Британський конституціоналізм: «верховенство права» Дайсі

На перший погляд, вивчення конституціоналізму в контексті загального права наштовхне нас на значну проблему, якщо за приклад правитиме випадок Сполученого Королівства: багато хто вважає, що британська доктрина парламентської суверенності підпорядковує і принцип верховенства права, і розподіл гілок влади волі більшості у парламенті (що на практиці означає панування чинного уряду, котрий тримає віжки партії, яка здобула більшість у Палаті громад).

чітко окреслені розмежуванням закону та конвенції, змушені захищати будь-яку і кожну постанову державної влади, в якій справджується воля законодавців, незалежно від наслідків цієї постанови для індивіда.

Хибність такого поверхового погляду стає зрозумілою, коли глибше вчитатися у тези Дайсі, котрий, теоретизуючи, доскіпливо аналізує обидва джерела конституційності влади. Щоби належним чином зрозуміти подвійну природу суверенності в британській конституції, нам слід враховувати могутність інтерпретаційних повноважень судів, доповнену їхньою ексклюзивною прерогативою застосовувати й тлумачити ті чи ті постанови у конкретних випадках.

Залежність законодавчої влади від посередництва звичайної мови, значення котрої не можна зафіксувати, ізолювавши від інтенцій та очікувань відповідальних за її інтерпретацію, обертається «установленими винятками з принципів загального права», наявність яких для законодавчої та виконавчої влад бажаною аж ніяк не була^[21]. З огляду на це Дайсі рішуче заперечує наявність у парламенту можливості вчинити замах на принцип верховенства права, передавши необмежену владу комусь із цивільних урядовців: «Яку б екстраординарну владу не надавала та чи та постанова, вона все одно не буде безмежною, оскільки її обмежуватиме сама мова відповідного Акта - тобто, за великим рахунком, інтерпретація цієї постанови суддями»^[22]. На подвійний суверенітет британського конституційного устрою нещодавно звернув увагу лорд Брідж Гарвік, наголосивши однакову важливість демократичного волевиявлення та верховенства права для вільного суспільства: «В нашому суспільстві верховенство права засновано на двох опорах: суверенності Королеви та її парламенту в справі творення законів та суверенності королівських судів

у справі їхнього тлумачення»^[23]. А сер Стівен Седлі [Stephen Sedley] висловився з цього приводу так: «І парламент, і суди — кожен виконують свої дискретні, проте взаємозалежні державні функції, відповідно, законодавчу і юридичну, що уможливлює існування владних суверенностей»^[24]. Водночас виконавча влада, здійснюючи свої функції, підзвітна і судам, і парламенту: «...виконує те, що затверджено парламентом та королівською владою і дозволено владою судовою»^[25].

Таке підкорення виконавчої влади окремим, проте взаємозалежним юрисдикціям законодавчої та судової влади є прямим наслідком дії принципів рівності й справедливості юридичного процесу. Оскільки законодавча влада може вплинути на правовий статус громадянина, лише ухваливши загальну постанову, немає можливості (якщо тільки її повноваження розуміти правильно) виокремити когось одного з громадян і утискати його. Суд натомість повинен з’ясувати, який саме аспект правового статусу громадянина перебуває під запитанням, проте дія цього органу обмежена принципами рівності та загальності: кожен конкретний випадок може бути розглянуто лише відповідно до законів, котрі діють для всіх, тобто засновані на визнаних усіма критеріях, відкритих для публічного нагляду й обговорення. Відмінною рисою виконавчих інституцій є саме можливість узурпації ними повної влади: кожного разу, коли вони вирішують чинити на свій розсуд, намагаючись досягнути певних необхідних чи бажаних результатів суспільної діяльності, то зобов’язують конкретного громадянина до примусових дій, незалежно від вимог щодо інших громадян у подібному становищі. Довільна виконавча дія в інтересах суспільного блага, відтак, постає як необхідне зло: адже неможливо думати, що кожне важливе питання громадської політики може бути передбачене і прописане у законодавстві, а відповідні прийнятні рішення мають бути втілені наперед у загальні положення. Попри це, загрози несправедливого ставлення до окремих громадян повинні бути розпізнані й враховані; саме тому набуває сенсу нагляд за діями виконавчої влади незалежних судів, котрі діють на підставі загальних принципів суспільного чи конституційного права, що закладає основи чинного законодавства.

