Стаття 48. Порядок подання заяви

1. Заява подається адміністративному органу, до компетенції якого нале­жить вирішення порушених у ній питань.

У випадках, передбачених законодавством, заявник має право звернутися до адміністративного органу для вирішення двох і більше справ, у тому числі за однією заявою, якщо причиною для звернення є одна подія.

2. У випадках, передбачених законом, до заяви додаються відповідні доку­менти та/або їх копії, за винятком випадків наявності цих документів в органі.

Якщо інше не встановлено законодавством, адміністративний орган, до якого подана одна заява, для вирішення двох і більше справ, та документи до неї, формує дані, необхідні для вирішення кожної справи, і у порядку інформа­ційної взаємодії надсилає їх іншому адміністративному органу. Зазначені дані є підставою розгляду і вирішення справи іншим адміністративним органом, а заява та документи (копії документів) залишаються в органі, до якого їх було подано.

Не допускається вимагання адміністративним органом від особи докумен­тів, не визначених законом або у не встановленій законом формі.

Після вирішення справи оригінали документів повертаються заявникові, якщо інше не передбачено законом.

3. Адміністративний орган у межах своїх повноважень сприяє особі в оформленні та поданні заяви.

Предмет регулювання

1. Стаття 48 ЗАП визначає орган, до якого слід буде подавати заяву (у розумінні документів, інших доданих до заяви доказів), та деякі повноваження такого органу на цьому етапі провадження. З огляду на зміст частини першої статті 48 ЗАП таким органом буде той же орган, якому адресуватиметься матеріально-правова вимога (прохання) викладена у заяві.

Цілі статті (мета норми)

2. Спростити доступ особи до адміністративного органу, уповно­важеного вирішити справу. Цьому сприятимуть, зокрема, положення про те, що у випадках, передбачених законом, до заяви додаються відповідні документи та/або їх копії, за винятком випадків наявності цих документів в органі (абзац перший частини другої); не допуска­тиметься вимагання адміністративним органом від особи документів, не визначених законом або у не встановленій законом формі (абзац третій частини другої); адміністративний орган у межах своїх повно­важень зобов’язаний буде сприяти особі в оформленні та поданні заяви (частина третя).

Також кілька норм коментованої статті (абзац другий частини 1, абзац другий частини 2) мають на меті впроваджувати у прак­тику діяльності адміністративних органів комплексне обслугову­вання особи, системне вирішення її справи за моделлю «життєвих ситуацій». У ЗАП йдеться про подання лише однієї заяви, навіть якщо одна подія потребуватиме вирішення одним чи більше адмі­ністративним органом (органами) кількох справ (прийняття кількох адміністративних актів). Наприклад, у разі народження дитини — потрібно зареєструвати факт народження (сфера РАЦС), зареєстру­вати місце проживання дитини (в Реєстрі територіальної громади) та призначити державну допомогу у зв’язку з народженням дитини (органи соціального захисту населення). Щонайменше ці три справи, за задумом ЗАП, мають вирішувати на підставі одного звернення до одного адміністративного органу. Усі справи мають вирішуватися у порядку міжвідомчої взаємодії, і особа не повинна окремо звер­татися до кожного адміністративного органу, а тим паче — окремо відвідувати їх.

Правова основа коментованого положення

3. Передусім, стаття 3 Конституції України, відповідно до якої права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямова­ність діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Також ця стаття зв’язана з принципом ефективності адміністра­тивної процедури (стаття 15 ЗАП).

Визначення термінів

4. Належним адресатом заяви є адміністративний орган, наді­лений законом повноваженням вирішити питання, порушене заявником, незалежно від наявності у такого органу цивільної пра­воздатності (статусу юридичної особи). Так, зокрема, не матиме зна­чення той факт, що такий адміністративний орган створено у складі іншого адміністративного органу. Наприклад, вирішення питання про призначення житлових субсидій покладено на структурні підрозділи з питань соціального захисту населення, тому саме до них необ­хідно буде адресувати відповідну заяву, а не до районної, районної у м.

