Стаття 6. Законність

1. Адміністративний орган здійснює адміністративне провадження та при­ймає адміністративні акти виключно на підставі, в межах повноважень та у спо­сіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, а також на підставі міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

2. Адміністративний орган застосовує інші нормативно-правові акти, при­йняті відповідним державним органом або органом місцевого самоврядуван- няна підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

3. Здійснення дискреційних повноважень адміністративним органом вважа­ється законним при дотриманні наступних умов:

1) дискреційні повноваження передбачені законом;

2) дискреційні повноваження здійснюються в межах закону;

3) правомірний вибір був здійснений адміністративним органом задля до­сягнення мети, для якої дозволяється здійснення дискреційних повноважень, і відповідає загальним принципам цього Закону;

4) правомірний вибір адміністративного органу не становить собою необ- ґрунтований обхід попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом у однакових чи подібних справах.

4. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Вер­ховного Суду, мають братися до уваги всіма суб’єктами владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить від­повідну норму права.

5. Адміністративний орган та/або уповноважена посадова особа, які пору­шили права та законні інтереси інших осіб, зобов’язані негайно після виявлення порушення, відновити їх ефективним способом запобігаючи стверджуваному порушенню і роблячи неможливим вказане порушення у майбутньому, не чека­ючи подання позовної заяви.

Предмет регулювання

1. Коментована стаття має своїм предметом регулювання закрі­плення принципу законності як одного з ключових принципів адміні­стративної процедури, визначає порядок застосування джерел права в діяльності адміністративних органів, а також визначає умови здійснення дискреційних повноважень.

Цілі статті (мета норми)

2. Метою коментованої статті є підкреслення ролі закону у регу­люванні правових відносин між публічною адміністрацією і особою, обмеження безпідставного використання підзаконних нормативних актів для вирішення адміністративних справ, обмеження свавілля при здійсненні дискреційних повноважень.

Правова основа коментованого положення

3. Принцип законності — фундаментальна юридична категорія, яка є критерієм правового життя суспільства і громадян. Це комп­лексне політико-правове явище, що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв’язок права і влади, права і держави. Законність постає у кількох вимірах: як принцип здійснення державно-владних повноважень (вимога законодавчого закріплення компетенції владних структур, ухвалення рішень у межах компетенції та на підставі закону, дотримання в діяльно­сті державних структур конституційних прав і свобод людини); як принцип поведінки фізичних осіб у сфері права (реальна мож­ливість здійснення суб’єктом права наданих йому прав за умови неухильного виконання покладених на нього обов’язків, конститу­ційного закріплення правового статусу особи; можливість звернутися за судовим захистом власних прав та наявність ефектних засобів юридичної відповідальності); як принцип побудови системи нор­мативних актів (ієрархічність цієї системи, відповідність законів і підзаконних актів конституції держави); як режим соціально-полі­тичного життя (вимога точного і неухильного виконання законів та заснованих на них підзаконних актів усіма суб’єктами права), що визначає реальність писаного права та ступінь його втілення^[25].

Принцип законності в Україні належить до числа конститу­ційних. Частина друга статті 6, частина друга статті 19, пункт 12 частини першої статті 92 Конституції України^[26] передбачають, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією та законами України.

Розглядаючи принцип законності як принцип адміністративної процедури необхідно врахувати і те, що відповідно до Конституції України виключно законами визначаються права, свободи та основні обов’язки людини (пункт 1 частини першої статті 92).

Визначення термінів

4. Серед нових термінів у коментованій статті, які потребують тлумачення, є категорія «дискреційні повноваження». Відповідно до визначення у ст. 1 ЗАП, дискреційне повноваження — повно­важення, надане законом адміністративному органу діяти на свій розсуд при прийнятті рішення або право вибору одного із можливих рішень відповідно до закону.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Крім ЗАП (як загального закону про адміністративну про­цедуру), умовно можна виділити ще кілька «типів» законів, якими керуються адміністративні органи при вирішенні адміністративних справ:

- так звані «статутні» закони, у яких визначається повноваження (загальна та/або спеціальна компетенція органу (системи органів)), загальний порядок їх організації та діяльності. Наприклад, такими «статутними» законами є закони «Про місцеві державні адміністра­ції», «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.;

- так звані «спеціальні (тематичні) закони», тобто законодавчі акти, якими врегульовуються окремі групи суспільних відносин (наприклад, Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань»; Закон України «Про громадські об’єднання» тощо). При цьому у зазначе­них актах, як правило, визначаються предметна та територіальна компетенція адміністративних органів, а також особливості порядку розгляду та вирішення відповідних категорій справ.

6. Важливо наголосити, що принцип законності не може обмежу­вати дію принципу верховенства права, а є самостійною гарантією від порушення права.

