Адміністративне правопорушення в міграційній сфері, його ознаки та склад

Фактичну підставу адміністративної відповідальності в кожно­му конкретному випадку становить адміністративне правопорушен­ня у сфері регулювання міграційних процесів в Україні. Відповідно до ч.

Адміністративне правопорушення в міграційній сфері — це, перш за все, діяння, поведінка, вчинок людини, дія чи бездіяльність, це акт зовнішнього виявлення ставлення особи до реальної дійсності, інших людей, держави та суспільства. Закону непідвладні переконання й дум­ки людей, якщо вони не знайшли зовнішнього виявлення. Таке діяння має визнаватися адміністративним проступком за наявності певних оз­нак, до яких традиційно відносять суспільну шкідливість, протиправ- ність, винність та адміністративну караність.

Суспільна шкідливість діяння означає, що дія чи бездіяльність за­подіює або створює загрозу заподіяння певної шкоди (матеріального, морального, організаційного чи іншого характеру) суспільним відноси­нам у сфері регулювання міграційних процесів в Україні.

Протиправність діяння означає, що дію чи бездіяльність у законі прямо названо правопорушенням. Діяння, які визнаються адміністра­тивними правопорушеннями, перераховано в особливій частині роз­ділу II КУпАП (глава 15) та в деяких інших нормативних актах. У разі встановлення адміністративної відповідальності за нові діяння або ска­сування відповідальності, яка існувала раніше, до КУпАП вносяться змі­ни та доповнення. Ознака протиправності означає також неприпусти­мість застосування аналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливість притягнення до адміністративної відповідаль­ності за діяння, не передбачені законодавством про адміністративні правопорушення.

Адміністративним проступком може бути тільки винне діяння, тобто свідомий, вольовий акт протиправної поведінки. Вина полягає в психічному ставленні особи до діяння та його шкідливих наслідків і може бути умисною або необережною.

Адміністративна караність діяння передбачає, що адміністратив­ним проступком визнається тільки таке протиправне винне діяння, за яке законодавством передбачено особливий вид державного приму­су — адміністративну відповідальність.

Розглянуті вище ознаки характеризують адміністративне право­порушення як фактичну підставу адміністративної відповідальності, як явище реальної дійсності, тобто складають його матеріальне понят­тя; вони є найбільш характерними і суттєвими, властивими будь-якому адміністративному проступку. Матеріальне поняття правопорушення конкретизується в законодавстві про адміністративні правопорушення у формі конкретних складів проступку, в яких законом передбачено не­обхідні та специфічні ознаки того чи іншого конкретного діяння.

Відрізняються адміністративні проступки за специфічними оз­наками, які характеризують їх об’єктивні й суб’єктивні сторони, тобто за складом. Таким чином, склад адміністративного правопорушення в міграційній сфері — це сукупність встановлених законом об’єктивних і суб’єктивних ознак, які характеризують це діяння як адміністратив­ний проступок.

Склади конкретних проступків виконують важливу функцію, оскільки вони встановлюють юридичні підстави адміністративної від­повідальності й передбачають можливість застосування заходів адміні­стративного впливу. Вони забезпечують однакове застосування закону, правильну кваліфікацію проступків, гарантують захист від необґрун- тованого притягнення громадян до адміністративної відповідальності й обмежують відповідальність рамками вчиненого.

До складу адміністративного правопорушення в міграційній сфері належать ознаки, які характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єк­тивну сторону і суб’єкта проступку.

Об’єкт адміністративного правопорушення в міграційній сфері — це суспільні відносини, що охороняються міграційним законодавством.

Залежно від ступеня узагальнення та рівня абстрагування роз­різняють загальний, родовий, видовий та безпосередній об’єкти проступків.

Загальним об’єктом адміністративних проступків є суспільні від­носини, що мають дві ознаки: по-перше, вони регулюються різними га­лузями права, по-друге, охороняються адміністративними санкціями.

Суспільні відносини у міграційній сфері є видовим об’єктом адміні­стративних правопорушень, які закріплено в главі 15 розділу II КУпАП, родовим об’єктом яких є встановлений порядок управління.