5. Документи, які додаються до заяви, є додатками, тобто части­ною заяви. Тому їх належатиме подавати у тій же формі і у той же спосіб, що і саму заяву, якщо у спеціальному законі не буде встановлюватися інше.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

6. Частиною другою статті 48 ЗАП передбачено, що документи до заяви додаються, крім випадків, коли такі документи вже є у роз­порядженні адміністративного органу. Законами України у певних провадженнях передбачено норму про те, що до заяви додається документ, який є у відповідному відкритому державному реєстрі (як от атестат виробництва у Реєстрі державної системи сертифіка­ції — стаття 3 Закону України «Про державне регулювання вироб­ництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів»). З огляду на принцип офіційності така норма не підлягає застосуванню, оскільки адміністративний орган хоч безпосередньо і не володіє документом, проте має без­перешкодний доступ до реєстру, де цей документ зберігається (у випадку із атестатом виробництва — безперешкодний доступ до веб­сайту Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, пункт 2 наказу цього міністерства від 26 січня 2018 року № 93).

До деяких реєстрів адміністративний орган має доступ лише у режимі читання (наприклад, до Державного земельного кадастру — абзац восьмий статті 38 Закону України «Про Державний земель­ний кадастр»). Проте і такого доступу достатньо для дослідження наявної у них інформації; адміністративному органу немає потреби в отриманні цієї інформації у паперовій формі, як це передбачено певними законами (наприклад, витягу із Державного земельного кадастру для розгляду заяви про включення індустріального парку до Реєстру індустріальних парків — пункт 4 статті 15 Закону Укра­їни «Про індустріальні парки»).

7. За змістом частини другої статті 3 ЗАП норми, які регулю­ють адміністративні процедурні відносини у рамках певної влад­ної управлінської функції, застосовуватимуться лише у тому разі, якщо будуть встановлені законом. Відповідно, норми про порядок подання заяви, закріплені підзаконними нормативними актами, не підлягатимуть застосуванню (наприклад, відповідні положення Порядку реєстрації, перереєстрації безробітних та ведення обліку осіб, які шукають роботу, затверджений постановою Кабінету Міні­стрів України від 19 вересня 2018 р. № 792). Не змінює ситуації те, що деяка частина подібних нормативних актів приймається на виконання припису закону, тобто є актами делегованої нормотвор- чості. Уряд та міністерства, будучи учасниками адміністративних процедурних відносин, маючи водночас повноваження на підзаконне нормативне регулювання цих відноси, фактично мають невиправдну перевагу над особою, яка є їх контрагентом у цих відносинах. Виня­ток хіба що становлять підзаконні акти, які регулюють питання, згадані у відповідних статтях ЗАП (правила діловодства, форма заяви — стаття 46; вимоги до накладання кваліфікованого електро­нного підпису — стаття 47).

Водночас згадане положення статті 3 ЗАП у взаємозв’язку із абзацом першим частини другої статті 48 ЗАП не перешкоджатиме дії тих спеціальних норм законів, якими певним органам влади деле­говано врегулювати підзаконними актами перелік документів, які належить додавати до заяви (наприклад, перелік документів, що додаються до заяви про видачу ліцензії на провадження діяльно­сті з надання фінансових кредитів за рахунок залучених коштів — частина друга статті 35 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг»). Покладаючи на парламент України повноваження із врегулювання законом певних суспільних відносин, Конституція України водночас визнає на ним певний ступінь політичної дискреції у межах конституційних припи­сів, зокрема із питання, яку частину відносин врегулювати законом безпосередньо, а яку опосередковано — через акти делегованої нор- мотворчості.

8. За змістом частини першої статті 48 ЗАП заява подається безпосередньо до того адміністративного органу, який уповноваже­ний вирішити справу по суті. Водночас окремими законами Укра­їни передбачено процедуру, за якою заява подається не напряму до такого органу, а через інший орган, який спершу складає щодо усіх чи частини питань права та/чи питань факту свій висновок (погодження, пропозиції тощо) і після цього пересилає заяву разом зі своїм висновком до органу-адресата заяви (наприклад, повідом­лення про плановану діяльність, адресоване центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, подається через територіальний орган з питань екології та природ­них ресурсів (частини перша, третя статті 5 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»). Виникає питання, чи матиме орган-«по- середник» повноваження залишити заяву без руху, надіслати її за належністю, припинити розгляд заяви? Виходячи із принципу законності — ні, такі повноваження належать виключно органу-а­дресату заяви. Проте у частині питань, з яких орган-«посередник» повинен дати свій висновок, за ним все ж слід визнавати повно­важення залишати заяву без руху, якщо недостатність наданих відомостей перешкоджає підготовці такого висновку. Втім принцип пропорційності передбачатиме ще один, більш сприятливий для заявника варіант поведінки органа-«посередника» (заснований за аналогією закону на положенні частини третьої статті 188 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції до 15 грудня 2017 року): оригінал повідомлення разом із копіями доданих документів направити до органа-адресата, а складення висновку відтермінувати на час, допоки заявник не усуне недоліки поданих документах.

