Стаття 5. Верховенство права в адміністративній процедурі

1. Адміністративний орган під час розгляду та вирішення адміністративної справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого люди­на, її права і свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

2. Адміністративний орган застосовує принцип верховенства права з ураху­ванням судової практики України та Європейського суду з прав людини.

Предмет регулювання

1. Предметом регулювання коментованої статті є встановлення обов’язку адміністративних органів керуватися принципом верхо­венства права при вирішенні адміністративних справ та означення змісту цього принципу для цілей адміністративної процедури.

Цілі статті (мета норми)

2. Метою коментованої статті є закріплення принципу верховен­ства права у діяльності адміністративних органів, за яким людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Він також означає спра­ведливість та гуманізм у діяльності адміністративних органів.

Правова основа коментованого положення

3. Принцип верховенства права є фундаментальним (базовим) принципом права. Він закріплений у статті 8 Конституції України.

Принцип верховенства права має визначальне ідеологічне та практичне значення. Для його правильного розуміння та застосу­вання необхідне насамперед розрізнення права і закону³, адже й закон може бути неправовим за своїм змістом або за процедурою його прийняття.

4. Розвиток наукових уявлень про зміст й значення принципу верховенства права більшістю дослідників розглядається, переду­сім, у тісному взаємозв’язку з особливостями розвитку національ­них правових систем європейських країн, де дістали доктринальне обґрунтування відповідно принцип панування (верховенства) права, правової держави.

В Україні із проголошенням незалежності надзвичайно важли­вого значення набула розробка і запровадження в усіх сферах сус­пільного життя дієвих правових механізмів і гарантій забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина.

5. Закріплення у Конституції України (стаття 8) принципу вер­ховенства права відображає вплив європейських та світових тра­дицій конституціоналізму, тенденцій формування правових систем сучасності. При цьому важливого значення набуло тлумачення прин­ципу верховенства права у рішенні Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р. № 15-рп: «Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяль­ність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соці­альні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим куль­турним рівнем суспільства».

До речі, у Кодексі адміністративного судочинства України^[18] (ст. 6) також зазначається, що відповідно до принцип верховенства права людина, її права і свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

6. Принцип верховенства (панування) права отримав доктри- нальне тлумачення завдяки відомому англійському вченому-консти- туціоналісту Альберту Вен Дайсі, який вислів «rule of law» вперше застосував у 1875 році для визначення однієї з особливостей англій­ської конституції^[19]. Доктрина верховенства права А. Дайсі, як відмі­чають сучасні дослідники, складається з трьох основних ідей:

1) право є вищим та протилежним деспотичній владі.

2) кожна людина має бути рівною перед законом, що означає, незалежно від того, ким вона є, у випадку порушення закону роз­гляд (у суді) буде відбуватися за тими ж законами;

3) основним джерелом права виступають природні права людини. Кожна людина у суспільстві повинна мати свої права та свободи, які дозволяють їй роботи все, що вона бажає. Кожний, чиї права порушені, має право на судовий захист.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

7. Сучасне тлумачення змісту та основних критеріїв (вимог) прин­ципу верховенства права дістало закріплення, зокрема, у рішеннях Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) щодо застосування поло­жень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї. За результатами проведеної систематизації рішень ЄСПЛ, що містять у собі положення про верховенство права, серед основних груп рішень, у яких сформульовано посилання на концепцію або принцип верховенства права (з урахуванням того, що в одній справі чи рішенні може міститися дві та більше ознак, істот­них елементів принципу верховенства права відповідно до їх розу­міння, сформованого судовою практикою ЄСПЛ)^[20], можна виділити й ті, які безпосередньо стосуються діяльності публічної адміністрації:

- Рішення ЄСПЛ, у яких містяться вимоги щодо якості закону, в тому числі щодо законного обмеження здійснення прав та свобод людини. Узагальнюючи вироблені судовою практикою ЄСПЛ критерії відповідності якості закону принципу верховенства права, до основних критеріїв треба віднести: точність формулю­вання, наявність чітких та детально розроблених правил, а також гарантій у національному законодавстві, дієвість цих гарантій від­носно особи, відсутність «хитрощів» та різного роду провокацій. Так, у Справі Крюслен проти Франції від 24 квітня 1990 року (The Case of Kruslin v.

- Рішення ЄСПЛ, у яких встановлені межі дискреційних повно­важень та вимоги щодо обмеження свавілля органів публічноі влади у відповідності до принципу верховенства права. Важливою вимо­гою, тісно пов’язаною з дотриманням принципу верховенства права, є захист від свавілля з боку органів державної, в т.ч. виконавчої влади. У цьому зв’язку слід враховувати важливість закріплення на рівні закону меж дискреційних повноважень відповідних органів влади.

- Рішення ЄСПЛ, що містять вимоги щодо ефективного контролю за реалізацією прав і основоположних свобод людини, що гарантуються Конвенцією та першочергово пов’язується з реа­лізацією принципу верховенства права. Важливим критерієм також виступає наявність ефективного контролю, тобто відповідних контрольних процедур, які повинні містити контрольні механізми, встановлені відповідно до закону з метою попередження свавілля органів виконавчої влади в реалізації прав людини. Звичайно, такий контроль має здійснюватися судовою владою, щонайменше як остан­ній засіб — судовий контроль надає найкращі гарантії незалежності, безсторонності та належної процедури.

8. Принцип верховенства права є вкрай важливим у щоденній діяльності адміністративних органів, зокрема, при вирішенні ними конкретних справ фізичних та юридичних осіб. Орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який вирішує питання про надання певного дозволу (наприклад, на будівництво певного об’єкта), про застосування відповідного обмеження (наприклад, при­ймаючи рішення про заборону діяльності закладу харчування), про застосування адміністративного штрафу (наприклад, за порушення правил рибальства) чи при прийнятті іншого адміністративного акта, повинен не лише прийняти це рішення відповідно до вимог мате­ріального права, а й забезпечити право приватної особи на участь у розгляді та вирішенні справи.