Безпосереднім об’єктом адміністративного проступку є конкретні суспільні відносини в сфері регулювання міграційних процесів, що охо­роняються адміністративною санкцією.

Об’єктивну сторону адміністративних порушень у міграційній сфері характеризують ознаки, які визначають акт зовнішньої пове­дінки правопорушника. До них належать діяння (дія чи бездіяль­ність), його шкідливі наслідки, причинний зв’язок між діянням і на­слідками, місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку.

Основною і обов’язковою ознакою об’єктивної сторони є проти­правне діяння, відсутність її виключає склад будь-якого адміністратив­ного правопорушення. Це може бути як дія (наприклад, умисне зіпсут­тя паспорта, перевезення водіями іноземців та осіб без громадянства на порушення встановлених правил перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні, перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України), так і бездіяльність, коли закон вимагає активних дій (невжит­тя громадянами, які запросили в Україну іноземців та осіб без грома­дянства в приватних справах і надали їм жилу площу, заходів до забез­печення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації; допущення громадянами проживання у займаних ними жилих приміщеннях осіб без паспортів або без реєстрації місця проживання чи перебування тощо).

Усі інші ознаки мають факультативний характер, тобто вони обов’язкові лише в тих випадках, коли прямо передбачені законом.

Місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку можуть бути обов’язковими ознаками, якщо їх включе­но до конкретного складу проступку в міграційній сфері (наприклад, ч. З ст. 206-1 КУпАП — перевезення іноземців та осіб без громадян­ства в обладнаних власниками транспортних засобів або водіями спеціальних схованках для перевезення людей — вказує на пев­ний спосіб вчинення правопорушення або за допомогою певних засобів).

Стаття 204-1 КУпАП передбачає адміністративну відповідальність за незакінчені дії (спроба перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України), загальної ж норми про стадії адміністративного правопору­шення немає, що цілком виправдано.

Суб’єктивну сторону адміністративного правопорушення в мігра­ційній сфері становить пов’язана з його вчиненням психічна діяльність особи. До ознак, які характеризують суб’єктивну сторону, належать вина, мотив і мета вчинення правопорушення.

Вина — основна і обов’язкова ознака суб’єктивної сторони будь-якого адміністративного проступку. Це психічне ставлення особи до вчиненого нею суспільно шкідливого діяння та його наслідків, яке виявляється у формі умислу або необережності. Поняття цих форм вини розкривається у статтях 10 і 11 КУпАП. Адміністративне право­порушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчини­ла, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків (наприклад, умисне зіпсуття паспорту — ст.

Мотив і мета вчинення адміністративного правопорушен­ня — факультативні ознаки суб’єктивної сторони складу про­ступку. Під мотивом розуміється усвідомлене особою внутріш­нє спонукання, яким вона керувалася під час вчинення про­ступку (корисливі, хуліганські тощо). Мета — це протиправ­ний результат, наслідок якого прагне досягти особа вчиненням адміністративного правопорушення. Мотив і мета частіш за все до скла­ду проступку не входять, хоча в деяких випадках лише вчинення діян­ня з певним мотивом або метою становить склад адміністративного правопорушення.

Суб’єктом адміністративного правопорушення в міграцій­ній сфері чинний КУпАП визнає фізичну осудну особу, яка досягла на момент вчинення проступку віку, з якого настає адміністративна відповідальність.

Ознаки, які характеризують суб’єкта проступку, поділяють на за­гальні та спеціальні. Перші властиві будь-якому суб’єктові. Суб’єктом проступку, відповідно до КУпАП, може бути, по-перше, лише фізична особа, людина (громадянин України, іноземець, особа без громадян­ства)^[125]. По-друге, суб’єктом адміністративного проступку може бути не будь-яка особа, а лише осудна. У законодавстві про адміністративні правопорушення не розкривається поняття осудності, воно випливає з визначення неосудності.

Крім цих загальних ознак, у конкретних складах суб’єкт може ха­рактеризуватися ще й додатковими специфічними властивостями. Такі суб’єкти називаються спеціальними. До них можна віднести, наприклад, посадових осіб (ст. 204), осіб, відповідальних за додержання правил паспортної системи (ст. 199), власників або водіїв транспортних засобів (ст. 206-1), капітанів іноземних суден (ст. 207) тощо.