Саме незаперечна логіка ідеалу верховенства права як перешкоди сваволі державної влади щодо конкретного громадянина дала можливість Фрідріху А. Гаєку [F. A. Hayek] звинувачувати будь-які дії контролюючих органів як від початку авторитарні^[26]. Оскільки діяльність уряду з метою досягнення бажаних соціальних та економічних результатів неминуче спричиняла дискримінацію окремих громадян та їх груп, Гаєк оголосив будь-яке прагнення «соціальної справедливості» питомим порушенням принципу верховенства права.

Гаєкове бачення верховенства права цілком уможливлює його критику, оскільки воно ґрунтується на такому розумінні рівності в сенсі узагальненості й безсторонності, - котре не залишає простору для легітимних політичних дебатів та дій. Відкинувши будьякі спроби економічного перерозподілу й оголосивши поза законом урядове економічне управління, теорія конституційної свободи Гаєка позбавила політику ролі, котру вона повинна відігравати, аби дати можливість громадянину (разом з іншими громадянами) почуватися у повному сенсі цього слова архітектором того уявлення про справедливість, яке б він визнав і якого б погодився дотримуватися. Тим не менш, учений правильно наголошував важливі відмінності різних сенсів поняття «закон»: закон, чиє панування забезпечує розподіл власних повноважень, є, по суті, загальним правом, що складається з фундаментальних принципів, котрі регулюють відносини між приватними особами та (якщо вони відрізняються) відносини між громадянином і державою. І ці загальні принципи приватного та публічного права не слід змішувати з конкретними розпорядженнями, що мають на меті досягнення певних управлінських результатів, навіть якщо вони

затверджені законодавчо. Гаєкове розуміння поділу повноважень гілок влади дотепер не втратило своєї цінності: він був правий, стверджуючи, що ідентифікація будь-якої урядової дії з законом, як це прийнято у правовому позитивізмі, неминуче перетворює громадянина та його майно на об’єкти адміністративної маніпуляції.

Незважаючи на злощасну антипатію Дайсі до державної функції регулювання добробуту громадян, через яку його книжки цуралися брати до рук дослідники відмінних політичних поглядів, він мав рацію, стверджуючи, що збільшення повноважень виконавчої влади є потенційною загрозою верховенству права. Неконтрольоване надання широких повноважень містить серйозну небезпеку повної узурпації влади: при цьому принцип верховенства права підважується як адміністративною сваволею, так і вседозволеністю, котрою користується законодавча влада. Більше того, навіть коли після надання широких повноважень владним структурам їх піддають правовому аналізу, на практиці вони можуть здобути ще більше поваги завдяки високому рівню свого професіоналізму. І якщо така повага цілком виправдана у випадку, коли дії таких структур перебувають у конституційних рамках, в іншому випадку ми потрапляємо у становище, в якому вже не можемо сказати (якщо коли-небудь могли), що котрась особа убезпечена від покарання чи «вона сама або її майно можуть зазнати законних стягнень лише у випадку серйозного правопорушення, встановленого судом у ході процедури слідства»^[28]. Концепція верховенства права Дайсі принципово несумісна з «використанням представниками влади надзвичайних авторитарних повноважень»^[29], тож її важко узгодити з наданням офіційній владі суттєвих, обмежено контрольованих юридично можливостей для досягнення особливо масштабних громадських цілей.

Захист, який гарантує громадянину принцип рівності, доповнює ще й принцип чесного судочинства - разом обидва принципи становлять ґрунт верховенства права. Загальні принципи можуть бути застосовані до конкретних випадків лише шляхом прискіпливого аналізу змісту цих принципів (чи раціональних

чинників у їхній основі, коли сам зміст виглядає сумнівним) і, водночас, аналізу відповідних конкретних фактів та обставин: тобто головною метою функціонування принципів природної справедливості та чесного судочинства є точне застосування встановлених правових стандартів^[30].

Так само як переосмислення принципу верховенства права Дайсі дозволяє помістити доктрину парламентської вищості цього дослідника у коректний контекст, так і наголос на виправданості адміністративних рішень допомагає нам збагнути справжній статус концепції рівності у його конституційній теорії. Той принцип, згідно з яким «кожна особа, незалежно від її звання чи стану, підпадає під дію звичайних законів країни і перебуває у юрисдикції її регулярної судової системи»^[31], загалом є утвердженням формальної рівності: він не пропонує жодного критерію, відповідно до якого можна було би тлумачити зміст закону. Проте Джеффрі Маршалл [Geoffrey Marshall] заперечує, що принцип Дайсі неспроможний «передбачити той трюїзм, що закон, з котрим зіштовхуються всі громадяни у регулярних судах, може застосовувати до кожного з них різні положення»^[32]. Тим часом варто лише звернути більшу увагу на важливість верховенства «юрисдикції регулярних судів», як ми зрозуміємо, що принцип Дайсі

є «дечим іншим», ніж затерта банальність «ніхто не вищий від закону»^[33]: стає видимим глибший сенс заклику Дайсі до рівності.

