Стаття 57. Порядок залучення до участі в адміністративному провадженні адресата та заінтересованої особи

1. Про початок адміністративного провадження якнайшвидше повідомля­ється адресату та заінтересованим особам, проте не пізніше, ніж протягом семи днів, у порядку, передбаченому цим Законом.

У разі, якщо адресат та/чи заінтересована особа невідомі, адміністративний орган розміщує повідомлення на своєму офіційному веб-сайті або оприлюднює в інший визначений законом спосіб.

У повідомленні зазначаються права та обов'язки учасника адміністратив­ного провадження, в тому числі порядок ознайомлення з матеріалами справи, а також визначається строк, протягом якого особа має право подати свої пояс­нення та зауваження у справі.

2. Заінтересована особа може залучатися до участі в адміністративному провадженні адміністративним органом, або за клопотанням інших учасників адміністративного провадження.

3. Будь-яка фізична та/або юридична особа, права і законні інтереси якої зачіпаються справою, може клопотати про отримання статусу заінтересованої особи за власною ініціативою.

4. Рішення про надання чи відмову в наданні фізичній або юридичній особі статусу заінтересованої особи зазначається у матеріалах справи.

5. Заінтересована особа має права та обов'язки, передбачені статтею 29 цього Закону, крім права на подання клопотання про закриття адміністративно­го провадження.

Предмет регулювання

1. Ця стаття є новелою в українському адміністративному зако­нодавстві, що повинна сприяти залученню до адміністративного про­вадження не лише адресата, а й усіх інших фізичних та юридичних осіб, законні інтереси яких може зачепити прийняття адміністра­тивного акта. Крім того, стаття визначає максимальний строк та способи залучення адресата і заінтересованих осіб, а також особли­вості правового статусу заінтересованих осіб в адміністративному провадженні.

Цілі статті (мета норми)

2. Цілями статті є визначення чіткого порядку залучення до провадження адресата (очевидно у втручальному провадженні) та заінтересованих осіб, задля захисту їх прав та законних інтересів.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основну коментованого положення складає насампе­ред принцип офіційності (стаття 17 ЗАП), а також принцип гаран­тування права на участь в адміністративному провадженні (стаття 18 ЗАП).

Визначення термінів

4. Визначення термінів «адресат» та «заінтересована особа» наве­дені у статті 28 ЗАП та коментарі до неї.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Строк та способи повідомлення учасників адміністратив­ного провадження.

З метою забезпечення оперативності розгляду, у ЗАП визначено максимальний семиденний строк для повідомлення учасників про початок адміністративного провадження. Тобто повідомлення може бути здійснене і швидше, однак у будь-якому випадку не може перевищувати семи календарних днів, що дозволить забезпечити розгляд справи у межах загальних строків адміністративного про­вадження, визначених статтею 43 ЗАП (30 днів або ж 45 днів у разі проведення слухання).

Правило про строки застосовується як у випадках, коли усі можливі адресати та заінтересовані особи відомі адміністративному органу, так і у випадках, коли зазначені учасники адміністратив­ного провадження невідомі. Передусім це стосується випадків, коли провадження починається з ініціативи органу. Наприклад, уповно­важений орган хоче прийняти рішення про усунення транспортного засобу без реєстраційних знаків з проїжджої частини — у такому випадку необхідно визначити власника, який буде адресатом май­бутнього адміністративного акта.

У більшості випадків положення коментованої статті спрямовано на визначення усіх осіб, інтереси яких може зачепити майбутній адміністративний акт, наприклад, при видачі дозволу на будівниц­тво. У таких випадках адміністративний орган зобов’язаний розмі­стити повідомлення про початок адміністративного провадження на своєму офіційному веб-сайті або оприлюднити в інший визначений законом спосіб. Мова йде про спеціальні законодавчі акти у тій чи іншій сфері публічного адміністрування.

6. Порядок залучення до адміністративного провадження учасників.

Норми коментованої статті визначають порядок залучення до участі в адміністративному провадженні обох категорій учасників: як адресата, так і заінтересованих осіб. При цьому варто зауважити, що залучення адресата стосується переважно тих випадків, коли адміністративне провадження відкривається з ініціативи адміністра­тивного органу.

Частина 2 закріплює імперативний обов’язок адміністративного органу зазначити у повідомленні про початок провадження права та обов’язки учасника, визначені статтею 29 ЗАП. На нашу думку, таке положення є швидше нормою-ідеалом, безсумнівно, доцільною з погляду завдань адміністративної процедури, однак частково супе­речною з іншими статтями ЗАП. Адже відповідно до статті 24 особа в адміністративному провадженні має право отримувати в адміністра­тивного органу роз’яснення щодо своїх прав і обов’язків; а відповідно до статті 55 адміністративний орган зобов’язаний у разі потреби повідомити учасників адміністративного провадження про їх права і обов’язки. Тобто інші статті ЗАП не передбачають обов’язку у всіх випадках повідомляти учасників про їх права і обов’язки.

Незважаючи на вищенаведені міркування формально-юридич­ного характеру, вважаємо, що адміністративні органи повинні поши­рювати у своїй діяльності практику повідомлення як у письмовій, так і в усній формах учасників адміністративного провадження про їх права та обов’язки.