Усі ознаки складу адміністративного проступку є взаємопов’я­заними та взаємозалежними, тобто їх сукупність являє собою цілісне системне утворення. Тому, якщо в діянні немає хоча б однієї з ознак, що містяться в складі, то в ньому немає і цього складу, тобто його не може бути кваліфіковано за конкретною статтею на основі норми права, що закріплює цей склад. Це означає, що в діянні або є інший склад, або немає ніякого.

Склади адміністративних правопорушень у міграційній сфері мож­на класифікувати за такими критеріями:

- залежно від характеру шкоди склади поділяють на матеріальні й формальні. До матеріальних належить склади, в яких міститься така ознака, як настання шкідливих матеріальних наслідків; опису­ється дія, що обов’язково спричиняє шкідливі наслідки, хоча остан­ні законом і не названо; причинний зв’язок між дією та наслідками, які стались унаслідок цієї дії чи бездіяльності. До формальних від­носять склади, в яких немає ознаки настання шкідливих матері­альних наслідків. Більшість адміністративних порушень міграцій­ного законодавства має формальний склад, наприклад, проживан­ня за недійсним паспортом (ст. 197 КУпАП), прийняття паспорту в заставу (ст. 201 КУпАП). Необхідно підкреслити, що вчинення проступку, передбаченого статтею КУпАП, що містить формальний склад, нерідко тягне настання майнового збитку;

- залежно від правового статусу суб’єкта проступку їх можна по­ділити на вчинені громадянами України або іноземцями, або особами без громадянства. Крім того, залежно від суб’єкта про­ступку їх поділяють на особисті та службові. Склади адміністра­тивних проступків поділяються на особисті й службові залежно від того, хто є суб’єктом проступку — просто громадянин (статті 97, 198, 202, 203 КУпАП) чи посадова особа (статті 199, 200, 201, 204, 207 КУпАП). Для посадового проступку характерно, що проти­правне діяння має бути скоєне через дію по службі. Посадові особи, як зазначено у ст. 14 КУпАП, підлягають адміністративній відпо­відальності за адміністративні проступки, пов’язані з недодержан­ням установлених правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків;

- залежно від структури склади можуть бути однозначними й аль­тернативними. Цей поділ має велике практичне значення. В од­нозначних складах чітко вказується ознака правопорушення (проступку), наприклад, порушення прикордонного режиму або режиму у пунктах пропуску через державний кордон України — ст. 202 КУпАП; прийняття посадовими особами підприємств, установ, організацій на роботу громадян без паспортів або з не­дійсними паспортами — ст. 200 КУпАП; невжиття громадянами, які запросили в Україну іноземців і осіб без громадянства в при­ватних справах і надали їм жилу площу, заходів до забезпечення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації — ст. 205 КУпАП тощо. В альтернативних складах називаються кілька варіантів ознак. Закон досить часто передбачає кілька варіантів дій, вчи­нення яких визнається проступком, при цьому проступком вва­жається вчинення як однієї з описаних дій, так і кількох (або на­віть усіх). Наприклад, ст. 201 КУпАП установлює відповідальність за незаконне вилучення посадовими особами паспортів у грома­дян або прийняття паспортів у заставу; ст. 206 КУпАП — надан­ня громадянами іноземцям та особам без громадянства житла, транспортних засобів, сприяння їх незаконній реєстрації, оформ­ленню документів на проживання чи навчання, прийняттю на ро­боту, а також надання інших послуг на порушення встановлених правил перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні і правил транзитного проїзду їх через територію України; ст. 204- 1 КУпАП — перетинання або спроба перетинання державного кор­дону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через держав­ний кордон України без відповідних документів або за докумен­тами, що містять недостовірні відомості про особу, чи без дозволу відповідних органів влади тощо;

- за особливостями конструкції склади поділяються на описові та бланкетні. Описові склади цілком розкривають зміст і суть ді­яння, що визнається адміністративним проступком, наприклад прийняття паспортів у заставу (ст. 201 КУпАП) або проживання громадян, зобов’язаних мати паспорт, без паспорта (ст. 197 КУпАП). Бланкетні склади вказують на те, що ознаки проступку містяться в окремо встановлених нормах і правилах, наприклад порушен­ня іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні (ст. 203 КУпАП) або надання інших послуг на порушен­ня встановлених в Україні правил транзитного проїзду іноземців та осіб без громадянства через територію України (ст. 206 КУпАП), тоді як вказані правила містяться в інших нормативних актах, тобто стаття КУпАП відсилає нас до іншого правового акта. Структуру ж складу адміністративного проступку складають об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт і суб’єктивна сторона.