Конституційні повноваження верховних судів повинні запевнити верховенство цілісного й узгодженого корпусу загального права, котре діє однаковим чином і щодо приватної особи, і щодо державного урядовця: в основи цього корпусу покладено фундаментальні принципи легітимного правління, з якими повинна рахуватися виконавча влада і які спрямовують інтерпретацію та застосування окремих законів. Якщо, відтак, закон застосовуватиме різні положення до різних осіб, особливо, коли йтиметься про пересічного громадянина та державного службовця, тоді такі кроки мають бути виправдані й роз’яснені з погляду їх необхідності для суспільного блага. Так само ревної критики зазнаватимуть будь-які, нехай навіть іноді виправдані, привілеї та статуси недоторканності, оскільки саме їх існування порушує презумпцію правової рівності, згідно з якою одні й ті ж положення повинні діяти для всіх. Таким чином, «Правові звіти» (Law Reports - офіційний звід судових слухань Великої Британії. Прим, перекл.} з особливим задоволенням «вміщують справи проти державних урядовців, коли суди накладали на них грошові стягнення чи інші покарання за дії, котрі хоч і мали офіційний характер, проте виходили поза рамки їхніх законних повноважень»^[34].

Поль Креґ [Paul Craig] наголошував, що коли Дайсі говорить про «довільні» [arbitrary] дії влади, його позиція є вищою мірою двозначною^[35]. Це поняття може позначати як відхід від фундаментальних принципів права, наприклад тих, які лежать в основі конституційних свобод, так і просте порушення формальних процедур, що може стосуватися способу кодифікації того чи того закону чи окремих його характеристик (як, наприклад, його чіткість і зрозумілість). Проте аргументи Креґа на користь формальної інтерпретації концепції Дайсі не переконують. Твердження, що Дайсі «не пропонує жодного критерію», згідно з яким фундаментальний принцип може бути застосовано проти «довільності», авторитарності влади, просто випускає з поля зору роль загального права, зміст якого саме і дає нам відповідні критерії. Звісно ж, Дайсі не намагався довести, що його власні «тверді політичні погляди» повинні слугувати підґрунтям необхідних суджень про політичну мораль: він апелював до принципів, які, на його

думку, притаманні праву взагалі. Монополія авторитарного тлумачення законів, котрою користувалися «регулярні суди», відображала природу загального права як форми раціонального врядування, в якій доктрина прецедентів забезпечувала систематичне застосування загальних принципів у всіх випадках, у котрих це тільки було можливо.

Утім Креґ, схоже, визнає, що «третя опора» верховенства права у концепції Дайсі надто вже не пасує до формальної інтерпретації інших її аспектів. Якщо конституція «передбачає верховенство права», з огляду на те, що її «головні принципи», такі як «право на особисту свободу чи публічні зібрання», постали «як результат юридичних рішень, що визначають права приватних осіб у розгляданих судами конкретних випадках», як пише Дайсі^[36], то формальне прочитання цієї доктрини буде просто неістинним. У цьому випадку Дайсі відзначає роль звичайного приватного права, принципи якого закладають підґрунтя для взаємодії наділених владою та підвладних: закони конституції, відтак, постають «не джерелом, а наслідком прав індивідів, визначених та узаконених судами»^[37]. Оскільки ці права були визначені «звичайними законами країни», а не проголошені «конституційним кодексом», то вони й відображають філософію загального права. Відповідно, щоби зрозуміти бачення верховенства права Дайсі, варто звернутися не до цих прикладів, а до його аналізу різноманітних принципів громадянських та політичних свобод, зробленого ним в окремому розділі - «Верховенство права»^[38].

Навіть якщо Креґ правий, заперечуючи, що доктрина Дайсі «вимагає від суспільства, котре бажає визнати принцип верховенства права, надати індивідам певні свободи»³’, хоча таке заперечення вельми сумнівне, він справді помиляється, стверджуючи, що доктрина Дайсі може бути інтерпретована за допомогою формального прочитання. Дайсі вважає, що головною гарантією індивідуальних свобод є загальна справедливість (чеснота) права, а не юридичні постанови, котрі забезпечують особі окремі права та свободи, проте це можливо тільки за умови існуючої традиції такого права, традиції свободи й толерантності, що віддавна визнана конкретною спільнотою й не може бути порушена виконавчою владою за жодних обставин. Таким же чином прецеденти притягнення

державних урядовців до регулярних судів і застосування до них положень приватного права мають на меті підпорядкувати владу тим самим принципам справедливості, які поставлені на охороні особистої свободи та безпеки. Формальна рівність громадянина та чиновника, яку Дайсі вважає невід’ємною рисою верховенства права, відтак трансформується у рівність фактичну, послідовно забезпечувану застосуванням до всіх однакових принципів загального права.