7. Представницькі органи місцевого самоврядування та Уряд як колегіальний орган і міністри одноосібно можуть в межах своєї компетенції (відповідальності) ухвалювати нормативні акти. ЗАП (аналогічно до положень КАСУ) у частині 2 коментованої статті передбачив правило, за яким уповноваження на прийняття под­законного нормативно-правового акта повинно мати безпосереднє закріплення у законі. Зокрема встановлено, що адміністративний орган застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповід­ним державним органом або органом місцевого самоврядування на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Консти­туцією та законами України.

З іншого боку, це може означати, що адміністративні органи не застосовуватимуть інші нормативні акти (крім законів) для вирі­шення адміністративних справ, якщо ці підзаконні нормативні акти не мають належної конституційної та законодавчої основи.

Отже, для правильного розуміння принципу законності важливо розрізняти «закон» та інші нормативно-правові акти, і при цьому не допускати безпідставного розширення принципу законності за рахунок підзаконних нормативних актів. На практиці нерідко мають місце випадки «розширення» повноважень адміністративних органів через підзаконні нормативно-правові акти.

8. Частина 1 коментованої статті відносить до джерел права при здійсненні адміністративного провадження також міжнародні дого­вори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

9. У частині 4 коментованої статті зазначається, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду України, мають братися до уваги всіма суб’єктами владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-пра­вовий акт, що містить відповідну норму права.

10. Загалом, виходячи з положень коментованої статті, випливає наступна ієрархія правових джерел:

1) Конституція України;

2) закони України та міжнародні договори, згода на обов’яз­ковість яких надана Верховною Радою України

3) підзаконні нормативні акти. При цьому важливо наголосити, що сформовані у вітчизняній правовій доктрині традиційні уявлення про деякі правила пріоритету одних підзаконних нормативно-право­вих актів над іншими потребують врахування з належною ретель­ністю. Наприклад, не слід спрощено підходити до визнання актів Президента України такими що мають вищу юридичну силу над актами Кабінету Міністрів України; або вищість актів централь­них органів виконавчої влади над актами актами органів місцевого самоврядування. Необхідно пам’ятати про принцип розподілу влади та наявність чіткої компетенції у кожного органу влади.

11. Іноді проблематичною є підзаконна нормотворчість органів місцевого самоврядування. Нерідко останні приймають рішення про введення нових дозволів або інших адміністративних послуг без належних законодавчих на це підстав. У цих випадках адміністра­тивні органи повинні особливо зважати на принцип законності та не допускати свавілля у відносинах з особою.

12. Для більшості правових відносин в Україні характерний такий спосіб правового регулювання, за якого для вирішення справи необ­хідно звернутися щонайменше до трьох нормативних актів різної юридичної сили: 1) спеціального (тематичного) закону; 2) порядку, затвердженого урядом; 3) інструкції, затвердженої міністерством чи іншим центральним органом виконавчої влади. На жаль, служ­бові та посадові особи адміністративних органів віддають перевагу керуванню саме інструкцією, незважаючи на наявність у ній іноді очевидних поширювальних положень щодо закону. У цих випад­ках адміністративним органам треба керуватися саме законом (і ЗАП є базовим законом для вирішення адміністративних справ), та при виникненні колізій між різними нормативно-правовими актами враховувати важливі для цих ситуацій принципи адміністративної процедури (і насамперед принципи верховенства права, законності, використання повноваження з належною метою, добросовісності, розсудливості та ін.).

13. Принцип законності послідовно втілюється і в інших поло­женнях ЗАП, зокрема у:

- частині 2 та 3 статті 3: «Для окремих видів справ законом (виділено авторами коментаря) можуть бути установлені особли­вості адміністративного провадження. Особливості, установлені від­повідно до частини 2 цієї статті, не повинні суперечити принципам адміністративної процедури визначеної ЗАП;

- частині 2 статті 22: «Адміністративний орган здійснює також інші повноваження, передбачені цим та іншими законами» (виділено авторами коментаря).

14. Окремо слід наголосити на важливості принципу законності в питанні обґрунтування адміністративних актів, зокрема, на обов’язку адміністративних органів при визначенні правових підстав прийня­того рішення опиратися на закон. Неналежною є практика, коли адміністративні органи обґрунтовують свої рішення лише підзакон- ними нормативно-правовими актами, і тим паче різноманітними «листами» та «роз’ясненнями» вищестоящих органів.

15. Частина 3 коментованої статті визначає умови, при дотри­манні яких здійснення дискреційних повноважень адміністративним органом вважається законним. Зокрема такі дискреційні повнова­ження мають бути передбачені законом; здійснюються в межах закону; правомірний вибір був здійснений адміністративним органом задля досягнення мети, для якої дозволяється здійснення дискреці­йних повноважень і відповідає загальним принципам цього Закону і не становить собою необґрунтований обхід попередніх рішень, при­йнятих тим самим адміністративним органом у однакових чи подіб­них справах.

