які визнають пріоритет екологічних інтересів суспільства над економічними та іншими інтересами. Заходам щодо забезпечення екологічної безпеки присвячені, зокрема ст. ст. 50–59 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища».

Запровадження принципу поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища зумовлено, з одного боку, тим, що взаємозалежність природних ресурсів, нерозривність екозв’язків у природних процесах потребує проведення в даній сфері єдиної науково-технічної політики, координації зусиль усіх органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій та громадян у розробці та здійсненні заходів щодо охорони довкілля, використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки; комплексність передбачає й усебічне врахування всіх чинників (екологічних, економічних, технічних, соціальних), що можуть вплинути на ефективність природоохоронних заходів, а з іншого боку, – притаманна окремим природним ресурсам особливість (екологічна, репродуктивна тощо) зумовлює необхідність виділення спеціалізованого управління щодо їх охорони та використання.

Принцип поєднання державного управління із самоврядним управлінням в галузі охорони навколишнього природного середовища. Таке поєднання зумовлено характером екологічних проблем, розв’язання яких потребує узгоджених дій з боку органів державного управління та місцевого самоврядування.

Принцип поєднання об’єктного і адміністративно-територіального управління в організації природокористування та охорони навколишнього середовища полягає в тому, що в тих випадках, коли в інтересах раціонального природокористування та охорони навколишнього природного середовища функції управління не можуть бути ефективно реалізовані в межах традиційного адміністративно-територіального підходу, управління організовується по відношенню до окремо охоронюваного чи використовуваного об’єкта, розташованого на території кількох адміністративно-територіальних одиниць (утворень). Найбільшого поширення цей принцип отримав у галузі управління територіями та об’єктами природно-заповідного фонду, що здійснюється з урахуванням вимог ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року, а також у басейновому принципі використання і охорони водних об’єктів та їх біологічних ресурсів.

За басейновим принципом здійснюється державне управління в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів. Відповідно до ст.1 ВКУ басейновий принцип управління – це комплексне (інтегроване) управління водними ресурсами в межах району річкового басейну. Запровадження цього принципу управління зумовлено екологічним i економічним значенням річкових басейнів, які можуть охоплювати територію декількох адміністративно – територіальних одиниць. У межах річкових басейнів замикаються кругообіг речовин, поширюються та акумулюються забруднюючі речовини, здійснюється розміщення об’єктів виробництва. Метою запровадження басейнового управління є створення умов для управління річковим басейном як єдиним цілим, забезпечення економічної цілісності басейнового водогосподарського комплексу, створення належних умов для збалансованості використання, охорони i відтворення водних ресурсів, запобігання порушенню умов формування водного стоку, прояву шкідливої дії вод.

Принцип програмно-цільового забезпечення розробки i реалізації заходів у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів є ключовим у даній сфері державного управління, дає змогу поєднати цілі та завдання охорони довкілля на перспективний період зі спрямованими на їх виконання конкретними заходами організаційного, технічного, наукового та іншого характеру, ресурсним (фінансовим, матеріально-технічним) забезпеченням цих заходів, а також із відповідальними за їх розробку та реалізацію органами. Програмно-цільовий принцип реалізується шляхом підготовки державних екологічних програм, розділів з питань екологічної безпеки, охорони довкілля у складі державних програм економічного та соціального розвитку держави та в інших програмних документах.

Принцип гармонійного поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів населення в процесі здійснення природокористування та охорони навколишнього середовища обумовлений нерозривним зв’язком людини із оточуючим середовищем, що виконує по відношенню до нього поряд із екологічною функцією також економічну функцію. Багато із властивостей та компонентів навколишнього природного середовища не можуть бути змінені чи замінені іншими штучно створеними об’єктами, що обумовлює соціальну необхідність здійснюваних функцій управління. Названий принцип знаходить свій вияв у вимогах обліку економічних і соціальних інтересів населення при підготовці висновків екологічної експертизи та ін.

Принцип розподілу господарсько-експлуатаційних і контрольних функцій при організації діяльності спеціально уповноважених органів виявляється в тому, що, з одного боку, повний «набір» контрольних функцій не може бути делегований суб’єктам господарювання, і, з іншого боку, контролюючі органи позбавлені права на здійснення безпосередньої господарської діяльності в галузі спеціального природокористування і господарської експлуатації природних ресурсів. Зміст діяльності щодо здійснення управління в галузі охорони навколишнього природного середовища розкривається через функції, кожна з яких є відособленим видом діяльності, що має конкретну мету, порядок здійснення і визначене коло суб’єктів тощо.