Більше того, як ми вже переконалися, існують деякі обмеження, навіть за умови передачі представникам влади широких повноважень, тобто навіть легальні законодавчі акти не можуть поставити принцип верховенства права під запитання. Адже відповідальними за інтерпретацію цих актів будуть судді, котрі інтерпретують та застосовують положення загального права відповідно до цінностей, котрі лежать у його основі, тобто навіть «виняткові» повноваження будуть обмежені юридичною інтерпретацією, котра намагатиметься звузити тлумачення «законодавчих винятків із принципів загального права»^[39]. Найкраще розуміти теорію верховенства права Дайсі як тип правління, узгоджений із визначеною наперед (фактичною) концепцією суспільного блага, сенс якої у конкретних випадках визначають судді, відповідно до прецедентів й у згоді із загальними правовими принципами. Таким чином, конституційна рівність, якої вимагає дотримуватися Дайсі, є рівністю перед судочинством, підкріпленою традиціями політичної спільноти, яка її визнає. Подібно до ідеалу «цілісності» [integrity] Рональда Дворкіна [Ronald Dworkin], ця теорія також зобов’язує владу «промовляти одним і тим самим голосом, діяти узгоджено й однаково у відношенні до всіх громадян, поширити на всіх однакові стандарти чесності і справедливості»^[40].

Звісно, в системі представницької демократії з першочерговою роллю, яку в ній відіграє парламент, законодавчі акти набувають значного авторитету, проте верховенство права вимагає їх послідовного перегляду та реінтерпретації, виходячи з фундаментальних принципів справедливості, втілених у положеннях загального права. Фактичний зміст верховенства права становлять водночас авторитет регулярних судів, котрі виступають авторитетними агентами загального права, та головні правові принципи, цими інституціями підтримувані та втілювані. Дайсі зазначав,

що ці принципи повинні збігатися із розумінням широкою спільнотою категорій «правильно» і «неправильно»: тобто загальне право, попри те, що його артикулюють судді, мало б основуватися на звичаях та досвіді і, в ідеалі, окреслювати поле правової згоди всіх членів спільноти, узгоджене з їхнім розумінням суспільного блага. І хоча теорія Дайсі говорить не про конкретні права та свободи, втілення яких мало б вилитися у верховенство права, а лише про абстрактний принцип легітимного управління, проте застосування його теорії у британському контексті, про що, власне, йшлося у самого Дайсі, неминуче означатиме захист тих прав і свобод, котрі становлять конституційні традиції Сполученого Королівства. Формальні та раціональні елементи його концепції урівноважені імпліцитною прихильністю дослідника до цінностей, котрі постають з історичного досвіду та практичної мудрості загального права. Дайсі мав на меті «змішати мови давнини і сучасності: традицію та раціональність; ...сучасні інституційні форми та культуру давньої конституції»^[41].

У відповідному контексті ми бачимо, що бачення верховенства права у Дайсі не є більш формальним, ніж концепція Гаєка, котра у багатьох аспектах є доволі аналогічною. Формальним, на перший погляд, видається твердження, що державний примус може бути застосовано, лише коли він узгоджується із загальними правовими принципами; проте оскільки для Гаєка загальні принципи означають «універсальні принципи справедливого врядування», які однаково застосовують і до громадян, і до урядовців, то і ця теорія спрямована на пошук фактичної рівності, ґрунтованої на уніфікованому застосуванні звичайного приватного та кримінального права. Набуття владою надзвичайних повноважень і застосування нею примусу задля досягнення конкретних урядових цілей від початку постає як несправедливе, оскільки перетворює громадян та їхнє майно на об’єкти маніпуляції. І попри те, що позбавлення уряду можливостей діяти в суспільних інтересах виглядає нелогічним, а відкидання потреби в додатковому регулюванні окремих видів діяльності хибує на реалістичність, Гаєк наголошує на непорушності загальних принципів і не відступає від вимоги дотримуватися ліберального політичного ідеалу - так постає значною мірою формальна концепція права, обіперта на потужну, хоч і суперечливу, концепцію фактичної політичної свободи.

3.