7. У повідомленні про початок адміністративного провадження, відповідно до статті 29 ЗАП, зазначаються такі права учасників:

1) отримувати від адміністративного органу роз’яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, реалізації своїх прав і обов’язків;

2) брати участь в адміністративному провадженні безпосередньо або через його представника;

3) знайомитися в установленому порядку з матеріалами справи, робити з неї виписки та копії, зокрема з використанням техніч­них засобів, отримувати інформацію про процедурні дії та про­цедурні рішення, прийняті під час здійснення адміністративного провадження;

4) бути вислуханою з питань, що є предметом адміністративного провадження до прийняття адміністративного акта, який за своїм характером може негативно вплинути на права, свободи або інтереси особи — надавати пояснення у будь-якій формі, а також подавати докази, заперечення проти пояснень, доводів, а також клопотань інших учасників адміністративного провадження;

5) бути поінформованою про дату, час і місце слухання у справі в разі його проведення;

6) подавати клопотання про:

- відвід посадової особи адміністративного органу, яка розглядає справу, а також відвід осіб, які сприяють розгляду справи;

- залучення до адміністративного провадження інших учасників та осіб, які сприяють розгляду справи;

- витребування документів або відомостей;

- призначення експертизи;

- зупинення адміністративного провадження;

- поновлення адміністративного провадження;

- продовження строків адміністративного провадження;

- відмову від розгляду заяви або скарги та закриття адміністра­тивного провадження;

7) користуватися послугами перекладача;

8) бути поінформованою про результати вирішення справи, на отримання примірника адміністративного акта;

9) оскаржувати адміністративний акт, процедурні рішення, дії чи бездіяльність адміністративного органу.

Крім того, у повідомленні визначаються обов’язки:

1) подавати у випадках, встановлених законом, документи та інші докази, необхідні для здійснення адміністративного провадження;

2) вказати способи зв’язку з нею (контактний телефон, адресу електронної пошти тощо);

3) своєчасно повідомляти адміністративний орган про зміну адреси місця проживання/перебування, місцезнаходження чи засо­бів зв’язку (контактного телефону, адреси електронної пошти тощо);

4) своєчасно повідомляти адміністративному органу про немож­ливість прибуття на запрошення адміністративного органу із зазна­ченням причини;

5) добросовісно виконувати вимоги, встановлені ЗАП та іншими актами законодавства, та не зловживати своїми правами.

8. Також у повідомленні адміністративний орган визначає строк, протягом якого особа має право подати свої пояснення та заува­ження по справі. Норми ЗАП не визначають цього строку, проте він повинен бути реальним як для особи, щоб належно підготувати свої пояснення та зауваження, так і не надто тривалим з огляду на необхідність загальних строків адміністративного провадження. На нашу думку, такі строки можуть бути від 3 до 10 днів з моменту отримання особою відповідного повідомлення.

Недотримання встановленого адміністративним органом строку на подання пояснень та зауважень не позбавляє учасника зробити це пізніше, але до прийняття адміністративного акта (частина 1 статті 60 ЗАП), а у разі проведення слухання — до дня проведення слухання або під час слухання.

Учасники адміністративного провадження зацікавлені у дотри­манні зазначених строків. Адже відповідно до частини 3 статті 60 ЗАП, «неподання або несвоєчасне подання адресатом або заінте­ресованою особою зауважень у адміністративній справі може бути підставою для відмови у задоволенні скарги у випадку оскарження адміністративного акта».

9. Надання та зміст правового статусу заінтересованих осіб.

Залучення заінтересованих осіб до участі в адміністративному провадженні та надання їм відповідного правового статусу здійсню­ється адміністративним органом, про що фіксується у матеріалах справи. Виходячи зі змісту норми коментованої статті, клопотати про надання статусу заінтересованої особи можуть:

- будь-яка фізична або юридична особа, яка вважає, що її законні інтереси може зачепити майбутній адміністративний акт;

- інші учасники адміністративного провадження (адресат та заін­тересовані особи, вже залучені до адміністративного провадження).

Також сам адміністративний орган має право з власної ініціативи залучати до адміністративного провадження інших осіб, щодо яких він володіє інформацією про можливість впливу на їх законні інте­реси майбутнього адміністративного акта.

10. Правовий статус заінтересованої особи максимально наближе­ний до статусу адресата.

Зарубіжний досвід

11. Адміністративно-процедурне законодавство європейських держав містить норми щодо залучення заінтересованих осіб до адмі­ністративного провадження.

Зокрема, Закон про адміністративну процедуру ФРН у пункті 2 параграфу 13 передбачає, що «орган влади може за власною ініціа­тивою або за заявою осіб, чиї правові інтереси можуть залежати від результатів процедури, залучити їх до участі в процедурі»^[54].

Естонський закон про адміністративну процедуру у пункті 2 статті 47 визначає, що у випадках здійснення відкритого про­вадження (український аналог — проведення слухання) адміні­стративний орган сповіщає про початок провадження як адресата адміністративного акта, так і осіб, чиї права адміністративний акт може обмежити^[55].

У параграфі 3 статті 91 Кодексу адміністративного провадження Республіки Польща закріплено норму такого змісту: «Якщо ймо­вірно, що крім викликаних сторін, які беруть участь в провадженні, у справі можуть бути ще й інші сторони, не відомі органові публіч­ної адміністрації, необхідно повідомити шляхом оголошення або в інший спосіб, прийнятний звичайно в цій місцевості, особливо про час, місце і предмет розгляду»^[56].

Таким чином, залучення до адміністративного провадження інших осіб, законні інтереси яких може зачепити майбутній адмі­ністративний акт, є надзвичайно важливим елементом загального адміністративно-процедурного законодавства зарубіжних держав. Адже воно допомагає ефективніше захистити публічні інтереси та уникнути непотрібних оскаржень уже прийнятих рішень в адміні­стративному та судовому порядку.