<<
>>

Французская модель - открытое правительство

В своей речи во время церемонии инаугурации, вступая в должность Президента США на первый срок, Барак Обама открыл путь возрождению демократии в цифровую эру.

Тем самым он декларировал, что его администрация создаст беспрецедентное движение открытости правительства благодаря завоеванию общественного доверия и учреждению системы прозрачности, общественного участия и сотрудничества. Президент подчеркнул, что это движение повлечет укрепление американской демократии и более эффективную и результативную работу правительства (Б. Обама, 2009 г.).

Президент Института мира и развития (ИМОДЕВ), доктор права Университета Сорбонна.

Таким образом, это основополагающее выступление Барака Обамы четко утвердило две основные идеи открытого правительства.

С одной стороны, открытое правительство не только базируется на прозрачности, оно требует также участия и сотрудничества граждан. Другими словами, чтобы прийти к открытому правительству, необходимо одновременно решить три задачи: во-первых, содействовать прозрачности государственной политики; во-вторых, поощрять участие граждан и должностных лиц; в-третьих, развивать их сотрудничество. Решение этих трех задач ведет к достижению общей цели - укреплению демократии.

С другой стороны, открытое правительство способствует развитию демократии. Если быть более точными, мы можем даже утверждать, что открытое правительство не только вносит свой вклад в демократический процесс, но еще и подготавливает почву для возрождения демократии. Вследствие этого открытое правительство в определенной степени понимается как новая надежда преодоления кризиса представительной демократии, которому подвержены западные демократии.

Следовательно, нет ничего удивительного в том, что процесс открытости правительства широко распространен в мире.

Несомненно, США являются пионерами открытого правительства, ведь само движение открытого правительства родилось в этой стране. На американском континенте Канада также ведет активную политику поддержки открытого правительства. В Европе этот процесс развивается в большей части стран с разной скоростью.

Кроме того, нужно подчеркнуть, что открытое правительство получит дальнейшее развитие благодаря деятельности некоторых стран, объединивших усилия для содействия этому процессу. Восемь стран (Бразилия, Индонезия, Мексика, Норвегия, Филиппины, Южная Африка, Великобритания и США) в сентябре 2011 года решили учредить Партнерство «Открытое правительство». В начале 2013 года оно насчитывало 58 членов. Целью этого Партнерства является повышение доступности информации о деятельности правительства, расширение участия граждан, распространение во всех органах управления наиболее высоких стандартов в сфере профессиональной безупречности, обеспечение доступа к новым технологиям, посвященным внедрению открытого правительства и ответственности правительств (Декларация прозрачного правительства, 2011 г.).

Франция еще не вступила в данное Партнерство, но это не означает, что она не пользуется благами открытого правительства. Прежде всего, Франция с уважением относится к критериям, установленным для стран, которые хотели бы вступить в Партнерство «Открытое правительство». Другими словами, Франция соответствует условиям для вступления в это Партнерство.

В конце 1970 -х г. Правительство Франции приняло ряд мер для повышения, в первую очередь, прозрачности, а недавно - для повышения участия и сотрудничества граждан и должностных лиц в принятии общественных решений. В противоположность этому некоторые страны входят в Партнерство, однако не ведут активную политику открытого правительства. Например, государство юридически регламентирует повышение прозрачности, однако в действительности этого не делает. Более того, правительство не будет открытым, если оно развивает политику прозрачности, не привлекая к участию и сотрудничеству граждан и должностных лиц.

Члены Партнерства «Открытое правительство» признают, что страны, выступающие с этой инициативой, находятся на разном уровне открытости их общественной политики. Иными словами, одни страны более открыты, чем другие. Следовательно, если члены Партнерства признают, что «народы мира нуждаются в более прозрачных правительствах, требуют возрастающей доли участия в общественных делах, ищут способы сделать свои правительства более прозрачными, то каждый из них принимает подход, соответствующий национальным приоритетам и обстоятельствам, а также стремлениям граждан» (Декларация прозрачного правительства, 2011 г.).