Ознаки, що характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктив­ну сторону та суб’єкта проступку в міграційній сфері, є основними або простими. Крім них встановлено додаткові ознаки, які підвищують ступінь суспільної шкідливості основного складу й називаються ква­ліфікуючими. До таких обставин належать, зокрема, повторне вчи­нення однорідного правопорушення (наприклад, ч. 2 ст. 200 КУпАП — порушення, допущене посадовою особою після застосування до неї протягом року заходу адміністративного стягнення за такі дії; ч. 2 ст. 204-1 КУпАП — незаконне перетинання або спроба незаконного перетинання державного кордону України особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за одне з порушень, перед­бачених ч. 1 ст. 204-1 КУпАП; ч. 2 ст. 204-3 КУпАП — порушення порядку переміщення товарів до району або з району проведення антитерорис- тичної операції особою, яку протягом року було піддано адміністра­тивному стягненню за порушення, передбачене ч. 1 ст. 204-3 КУпАП); вчинення правопорушення групою осіб (наприклад, ч. 2 ст. 204-1, ч. З ст. 206-1 КУпАП) тощо. У нормах Особливої частини розділу II КУпАП склади з кваліфікуючими обставинами сформульовано вслід за основними, причому основні ознаки в них, як правило, не називають­ся, а дається посилання на відповідну статтю або частину статті, в якій сформульовано основний склад («порушення, передбачене частиною першою цієї статті...», «ті ж дії...» тощо). Наявність кваліфікуючих ознак завжди підвищує відповідальність за адміністративні правопорушення у сфері регулювання міграційних процесів в Україні.

Окремі властивості особи не входять до складу проступку, але ма­ють важливе значення для визначення характеру й меж відповідаль­ності за вчинене правопорушення. Зокрема, існують певні особливості застосування адміністративної відповідальності за порушення мігра­ційного законодавства до осіб, які є спеціальними суб’єктами таких правопорушень.

Відповідно до ст. 16 КУпАП іноземці і особи без громадянства, які перебувають на території України, якщо вони не мають дипломатично­го імунітету, підлягають адміністративній відповідальності на загаль­них підставах. До них може бути застосовано таке специфічне стягнен­ня, як адміністративне видворення за межі України.

Якщо громадяни України, іноземці або особи без громадянства, які вчинили порушення міграційного законодавства є неповнолітні­ми (від 16 до 18 років), їх відповідальність визначається відповідно до статей 13, 24-1 КУпАП. До них, як правило, застосовуються заходи впливу, передбачені ст. 24-1 КУпАП. Ці заходи мають виховний харак­тер, адміністративними стягненнями вони не визнаються, тому їх за­стосування не можна розглядати як реалізацію адміністративної від­повідальності, хоча деякі науковці стверджують протилежне. До таких заходів належать зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого, попередження, догана або сувора догана, передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замі­нюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх зго­дою, а також окремим громадянам на їх прохання. В окремих випадках неповнолітні віком від 16 до 18 років можуть нести адміністративну відповідальність на загальних підставах, однак і в цих випадках не ви­ключається застосування заходів, передбачених ст. 24-1 КУпАП, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення й особи порушни­ка до нього доцільніше застосувати саме ці заходи.

