Стаття 18. Гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні

1. Особа має право бути вислуханою адміністративним органом надавши пояснення та/або заперечення у будь-якій формі до прийняття адміністративно­го акта, який за своїм характером може негативно вплинути на права, свободи або інтереси особи.

3. Адміністративний орган зобов’язаний здійснювати інформування та кон­сультування учасників адміністративного провадження з питань, що стосують­ся адміністративного провадження.

Предмет регулювання

1. Предметом регулювання коментованої статті є закріплення права-принципу на участь особи в адміністративному провадженні, в тому числі визначення основних елементів цього принципу, серед яких і одне з ключових прав особи в адміністративній процедурі — право бути вислуханою.

Цілі статті (мета норми)

2. Метою коментованої статті є гарантування права особи на активну участь у розгляді та вирішенні адміністративної справи, захист особи від свавільної односторонньої діяльності адміністра­тивного органу, зокрема, у разі загрози прийняття несприятливого адміністративного акта.

Правова основа коментованого положення

3. У статті 18 ЗАП закріплено фактично ключовий для адмі­ністративної процедури принцип, який має комплексний характер. Адже, характеризуючи права особи на участь в адміністративному провадженні, необхідно насамперед наголосити на принципах, які виділяються в європейському адміністративному праві, і, зокрема, в Резолюції (77) 31 Комітету міністрів Ради Європи про захист особи від актів адміністративних органів від 28 вересня 1977 року, у якій було визначено п’ять таких принципів, і серед них: право особи бути вислуханою, доступ до інформації, допомога і представництво.

Саме право особи бути вислуханою та право на допомогу і мають законодавче підґрунтя у коментованій статті.

Вперше в Україні право особи на участь у процесі прийняття рішення було закріплено у 2005 році у Кодексі адміністративного судочинства України як один з критеріїв для перевірки рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

4. Право особи бути вислуханою є одним з фундаментальних принципів справедливої адміністративної процедури, і означає надання особі можливості висловити адміністративному органу свою позицію у справі. Право бути вислуханою має бути забезпечене у справах, де передбачається прийняття «несприятливих» (негатив­них, обтяжуючих) адміністративних актів, тобто таких, які можуть негативно вплинути на права, свободи або інтереси особи. Відповідно, якщо рішення має бути прийняте за заявою особи і передбачається її повне задоволення, то немає необхідності у наданні права бути вислуханою.

Це право не слід розуміти буквально («бути вислуханою»), адже особа може представити власну позицію не лише в усній, а й у письмовій формі залежно від того, що є більш прийнятним і для неї, і для адміністративного органу. У коментованій нормі право вибору форми надання пояснень (заперечень) закріплено за особою.

Можливе одночасне заслуховування адміністративним орга­ном всіх або декількох учасників провадження під час проведення слухання.

З метою забезпечення дієвості цього принципу передбачається, що адміністративний орган братиме до уваги будь-які факти, аргу­менти або докази, представлені особою. При цьому бажано, щоб це право було забезпечене до прийняття адміністративного акта, хоча за Резолюцією РЄ вважається, що принцип буде дотримано і при перегляді адміністративного акта під час адміністративного оскарження.

5. Право особи бути вислуханою поєднується з вимогами належ­ного та ефективного адміністрування. Якщо, наприклад, немає мож­ливості відкласти прийняття адміністративного акта, непотрібно вислуховувати відповідну особу до прийняття рішення. Те ж саме стосується інших випадків та мотивів, які стосуються справи, щодо неможливості або нереальності вислухати особу.

Такі норми передбачені і в ЗАП, зокрема у частині 2 статті 64, де визначені підстави, коли заслуховування до прийняття адміністра­тивного акта не проводиться.

6. Щоб відповідна особа використовувала ці права ефективно, вона повинна знати про них. Резолюція вимагає від адміністрації надавати інформацію особі — у відповідних випадках та у належний час, тобто у час, достатній для надання їй можливості скориста­тися таким правом, — про можливість надання фактів, аргументів та доказів. Таку інформацію можна надавати у будь-який спосіб, прийнятний для справи, яка розглядається, наприклад, у листі, пові­домленні у пресі або на стендах, розміщених у відповідному місці.

Відповідні механізми реалізації права особи бути вислуханою закріплені також у пункті 4 частини 1 статті 29 ЗАП («право бути вислуханою»), статті 60 («пояснення зауваження учасників адміні­стративного провадження»), статті 64 («розгляд та вирішення адмі­ністративної справи із заслуховуванням учасників адміністративного провадження»), статтях 68-69 («щодо проведення слухання в адмі­ністративній справі»).

7. Спрямованим на реалізацію права особи бути вислуханою є принцип відкритості (стаття 13 ЗАП), який передбачає, що особі повинен надаватися доступ до матеріалів справи. Зрозуміло, що дієвість цього принципу буде належною лише у разі, коли така інформація надаватиметься до прийняття адміністративним орга­ном рішення у справі, щоб особа мала можливість використати цю інформацію перед висловленням власної позиції.

8. Обов’язок адміністративного органу сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів є одним із елементів гаран­тування права особи на участь в адміністративному провадженні. Особливий наголос зроблено на обов’язку адміністративного органу здійснювати інформування та консультування з питань, що сто­суються адміністративного провадження. Консультування спрямо­ване на полегшення участі особи у адміністративному провадженні (оскільки більшість громадян недостатньо обізнані з діяльністю адміністративних органів та правовими тонкощами вирішення різ­них категорій адміністративних справ), та максимально повноцінну участь особи у вирішенні адміністративної справи (тобто особі слід роз’яснити її права в адміністративній процедурі). Тут можна прове­сти також прямий зв’язок з обов’язком доброзичливого (приязного) ставлення адміністративного органу до громадянина.

9. У цьому зв’язку варто звернути увагу на низку норм ЗАП:

1) обов’язок адміністративного органу щодо роз’яснення учасни­кам адміністративного провадження їх прав та обов’язків, сприяння в їх реалізації (пункт 3 частини 1 статті 22 ЗАП);

2) обов’язок адміністративного органу щодо сприяння особі в оформленні та поданні заяви (частина 3 статті 48 ЗАП) тощо.