Таким образом, в некоторых странах Партнерство «Открытое правительство» представляет цель, к которой нужно стремиться, или надежду на улучшение общественного управления. В этом смысле Б. Обама провозгласил в 2011 году, что такой род Партнерства - это то, что нам нужно в дальнейшем, в то время как демократии, родившиеся в Латинской Америке, Африке, Азии, демонстрируют, как инновации в области открытого правительства могут помочь сделать страны более процветающими и справедливыми; в то время как новые поколения Среднего Востока и Северной Африки вновь утверждают старую истину, что правительство должно существовать только для того, чтобы служить населению; и в то время как представители молодого поколения всего мира от многолюдных городов до удаленных деревень общаются друг с другом, отправляют SMS, пишут в Twitter и утверждают, что их правительство должно быть таким же быстрым, умным и ответственным (Б. Обама, 2011 г.).

Ввиду всех этих положений мы можем задаться вопросом: почему Франция отказывается вступить в Партнерство «Открытое правительство»? Отказ Франции официально оправдан американским происхождением процесса. Для оправдания факта, что Франция не вступила в Партнерство «Открытое правительство», Etalab, ответственный за управление открытыми данными во Франции, 17 апреля 2012 года заявил, что речь идет «об американской инициативе во имя открытого управления для исторической сферы влияния (англосаксонский мир и Южная Америка).

Франция тесно сотрудничает с правительствами, вовлеченными в данное Партнерство, особенно с Великобританией и США, поддерживает близкие отношения со странами Арабской весны, для того чтобы в ходе взаимодействия способствовать открытому управлению, открытости данных в Европе и мире. Впрочем, Франция вступила в дискуссию с комитетом директоров Партнерства «Открытое правительство» с целью вступления в Партнерство».[35] Следовательно, Франция может вступить в Партнерство в ближайшее время.

Даже если Франция еще не вступила в Партнерство, интересно использовать его критерии, чтобы получить общую и объективную схему анализа для сравнения Франции с другими странами (§1). Однако мы должны подчеркнуть, что эти критерии не являются исчерпывающими. Следовательно, использование Партнерством критериев ведет к тому, что одно и то же количество баллов может быть присвоено странам, находящимся в различных ситуациях в отношении открытого правительства. Поэтому только глубокий анализ принятых Францией мер позволит выявить характеристики системы в данном вопросе и понять, что Франция находится на пути демократии более открытой, чем это можно вывести из количества баллов 2.0.

1. Степень открытости французского управления с точки зрения критериев Партнерства «Открытое правительство»

A) Позиция Франции в классификации Партнерства «Открытое правительство»

Прежде чем приступить к анализу позиции Франции, необходимо объяснить методологию, используемую Партнерством «Открытое правительство». Для того чтобы страна могла вступить в Партнерство, она должна соответствовать четырем критериям: прозрачность бюджета, доступ к информации, открытость информации об имуще - ственном состоянии политических деятелей и высокопоставленных должностных лиц, а также участие граждан.

Благодаря этим критериям страна может получить до 4-х баллов по каждому критерию. В целом правительство может набрать 16 баллов, так как по каждому из 4-х критериев можно набрать 4 балла. Однако некоторые страны оцениваются только по трем критериям, следовательно, не могут набрать более 12-ти баллов.

Речь идет о странах, на которые не распространяется «Индекс открытого бюджета», служащий ориентиром при оценке критерия «бюджетной прозрачности». Страны могут вступить в Партнерство «Открытое правительство», если они набрали по крайней мере 75% от максимального количества баллов. Другими словами, страны, которые оцениваются по четырем критериям, должны набрать 12 баллов из 16, а страны, оцениваемые по трем критериям, - по крайней мере 9 из 12-ти.

Как можно оценить Францию по этим критериям? Можно ли сказать, что во Франции открытое правительство? На каком она месте по сравнению с другими странами? Из общего количества баллов Франция набрала 15 из 16-ти (см. приложение 1).