Відповідно до ст. 14 КУпАП посадові особи підлягають адміністра­тивній відповідальності за недодержання правил у міграційній сфері, за­безпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків. До них застосовуються більш суворі штрафні санкції порівняно зі звичайними громадянами, оскільки ці особи наділені правом здійснювати юридичні дії владного характеру. Так, наприклад, ст. 202 КУпАП передбачає за по­рушення прикордонного режиму або режиму у пунктах пропуску через державний кордон України накладення штрафу на громадян до 3 не­оподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — від З до 7 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Як уже було зазначено, КУпАП визнає суб’єктами адміністративного правопорушення лише фізичних осіб. Але і юридичні особи можуть бути суб’єктом адміністративної відповідальності. Правове регулювання від­повідальності юридичних осіб врегульовано багатьма законодавчими актами, серед яких Податковий кодекс України, Господарський кодекс України, окремі закони України, наприклад, «Про відповідальність переві­зників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень» тощо.

Як відомо, юридичних осіб визнають суб’єктами правових відно­син майже в усіх галузях права, за винятком тих, де це неможливо, вихо­дячи з природи самих відносин (наприклад, у сімейному та криміналь­ному праві).

Адміністративна відповідальність юридичних осіб реалізується на загальних принципах адміністративної відповідальності та має оз­наки, властиві адміністративній відповідальності фізичних осіб: підста­вою її є адміністративний проступок, за який передбачено адміністра­тивні санкції; застосовується численними органами виконавчої влади та суддями (судами); характеризується оперативністю; застосовується за порушення норм інших галузей права — обслуговує їх; має особливе провадження.

Поряд з тим, адміністративна відповідальність юридичних осіб має свої особливості. До адміністративної відповідальності притяга­ють не конкретного громадянина чи посадову особу, а в цілому під­приємство, установу, організацію в особі адміністрації підприємства. Найпоширенішою мірою відповідальності, яка покладається на юри­дичних осіб, є штраф у різних формах.

Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб є до­сить складним для розуміння, адже не існує конкретно закріплених норм у єдиному нормативно-правовому акті, що регулювали б відноси­ни в цій сфері. Розкиданість нормативних актів, що передбачають адмі­ністративну відповідальність юридичних осіб, знижує її роль у механіз­мі боротьби з адміністративними правопорушеннями.

Глави 27, 28 Господарського кодексу України присвячено загаль­ним питанням адміністративної відповідальності юридичних осіб. Відповідно до ст. 239 ГК України органи державної влади та органи міс­цевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб’єктів господарю­вання певне коло адміністративно-господарських санкцій, у тому числі й адміністративно-господарський штраф.

Накладення штрафів на юридичних осіб за порушення міграційно­го законодавства передбачається також законом України «Про відпові­дальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень», ст. 1 якого встановлює, що підприємства (їх об’єднання), установи, організації, фізичні особи — підприємці, які здійснюють між­народні пасажирські перевезення, за невиконання обов’язку перевіри­ти перед початком міжнародного пасажирського перевезення наявність у пасажира документів, необхідних для в’їзду до держави прямування, транзиту, що призвело до перевезення чи спроби перевезення пасажи­ра через державний кордон України без необхідних документів, несуть відповідальність у вигляді штрафу від 500 до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожного такого пасажира, але не більше 20 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за одне пере­везення. Справи про такі правопорушення розглядають відповідні ор­гани охорони державного кордону України (ст. 2 зазначеного Закону). У тексті самого Закону не вказано, що це адміністративна відповідаль­ність. Крім того, до суб’єкта правопорушення віднесено як юридичну, так і фізичну особу — підприємця.

Як зазначалося, відповідно до ст. 2 КУпАП систему законодав­ства про адміністративні правопорушення сьогодні складають Кодекс України про адміністративні правопорушення й окремі законодавчі акти. Закони України про адміністративні правопорушення до вклю­чення їх у встановленому порядку до КУпАП застосовуються безпосе­редньо. Положення КУпАП поширюються і на адміністративні право­порушення, відповідальність за вчинення яких передбачено законами, ще не включеними до Кодексу. Тобто склад вказаного правопорушення (ст. 1 Закону), вчиненого фізичною особою, необхідно перенести до гла­ви 15 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Таким чином, щоб надалі забезпечити ефективне функціонуван­ня інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, слід встановити чіткий перелік адміністративних проступків, адміністра- тивно-юрисдикційних органів, що здійснюють провадження у справах, а також визначити загальні правила застосування адміністративних стягнень.

3.