Стаття 84. Порядок подання скарги

1. Скарга може бути подана оскаржувачем особисто, надіслана поштою, у тому числі електронною поштою, чи іншими засобами телекомунікаційного зв'язку.

Скарга щодо дії або бездіяльності адміністративного органу подається до органу, який її вчинив або повинен був вчинити.

Скарга подається до адміністративного органу, що видав адміністративний акт, який не пізніше наступного дня передає (надсилає) її разом з матеріалами справи суб'єкту розгляду скарги, визначеному цим Законом.

2. За потреби скарга подається разом з документами, необхідними для її розгляду, або їх копіями.

3. Після перегляду справи, що розглядається за скаргою, оригінали доку­ментів повертаються оскаржувачу, якщо інше не передбачено законом.

Предмет регулювання

1. Предметом регулювання коментованої статті є визначення порядку подання скарги в адміністративному порядку.

Цілі статті (мета норми)

2. Метою регулювання коментованої статті є забезпечення єди­ного порядку подання скарги в адміністративному порядку задля забезпечення ефективності адміністративного оскарження залежно від його предмету (адміністративний акт або ж дії чи бездіяльність), а також надання можливості вибору способу подання скарги оскар- жувачеві (особі).

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення складають прин­ципи ефективності (стаття 15 ЗАП) та гарантування ефективних засобів правового захисту (стаття 19 ЗАП).

Визначення термінів

4. Терміни «особисто», «поштою», «електронною поштою», «іншими засобами телекомунікаційного зв’язку» див. у коментарі до статті 78 ЗАП.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Отже, скарга може бути подана:

1) оскаржувачем особисто (очевидно, включаючи і через представника);

2) надіслана поштою;

3) надіслана електронною поштою (при цьому скарга, подана у формі електронного документа, повинна відповідати вимогам зако­нодавства про електронні документи та електронний документообіг);

5) надіслана (передана) іншими засобами телекомунікаційного зв’язку (наприклад, факсом).

У будь-якому разі для оскаржувача важливо мати можливість підтвердити факт подання скарги та його своєчасність.

6. Відповідно до коментованої статті оскаржувач повинен пода­вати скаргу до адміністративного органу, рішення якого оскаржу­ється, який натомість повинен не пізніше наступного дня передати (надіслати) скаргу разом з матеріалами справи до суб’єкта розгляду скарги.

Метою подання скарги через адміністративний орган, що при­йняв адміністративний акт, є ефективність. Оскільки у цьому разі суб’єкт розгляду скарги отримує не лише скаргу (скарги), а й мате­ріали справи. Крім того, адміністративний орган, акт якого оскаржу­ється, може додати також свої пояснення до матеріалів справи, що полегшить і прискорить розгляд справи суб’єктом розгляду скарги. Також такий механізм спрямований на те, щоб адміністративний орган міг якнайшвидше виправити свою помилку, якщо він пого­диться з вимогами у скарзі.

7. Слід відзначити, що скарги щодо дії або бездіяльності органу подаються до органу, який її вчинив або повинен був вчинити. Оче­видно, це зроблено для того, щоб такий орган міг виправити свою помилку або припинити бездіяльність. При цьому посадова особа адміністративного органу, щодо якої оскаржуються її дії або без­діяльність, не бере участь у розгляді скарги. Тут мається на увазі, що вона не приймає рішення щодо скарги (ні одноосібно, ні у складі колегіального органу).

8. Єдиний порядок подання скарги в адміністративному порядку є важливим також з огляду на ситуацію, що у разі відсутності вищого адміністративного органу особа може звернутися до адміністратив­ного органу, який прийняв адміністративний акт, з проханням про його перегляд (частина 2 статті 81 ЗАП). Таке прохання прирівню­ється до скарги та розглядається за правилами ЗАП, якщо такий орган утворив комісію для розгляду скарг.

Таким чином оскаржувач у всіх випадках звертається зі скар­гою до адміністративного органу, що прийняв адміністративний акт. Відповідно, у разі, якщо цей орган не має вищих щодо себе інстанцій (але утворив комісію для розгляду скарг), то може застосовуватися механізм «перегляду». Якщо ж є окремий вищий адміністративний орган, тоді скарга разом з матеріалами справи передається йому — як суб’єкту розгляду скарг.

9. На практиці можуть виникати ситуації, коли оскаржувач подає (надсилає) скаргу одразу до вищого органу (тобто минаючи адміні­стративний орган, що прийняв адміністративний акт) або взагалі до суб’єкта, який не має жодних повноважень для розгляду справи (наприклад, до Верховної Ради України тощо).

У першому випадку суб’єкт розгляду скарги, очевидно, повинен лише повідомити адміністративний орган, адміністративний акт якого оскаржується про отриману скаргу (надіславши копію скарги), та витребувати матеріали скарги. Оскільки пересилати скаргу за належ­ністю неможливо (саме суб’єкт розгляду скарги є компетентним для розгляду цієї справи, і тут неможливо навіть за аналогією застосу­вати статтю 51 ЗАП і недоцільно це робити, адже і скаргу, і справу все одно буде надіслано суб’єкту розгляду скарги.

У випадку ж отримання скарги суб’єктом, який не має жодних повноважень для розгляду справи, така скарга має бути направлена до належного адміністративного органу (із застосуванням за анало­гією статті 51 ЗАП).

10. Як зазначено у частинах 2 та 3 коментованої статті, скарга подається разом з документами, необхідними для її розгляду, або їх копіями.

Після вирішення адміністративної справи, що розглядається за скаргою, оригінали документів повертаються оскаржувачеві, якщо інше не передбачено законом.

11. Якщо скарга подається представником оскаржувача, до неї додаються документи, які підтверджують його повноваження.

Вимоги щодо документів, які підтверджують повноваження пред­ставника, визначені у статтях 30 ЗАП (представництво інтересів особи в адміністративному провадженні). При цьому важливо вкотре наголосити, що, відповідно до частини 4 статті 30 ЗАП, уповнова­ження на представництво за письмовим клопотанням особи (дові­рителя) може здійснюватися шляхом внесення адміністративним органом відповідного запису в матеріали справи. Такий механізм може без обмежень застосовуватись і у процедурі адміністративного оскарження.

Зарубіжний досвід

У деяких зарубіжних країнах в органу, адміністративний акт якого оскаржується, протягом часу до направлення скарги вищому органові, є право самостійно змінити або скасувати адміністра­тивний акт. За цей час адміністративний орган може сам ще раз перевірити справу і задовольнити скаргу та скасувати чи змінити оскаржуване рішення. Цей механізм дає можливість адміністрації виправити власну помилку. Так, наприклад, є у ФРН: заперечення подається органу, що прийняв адміністративний акт, і цей орган може задовольнити заперечення, якщо вважає його обґрунтованим^{[90] [91]}. Аналогічний механізм передбачено й у Польщі, де «орган публічної адміністрації, який видав рішення, зобов’язаний переслати апеляцію разом з матеріалами справи апеляційному органові у семиденний строк від дня, у який він отримав апеляцію, якщо протягом цього строку він не видав нового рішення >>⁹2.