Auteur: W. Gilles, d’apres les donnees OGP, Janvier 2013

Так как одни страны оцениваются по четырем критериям, а другие - только по трем, необходимо классифицировать страны по одной шкале. Для этого было решено учитывать среднюю величину баллов. По этой шкале Франция получила 0,937 из 1.

Автор: У. Жиль, по данным Партнерства «Открытое правительство», январь 2013

Франция занимает 22-е место из 81, как и Албания, Грузия, Гер - мания, Индонезия, Южная Корея, Либерия, Македония, Филиппины, Польша, Таиланд и Украина. Следовательно, можно считать, что с точки зрения открытого правительства Франция и Германия отстают от таких стран, как Норвегия, Швеция, Великобритания, США, но также Португалия, Румыния и даже Южная Африка. Таким образом, мы можем констатировать, что данная классификация таит в себе сюрпризы, поэтому ее нужно уточнить, принимая во внимание, что она не учитывает принимаемые государствами меры, направленные на развитие открытого правительства.

B) Французская система в свете четырех критериев Партнерства «Открытое правительство»

Для того чтобы понять, какое место в действительности занимает Франция по сравнению с другими странами, необходимо проанализировать более подробно четыре критерия, положенные в основу классификации.

1) Бюджетная прозрачность

Первый критерий, связанный с бюджетной прозрачностью, обязывает правительства публиковать основную информацию, касающуюся бюджета и общественных финансов, а также требует наличия открытой бюджетной системы. Рейтинговая система базируется на «Индексе открытой бюджетной инициативы», реализованной в 2010 году Международным Бюджетным Партнерством. Страна получает 2 балла, если опубликовывает закон о бюджете, и 2 дополнительных балла - если опубликовывает аудиторские отчеты. Так как Франция размещает упомянутые виды документов на интернет-портале «Le forum de la performance publique», Франция набрала 4 балла из 4-х.

Однако правила подсчета баллов представляются довольно спорными. С одной стороны, следует напомнить, что не все страны оцениваются по этому критерию. Так как не существует общей базы, достаточно сложно сравнивать разные страны. С другой стороны, используемая методика недостаточно репрезентативна, так как не позволяет в достаточной степени оценить важные меры, принимаемые Францией, по сравнению с другими странами в отношении бюджетной прозрачности. Таким образом, 4 балла набрали все оцениваемые по данной методике страны за исключением Словакии и Болгарии, которые получили по 2 балла.

Данная методика позволяет думать, что все страны, получившие по 4 балла, находятся на одной стадии открытости бюджетных данных, что не соответствует действительности. Партнерство учитывает только два критерия индекса открытого бюджета, в то время как всего их восемь. Более того, оценивая открытый бюджетный индекс в комплексе, можно прийти к различным заключениям. С одной стороны, нужно подчеркнуть, что по классификации «Открытой бюджетной инициативы 2010 г.» Франция занимает второе место с точки зрения бюджетной открытости. Ее рейтинг - 87 баллов, как и Великобритании, но меньше, чем Новой Зеландии, рейтинг которой - 90. С другой стороны, классификация в отношении открытости данных Международного Бюджетного Партнерства более детальна в отличие от классификации Партнерства «Открытое правительство». Таким образом, Международное Бюджетное Партнерство подчеркивает, что Франция, Новая Зеландия, Норвегия, Великобритания и США более открыты в вопросах бюджета. Эти страны предоставляют экстенсивную информацию по данному вопросу, в то время как Германия, Испания раскрывают значимую информацию, а такие страны, как Италия, Россия и Хорватия, предоставляют незначительное количе - ство информации о бюджетной сфере. Партнерство «Открытое правительство» не принимает в расчет такие нюансы и присвоило по 4 балла этим странам в своей классификации.