Як визначено у рекомендаціях Ради Європи^[27], особливо важли­вою є ця вимога для контролю за здійсненням дискреційної влади.

Дискреційні повноваження означають свободу адміністрації оці­нювати ситуації й приймати у них рішення, надають адміністрації простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Тобто адміні­страція має право діяти або не діяти, а коли діє, то може вибирати один або кілька з можливих варіантів поведінки^[28].

Науковцями виділяється кілька видів (проявів) адміністратив­ного розсуду: а) коли норма встановлюючи певні варіанти рішень, зобов’язує орган зробити вибір одного з варіантів; б) коли норма уповноважує орган або посадову особу діяти на власний розсуд і при цьому настання правових наслідків не пов’язується з конкретними умовами (наприклад, орган місцевого самоврядування може надати або не надати певні пільги певним категоріям громадян); б) коли розсуд пов’язаний з інтерпретацією оціночних понять та оцінкою публічного інтересу, загального блага тощо^[29].

Єдиною метою, якої повинен дотримуватися адміністративний орган, на який покладено дискреційне повноваження, є тільки та ціль чи одна з цілей, для здійснення яких таке повноваження було надано. Якщо адміністративний акт завдає побічні наслідки, які не відповідають цілям для здійснення яких дискреційне повноваження було надано, такі побічні наслідки не слід брати до уваги при здійс­ненні оцінки законності такого адміністративного акта.

Наприклад, адміністративний орган відмовив особі в наданні земельної ділянки для будівництва. Особа, розраховуючи на пози­тивний результат, придбала будівельні матеріали, замовила додаткові проектні роботи тощо. Оскільки адміністративний орган, відмовляючи у наданні земельної ділянки під будівництво, виходив з інтересів громади, то опосередковане заподіяння шкоди не буде вважатися виходом за межі мети наданих повноважень.

Бажано, щоб мета, яку переслідують, та характер врахова­них критеріїв при здійсненні дискреційного повноваження були ясно викладені. В деяких випадках мета законодавця є очевидною виходячи з законодавчого інструменту, але в інших випадках мету наданого повноваження неможливо розпізнати. Доцільно, коли дис­креційне повноваження передбачає, щоб мета, яку переслідують, була вказана як можна зрозуміліше у тексті закону, який надає таке повноваження, або, як альтернатива, у назві або преамбулі, або в супровідній пояснювальній записці. Якщо у законодавстві докладно це не визначено, то таке повноваження в будь-якому випадку має бути використано у публічних інтересах^[30].

Дещо складніше оцінити випадки, коли мета повноважень дета­лізується (а часто «розширюється» або «розмивається») на рівні підзаконних нормативно-правових актів. У такому випадку є необ­хідність обов’язкового зв’язку між метою повноваження і законом (тобто з принципом законності).

16. Новим положенням у поточній редакції ЗАП стала нова частина 5 коментованої статті, відповідно до якої «адміністративний орган та/або уповноважена посадова особа, які порушили права та законні інтереси інших осіб, зобов’язані негайно після виявлення порушення, відновити їх ефективним способом, запобігаючи ствер­джуваному порушенню і роблячи неможливим вказане порушення у майбутньому, не чекаючи подання позовної заяви». Ця норма з’я­вилася з ініціативи представників судової влади. І вона покликана сприяти вирішенню конфліктних ситуацій, виправленню помилок, недопущення заподіяння шкоди — без залучення суду — за влас­ним офіційним уповноваженням адміністративних органів.

Зарубіжний досвід

У частині співвідношення принципу верховенства права (або правової держави) та принципу законності, варто зауважити, що, наприклад, у німецькій доктрині, з одного боку, стверджується, що протиправність правових норм принципово приводить до їх недійсно­сті, тобто вони з самого початку є нікчемними або недійсними; таким чином не вимагається додаткового акта скасування для встановлення їх недійсності^[31]. І цей підхід здається обґрунтованим, інакше навіть грубі порушення прав людини були б легко виправдані. З іншого боку, ці ж німецькі автори (Pixmep І., Шупперт Г.Ф.) додають, що «з міркувань захисту права забороняється демонстрація будь-якою особою недійсності норми шляхом її недотримання. Саме у спорі про недотримання норми потрібна формальна процедура»^[32].

У наш час, очевидно, у цьому випадку необхідно враховувати такий критерій нікчемності правового акта як очевидність його про- типравності. Тобто якщо нормативний акт явно не відповідає праву (порушує природні права людини) і це ні в кого не викликає сумнівів, то його приписи не повинні виконуватись. До речі, тут вже можуть бути корисними й ознаки нікчемності адміністративного акта, які закріплені у статті 79 ЗАП.