Так само спеціальними законами може бути передбачено подання заяви не до органу, який робить остаточні висновки з питань права та питань факту (приймає адміністративний акт), а здійснює попе­реднє розслідування (дослідження) обставин справи. Наприклад, у справах про захист національного товаровиробника від демпін­гового імпорту повноваження щодо застосування антидемпінгових заходів покладено на Міжвідомчу комісію з міжнародної торгівлі, а щодо попереднього розслідування за скаргою про демпінг — на центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики (що здійснює організаційне забезпечення діяльності згаданої комісії). За законом скаргу належить подавати саме до центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики (стаття 12 Закону України «Про захист національного товаровиробника від демпінго­вого імпорту»).

Якщо адміністративний акт приймається спільно двома і більше адміністративними органами (за відсутності у законі вказівки, кому слід адресувати заяву), з огляду на принципи об’єктивності, розсуд­ливості, ефективності заяву належатиме подавати до того із органів, який за законом певні процедурні дії вчинятиме першим. Напри­клад, у провадженні із акредитації оператора протимінної діяль­ності заяву належатиме подавати до комісії з питань акредитації та моніторингу, яка після проведення акредитаційної експертизи приймає рішення щодо акредитації і подає його на затвердження до національного органу з питань протимінної діяльності (стаття 29 Закону України «Про протимінну діяльність в Україні»).

9. Закон України «Про адміністративні послуги» передбачає, що заява може подаватися до адміністративного органу не безпосе­редньо, а через центр надання адміністративних послуг. Ця спеці­альна норма подібно до положення частини третьої статті 48 ЗАП є розвитком принципів добросовісності, розсудливості, ефективності та спрямована на полегшення доступу особи до адміністративного органу.

10. Частина друга статті 48 ЗАП передбачає заборону адміні­стративному органу вимагати від особи документи, не визначені законом або в не встановленій законом формі. Наведене положення викладене у статті, що регулює процедуру подання заяви. Відтак, дія наведеної заборони обмежується саме цією процедурою: з метою унеможливлення відмови у прийнятті заяви через недодання необ­хідних (на думку органу) документів. Водночас, під час розгляду справи з огляду на принцип офіційності адміністративний орган буде вправі вимагати від заявника (у доповнення до документів поданих разом із заявою) додаткові документи і матеріали, які: 1) не пере­бувають у володінні адміністративного органу або у володінні дер­жавних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління; та 2) відсутні у державних реє­страх (частини друга, третя статті 17 ЗАП).

11. Відповідно до частини третьої статті 48 ЗАП адміністра­тивний орган у межах своїх повноважень повинен буде сприяти особі в оформленні та поданні заяви. В окремих випадках це поло­ження матиме особливо важливе значення. Йдеться, наприклад, про випадки звернення дітей за захистом своїх прав (частина четверта статті 10 Закону України «Про охорону дитинства»).

У випадку неписьменності заявника або наявності у нього інва­лідності положення частини третьої статті 48 ЗАП не надаватиме можливість адміністративному органу розпочинати розгляд непід- писаної заяви, отриманої особисто від заявника. Це буде можливим лише у разі особливої вказівки у спеціальному законі (наприклад, частина шоста статті 7 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»).

Порівняння з попереднім (чинним) регулюванням

12. На відміну від статті 48 ЗАП положення Закону України «Про звернення громадян» не містить загальних правил: про забо­рону адміністративному органу вимагати від особи документи, не визначені законом або у не встановленій законом формі, а так само про заборону вимагати від особи документи, які є в наявності в адмі­ністративного органу; про обов’язок адміністративного органу надати особі сприяння в оформленні та поданні заяви.

Водночас досить подібні норми є у Законі України «Про адмі­ністративні послуги», зокрема, у статті 9 (див. частину 6 та 7). Проте для усунення колізій його статтю 9 після початку дії Закону «Про адміністративну процедуру» доцільно буде виключити або переглянути.