Сравнительная характеристика рейтингов стран по классификации «Открытой бюджетной инициативы» (ОВІ) и Партнерства «Открытое правительство» (OGP)

сл

о

Качество информац ИИ о

бюджете

Существо вание предварит ельного бюджета сГип иге- budget Executive

Budget

proposal

Enacted

Budget

Budget

citoyen

Годовые

отчеты

Кваиталь ный отчет Итоговый отчет в конце года Аудиторск ий отчет Рейтинг

ОВІ

Рейтинг

OGP

Страна
Экстенсивная информация (ОВІ: 81-100) * * * * * * * * 90 4 Новая Зеландия
* * * * * * * * 87 Франция
* * * * * * * * 87 Великобритания
- * * * * * * * 83 Норвегия
* * * * * - * * 83 Швеция
- * * - * * * * 82 США
Значимая информация (ОВІ: 61-80) * * * - * - * * 71 4 Бразилия
* - * - * * * * 70 Словения
- * * * * - * * 68 Германия
- * * * * * * * 67 Индия
* * * - * * * * 64 Польша
Р * * - * - * * 63 Испания
- * * - * - * * 62 Чехия
Частичная информация (ОВІ: 41-60) Р * * - * - * * 60 4 Россия
- * * - * - * * 59 Румыния
* * * - * * * * 58 Италия
- * * - * " * * 58 Португалия
* * * - * * * 57 Хорватия
* * * - * * * - 57 Словакия
- * * - * р * р 56 Болгария

(*) - доступно для общественности; (Р) - доступно для внутреннего пользования; (-) - недоступно. Источник: «Индекс открытого бюджета» и Партнерство «Открытое правительство»

2) Доступ к государственной информации

Второй критерий касается доступа к государственной информации. Закон должен гарантировать гражданам доступ к государственной информации и правительственным данным. Следовательно страна получает 4 балла, если она приняла законы, позволяющие гарантировать этот доступ к государственной информации, 3 балла - если Конституция гарантирует такой доступ, 1 балл - если изучается законопроект о праве доступа к информации. Баллы присвоены в соответствии с исследованием, проведенным в 2010 году более чем 197 странами Right2Info.org.

По примеру всех рассмотренных стран за исключением двух Франция набрала 4 балла. Исключение составили Люксембург и Испания, которые набрали по 1 баллу из 4-х. Таким образом, можно констатировать, что в начале 2013 года большинство стран мира (по крайней мере 93) приняли законы, гарантирующие право граждан на доступ к государственной информации. Такая же ситуация наблюдается в Евросоюзе (23 государства из 27), так как, за исключением Кипра, Испании, Люксембурга и Мальты все страны обладают законодательной базой, гарантирующей доступ к государственной информации. Это положение дел позволило Элен Дарбишир, исполнительному директору Access Info Europe, сказать, что Люксембург - одна из наиболее богатых стран мира - не соответствует минимальным стандартам в отношении открытости правительства, участия граждан и ответственности (Access Info Europe, 2011 b).

Что касается Франции, доступ к государственной информации гарантируется Законом №78-753 от 17 июля 1978 года. Статья 4 этого закона гласит, что доступ к административным документам может быть осуществлен по выбору запрашивающего лица в пределах технических возможностей администрации тремя способами.

Во-первых, с этими документами можно ознакомиться бесплатно на месте. Во-вторых, если копирование не испортит документ, каждый гражданин может попросить предоставить ему копию документа за его счет на том же носителе, который использует администрация. В-третьих, если в распоряжении имеется электронная версия, документ может быть отправлен бесплатно по электронной почте.

Кроме того, нужно уточнить, что Государственный совет считает, что право на доступ к административным документам фигурирует в числе основных гарантий гражданина, предоставленных ему для [36] осуществления его гражданских свобод. В этой связи он делает отсылку к статье 34 Конституции (ср. Государственный совет, 13 декабря 2002 г., №237203; Государственный совет, 29 апреля 2002, №228830)[37].

Наконец Франция на протяжении трех лет проводит политику, благоприятствующую открытости государственных данных, что благотворно влияет на повышение прозрачности. Однако остается сожалеть, что индекс Партнерства «Открытое правительство» не рассматривает это направление, хотя открытые данные в цифровую эру - мощное средство, позволяющее повысить прозрачность деятельности органов государственной власти. Если бы индекс Партнерства учитывал это средство, такие страны, как Испания, имели бы более высокий рейтинг. Следовательно, представляется необходимым улучшить методику учета критериев, связанных с доступом к государственным данным, для того чтобы оценить страны, принимающие меры, направленные на поддержание открытого правительства.