Особа може вважати рішення адміністративного органу неспра­ведливим лише на тій підставі, що орган влади «не запитав» думку особи («не порадився») перед прийняттям такого рішення. Для Укра­їни така проблема є особливо відчутною, адже часто громадяни діз­наються, наприклад, про будівництво нового житлового будинку на місці дитячого майданчика у власному дворі лише в той момент, коли на місці будівництва з’являється паркан та будівельна техніка.

Необхідно враховувати розмаїття підходів до самого розуміння принципу верховенства права. Особливо, якщо пристати на точку зору, що принцип верховенства права є тотожним німецькому прин­ципу правової держави, а останній, в свою чергу, включає кілька десятків інших принципів. Але у сучасному світі неможливо знайти демократичну країну, в якій не були б закріплені принципи закон­ності, рівності, неупередженості, пропорційності тощо. Зазначені принципи знайшли своє відображення і конкретизацію в ЗАП також.

Правове регулювання адміністративної процедури повинно ство­рити належні умови для реалізації прав приватних осіб і гаранту­вати належний захист цих прав та законних інтересів.

9. У частині 2 коментованої статті передбачено, що адміністра­тивний орган застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики України та Європейського суду з прав людини.

Ця норма дискутувалася і членами Робочої групи з підготовки ЗАП, й іншим фахівцями. З одного боку, стверджувалося, що навіть застосування практики ЄСПЛ є викликом для українських адмі­ністративних органів. Особливо, якщо зважати на різний рівень інституційної спроможності та кваліфікацію персоналу у різних адміністративних органах, включаючи органи місцевого самовряду­вання у найменших громадах. Можливо, правильнішим був би під­хід, коли саме органи відповідальні за формування та реалізацію державної політики у різних сферах/секторах (це насамперед, мініс­терства) повинні оперативно реагувати на практику ЄСПЛ і вчасно ініціювати необхідні зміни у законодавстві та змінювати адміністра­тивну практику вже на підставі зміни вітчизняного нормативного поля.

З іншого боку, некоректно ігнорувати практику ЄСПЛ і навіть вітчизняну судову практику, особливо у справах, які мають масо­вий характер. Адже таке ігнорування, особливо рішень ЄСПЛ, потім призводить до негативних рішень проти держави та компенсацій з бюджету. До того ж, не завжди вдається швидко змінювати законо­давство. Тож інший шлях теж видається можливим — органи відпо­відальні за формування та реалізацію державної політики у різних сферах/секторах (це насамперед, міністерства) повинні оперативно реагувати на практику ЄСПЛ і принаймні вчасно (оперативно) та належно інформувати про нові важливі рішення та про потребу коригування поточної практики усі необхідні адміністративні органи.

Зарубіжний досвід

В адміністративно-процедурних законах інших країн не зустрі­чається пряме згадування принципу верховенства права. Проте необхідно враховувати розмаїття підходів до самого розуміння принципу верховенства права та багатогранність цього принципу. Зокрема, слід зважити на специфіку німецького підходу до прин­ципу верховенства права, а точніше до принципу правової держави, який означає підкорення діяльності публічної влади праву та, в свою чергу, включає низку інших принципів, зокрема законності, рівності перед законом, неупередженості, пропорційності тощо.

Західній правовій доктрині загалом та європейському адміні­стративному простору зокрема відоме поняття «справедливої про­цедури», яке включає право особи бути вислуханою до прийняття рішення, право доступу до матеріалів справи, право на допомогу та представництво в адміністративній процедурі, обов’язок адміні­стративного органу мотивувати своє рішення, обов’язок повідомляти особі порядок оскарження адміністративного акта^[22].

Адміністративному органу перед прийняттям рішення необхідно встановити адресата (адресатів) та заінтересованих осіб, повідомити їх про наміри прийняти певне рішення, надати можливість ознайо­митися з матеріалами справи, вислухати зауваження (пояснення) тощо. Без виконання зазначених обов’язків адміністративний орган не має права прийняти рішення. І це також можна вважати про­явом принципу верховенства права в адміністративній процедурі, адже вся діяльність адміністративного органу спрямована на «добре (належне) адміністрування» (good administration), врахування думки заінтересованих осіб, максимально неконфліктне та справедливе вирішення справи.

За деякими підходами принцип правової держави в адміністра­тивному провадженні виявляється також у повазі людської гід­ності. Складовою частиною принципу правової держави є вимога дружнього характеру діяльності публічної влади щодо громадянина і якнайкраще обслуговування громадянина як клієнта публічної послуги^[23].

Як прояв принципу верховенства права (або правової держави) в діяльності адміністративних органів можна розглядати і так зване правило про «захист довіри». Зокрема, у законодавстві зарубіжних країн орієнтованих на німецьку адміністративно-правову доктрину визначаються умови, за наявності яких навіть порушення законності є недостатньою підставою для відкликання або скасування адміні­стративного акта. Зокрема, у німецькому законодавстві, яке гарантує захист «довіри», не можна визнати недійсним адміністративний акт, якщо особа, яка отримує вигоду, використала допомогу або розпо­рядилась майном так, що не може чи може тільки при непомірних витратах повернути справу до попереднього становища^[24]. Аналогіч­ний механізм використано і в ЗАП.

Рекомендована література:

Головатий С. Верховенство права: Монографія: У 3-х кн. — K.: Видавництво «Фенікс», 2006. — 1747 с.