3) Раскрытие информации об имущественном состоянии политических деятелей и высокопоставленных должностных лиц

Третий критерий посвящен содействию раскрытия данных о доходах и имущественном состоянии депутатов и высокопоставленных государственных служащих целью предотвратить коррупцию и должен способствовать появлению более открытого и ответственного государства. На основе трех исследований, проведенных в 2009 году (S. Djankov, R. La Porta, Fl. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, 2009; R. Messick, 2009; OCDE, 2009), классификация Партнерства присуждает 4 балла странам, принявшим закон, который обязывает политических деятелей и высокопоставленных государственных служащих представлять данные о своих доходах и состоянии имущества, 3 балла - если закон касается лишь одной категории указанных лиц (либо политических деятелей, либо высокопоставленных государственных служащих), 2 балла - если закон предусматривает представление данных о доходах и имуществе данных лиц, однако без общественного разглашения.

По этому критерию Франция набрала 3 пункта. Информация о доходах и имущественном состоянии депутатов и высокопоставленных государственных служащих представляется, но не становится достоянием общественности, доступ к ней имеет только парламент. Однако этот вопрос обсуждается во Франции, и ситуация может быть улучшена. Парламентариев упрекают в том, что они не представляют данных о расходах своего жалованья и резервного фонда парламента. В связи с этим на Президента Национального собрания в 2012 году наложена обязанность реформировать французскую систему. Однако он отказался от публичного раскрытия информации о расходовании жалованья депутатов и резервного фонда во имя независимости парламента. Вместо этой меры он объявил, что приоритет отдается усилению борьбы со злоупотреблениями парламентариев, больше внимания будет уделено контролю деонтологии Национального собрания. С позиций возможностей достижения большей прозрачности работы французского парламента мы сожалеем об этом выборе.

4) Участие граждан

С помощью четвертого и последнего критерия мы должны убедиться, что граждане участвуют и сотрудничают в проведении государственной политики и управлении. Рейтинг базируется на индексе, разработанном в 2010 году Economist Intelligence Unit Democracy (EIU) и более точно - на его индикаторе гражданских свобод, классифицирующем 167 стран по шкале от 0 до 10. Страны, набравшие по этой шкале более 7,5 балла в рейтинге EUI, представляются набравшими 4 балла по методике Партнерства «Открытое правительство». Набравшие от 5-ти до 7,5 балла в рейтинге EUI получили 3 балла по методике Партнерства. Страны, набравшие от 2,5 до 5-ти баллов, получают 2 балла по методике Партнерства. Партнерство не присуждает никакого количества баллов по рейтингу EUI ниже 2,5 баллов.

Франция получила 4 балла из 4-х по методике Партнерства, а по рейтингу EUI - 7,77 балла, хотя она квалифицирована Economist Intelligence Unit Democracy как «несовершенная демократия» («flawed democracy»), а не «полная демократия»

(«full democracy»), как Норвегия, Дания и Люксембург. Economist Intelligence Unit Democracy указывает на такие недостатки Франции, как слабое политическое участие и проблемы в работе государственных органов власти. Однако эта ситуация может измениться в будущем благодаря информационным и коммуникационным технологиям. Франция реформирует государственные органы управления на протяжении нескольких лет, для того чтобы воспользоваться плодами цифровой революции. Новые технологии призваны способствовать повышению прозрачности деятельности государственных органов власти, а также повышению участия и сотрудничества граждан и должностных лиц, для того чтобы достичь открытого правительства.

1.

<< | >>
Источник: И.Л. Бачило, А.В. Иванченко, Э.В. Талапина, У Жиль. Право цифровой администрации в России и во Франции. Сборник научных материалов Российско-французской международной конференции. 27-28 февраля 2013 года. - М.,2013. - 178 с.. 2013

Еще по теме Французская модель - открытое правительство:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -