<<
>>

Внедрение цифрового управления, соответствующего международным стандартам открытого правительства

Так как 4 критерия Партнерства «Открытое правительство» оказались недостаточными для описания французской реальности, необходимо объяснить более подробно, какие меры были приняты Францией, для того чтобы достичь открытого правительства, и каков вклад этого процесса в укрепление демократии.

Поэтому необходимо предварительно объяснить два понятия, которыми мы будем пользоваться в дальнейшем: «демократия 1.0» и «демократия 2.0».

Традиционная демократия может быть охарактеризована как «демократия 1.0», использование новых технологий содействует укреплению взаимодействия между правительствами, гражданами, пользователями и государственными служащими. Эта наиболее полная интерактивность демократического процесса ведет к наступлению «демократии 2.0».

Что касается Франции, она не только приняла меры, позволяющие повысить прозрачность деятельности органов государственной власти во имя «демократии 1.0», но также внесла свой вклад в наступление «демократии 2.0» благодаря участию и сотрудничеству граждан и государственных служащих. Эти меры внесли свой вклад в появление во Франции более открытого правительства.

A) Повышение прозрачности деятельности французских государственных органов власти, возрождение «демократии 1.0.» в эру «Открытого правительства»

Открытое правительство в первую очередь требует развития прозрачной государственной политики. Прежде чем объяснить меры, принятые Францией во имя повышения прозрачности деятельности органов государственной власти, необходимо подчеркнуть, что это понятие имеет несколько значений.

По мнению Д.-С. Трише, прозрачное правительство подразумевает объединение пяти условий: во-первых, ясность, во-вторых, поиск истины, в-третьих, исчерпываемость, честность и искренность, в-четвертых, необходимость публичных дебатов и в-пятых, ответственность (Трише, 2012 г.). Эти пять условий содействуют укреплению процесса демократии.

Поэтому Франция постоянно применяет меры с целью повышения прозрачности. Нужно признать, что далеко не все совершенно и всегда существуют возможности совершенствования.

В стремлении к ясности целью является борьба с неясностью. Эта цель продолжает идеи философии Просвещения, закрепленные в Декларации прав человека и гражданина 26 августа 1789 года. В этом тексте французские революционеры подчеркивают,

что «невежество, забвение прав человека или пренебрежение ими являются единственной причиной общественных бедствий и испорченности правительств». Таким образом, они настаивают на необходимости «изложить в торжественной Декларации естественные, неотчуждаемые и священные права человека», частью которых является право на прозрачность. Но не только преамбула Декларации напоминает, что акты законодательной и исполнительной власти «в любое время можно было бы сравнить с целью каждого политического института». Статья 14 этого текста уточняет, что «все граждане имеют право устанавливать сами или через своих представителей необходимость государственного обложения, добровольно соглашаться на его взимание, следить за его расходованием и определять его долевой размер, основание, порядок и продолжительность взимания». Что касается статьи 15, то она гласит, что «Общество имеет право требовать у любого должностного лица отчета о его деятельности».

Этот текст, служащий основой французской демократии, имеет возрастающее значение в эпоху Интернета, возможно, потому, что гражданин теперь может получить доступ к информации о бюджете, особенно бюджете государства и социальном обеспечении (законы о финансах, финансировании социального обеспечения, работа парламентариев, обсуждение бюджета, аудиторские отчеты и т.д.).

Второй критерий, истина, также обязан своим происхождением Французской революции. Условие поиска истины подразумевает содействие свободе мысли и выражения. Именно об этом говорит статья 11 Декларации «Свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценных прав человека; поэтому каждый гражданин может свободно высказываться, писать, печатать, отвечая лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предусмотренных законом.

Здесь снова свобода мысли и выражения, а следовательно, поиска истины является старым правом, усиленным благодаря использованию Интернета.

Что касается исчерпываемости, честности и искренности, то целью здесь является стремление убедиться, что граждане и их представители будут голосовать сознательно, а не пребывая в неведении. Иначе невозможны будут публичные дебаты (4-й критерий) и, как следствие, невозможен будет демократический процесс. Речь идет о борьбе с распространением неполной, неточной и недостаточно ясной информации. Целью также является сделать сложные технические вопросы и их обсуждение понятными депутатам, чтобы они могли более четко выражаться в момент голосования по законопроекту.

В случае возникновения сложностей французские депутаты и сенаторы могут обратиться к судебной практике Конституционного совета, чтобы обжаловать решение, если они считают, что парламентские дебаты были недостаточно честными. С 1999 года признается конституционно значимая цель - доступность и понятность закона (решение №99-421 DC),[38] которая вменяет законодателю принимать достаточно четкие положения и недвусмысленные формулы. В этом решении Конституционный совет подчеркнул, что правительство должно быть ясным и исчерпывающим в своих объяснениях парламенту, чтобы соответствовать целям доступности и понятности закона (qui impose au legislateur d\'adopter des dispositions suffisamment precises et des formules non equivoques).

Эти цели защищают принцип равенства перед законом (статья 6 Декларации 1789 года). Они необходимы для обеспечения основных прав (статья 16 Декларации 1789 года) и осуществления прав и свобод, предусмотренных статьями 4 и 5 этой Декларации. Уважение этих прав может быть неэффективным, «если граждане не знают норм, которые к ним применяются».

В 2006 году Конституционный совет вновь утвердил важность цели доступности и понятности закона. Согласно решению №2006440 DQ «законодатель должен в полной мере осуществлять полномочия, которыми его наделила Конституция, особенно ст.

34; полное осуществление этих полномочий, так же как и конституционно значимой цели понятности и доступности закона, вытекающих из статей 4, 5, 6 и 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 года, которые предписывают принимать положения, достаточно четкие и недвусмысленные формулы; он должен ограждать вопросы права от интерпретаций, противоречащих Конституции или судебному риску, не перенося на административные или судебные органы обязанность устанавливать правила, установление которых Конституцией возложено на закон».

Эта судебная практика о понятности и доступности закона важна, но малоэффективна на практике для повышения прозрачности. Редкие законы рассматриваются с этой точки зрения. Однако даже если это случается редко, иногда Конституционный совет решает, что текст не соответствует цели понятности и доступности закона, и подвергает цензуре спорные положения.

Так, в 2008 году Конституционный совет подверг цензуре по этому основанию положение, касающееся процедуры, обсуждаемой в рамках заключения государственных подрядов. В данном деле законодатель предвидел возможность для лиц, проводящих публичные торги, использовать две альтернативные процедуры выше и ниже определенного предела, хотя текст отсылал к договорам, указывающим на сумму, большую этого предела. Эти положения должны быть применены вместе с п. III статьи 7 ордонанса от 17 июня 2004 года в редакции статьи 7 обжалуемого закона. Более того, эта статья 7, в свою очередь, отсылала к договорам, содержащим сумму ниже упомянутого предела. Конституционный совет постановил, что положения, являющиеся предметом спора, «угрожают в силу своей противоречивости конституционно значимой цели понятности и доступности закона», поэтому должны быть объявлены «противоречащими Конституции» (решение №2008-567 DC).

Недавно Конституционный совет столкнулся с аналогичным случаем, анализируя Закон о финансах 2013 года (решение №2012662 DC). В данном деле нужно было вынести решение о статье, изменяющей режим исчисления налогообложения прибыли, получаемой с помощью фондовых опционов и бесплатных акций, выданных начиная с 28 сентября 2012 года, для того чтобы ее исчислять по тарифной ставке налога на прибыль.

Правила определения прибыли, которые установил законодатель, порождали противоречия. Чтобы этого избежать, Конституционный совет решил подвергнуть цензуре дополнение к статье, которое «не имело большого значения, а могло породить ошибочные толкования» (Конституционный совет, комментарий решения).

Более того, нужно отметить, что Конституционный совет отказывается рассматривать вопрос понятности и доступности закона исключительно во время контроля a priori (решения DC). Таким образом, он не рассматривает это основание в рамках приоритетного вопроса о конституционности. Так, Конституционный совет несколько раз выносил решения о том, что «непризнание конституционно значимой цели понятности и доступности закона не может само по себе быть достаточным основанием для рассмотрения дела в рамках приоритетного вопроса о конституционности на основании статьи 61-1 Конституции» (решения №2010-4/17 QPC, №2012-230 QPC, №2012-280 QPC). Иными словами, гражданин не может обратиться к конституционному судье за защитой своих прав, нарушенных непризнанием конституционно значимой цели понятности и доступности закона.

Тем не менее эти решения Конституционного совета обратили внимание правительств и законодателя на необходимость обеспечивать качество закона, тем более что Государственный совет также выразил свое мнение на этот счет. Не только высшие судебные инстанции опубликовали большое количество докладов на эту тему, напоминая о необходимости повышения правовой безопасности (Го - сударственный совет, 1988 г.). Более того, вице-президент напомнил о важности этого вопроса 6 мая 2010 года во время заседания законодательных комиссий Национального собрания и Сената (Ж.-М. Сове, 2010 г.).

Таким образом, французские правительства на протяжении последних лет прилагают большие усилия для улучшения качества закона, а также его упрощения, чтобы его сделать более доступным для граждан. В то же время они не прекращают повышать прозрачность деятельности органов государственной власти, чтобы пользователи могли более полно осуществлять свои права.

Среди принятых мер можно указать на ускорение кодификации текстов и развитие законодательных банков данных в Сети. Особенно нужно добиваться создания различных сайтов, которые сделают информацию общественно доступной и прозрачной. Безусловно, следует упомянуть «Legifrance» (www.legifrance.gouv.fr) - это французский портал законодательной информации. Благодаря этому сайту граждане могут получить доступ к текстам официальных законов в любой момент (Конституция, законы, тексты регламентов, судебная практика, Journal officiel).

Также стоит подчеркнуть качество информации, которую можно получить на сайтах французских судебных органов (Конституционный совет, Государственный совет, Кассационный суд, Счетная палата). Эти сайты содержат не только объяснения содержания судебной практики, чтобы граждане могли лучше понять ее смысл. Некоторые из них (Государственный совет, Счетная палата) содержат официальные отчеты и статьи, анализирующие осуществление государственной политики. Важно упомянуть портал «service-public.fr», предоставляющий гражданам административную информацию, которая имеет к ним отношение и которая указывает на их права и предоставляет советы, чтобы помочь им защитить свои права.

Эти меры важны и позволяют повысить прозрачность государственных органов власти, а также способствуют укреплению демократии. Они позволяют гражданам узнать свои права и обязанности, более того, способствуют тому, чтобы французское правительство стало более ответственным (критерий 5). Ответственность правительства - наиболее труднодостижимый критерий и в большей степени ожидаемый гражданами. Поэтому наступление информационной эры создало новые возможности. С этой точки зрения реформа, инициированная директивой PSI 2003 года, может улучшить ситуацию в целях повышения открытости государственных данных и обеспечения контроля деятельности правительства и государственных органов власти, чтобы их деятельность стала более ответственной.

Открытость государственных данных может стать новой целью для тех, кто поддерживает необходимость повышения прозрачности органов власти и создания открытого правительства. Франция осознает положительный вклад проведения политики открытости государственных данных. Таким образом, Франция создала Etalab в феврале 2011 года (декрет №2011-194), чтобы запустить data.gouv.fr. На местном уровне многие административно-территориальные образования, такие, как Ренн, Париж, Бордо, приняли подобные меры. Однако этот процесс начался недавно; небольшое количество данных ему подверглось, а те данные, которые стали открытыми, далеко не всегда лучшего качества. Следовательно, эта политика должна быть улучшена в будущем. +

B) Улучшение участия и сотрудничества пользователей и государственных служащих: наступление «демократии 2.0.» в эру «Открытого правительства»

Открытое правительство базируется не только на повышении открытости; оно также стремится к улучшению участия и сотрудничества граждан и государственных служащих. Цель - способствовать взаимодействию между госслужащими и правительством, для того чтобы содействовать наступлению демократии 2.0.

Среди мер, принятых Францией в этой связи, нужно упомянуть развитие платформы взаимодействия, целью которой является улучшение взаимодействия между государственными служащими и гражданами при осуществлении административной реформы и определении публичной политики. Цели поставлены, но их практическое осуществление сталкивается с трудностями. Франция занимает невысокое место в международных классификациях, оценивающих применение плодов цифровой революции, это объясняется слабым использованием новых технологий, несмотря на то, что инфраструктура существует. То же самое можно сказать о совместных средствах, предоставленных в распоряжение граждан и государственных служащих. Хотя они существуют и могут представлять интерес для более эффективного использования гражданами и государственными служащими результатов, они мало используются и их значение невелико (У. Жиль, 2013 г.).

Например, сайт «adm’innov», цель которого являлось рассмотрение результатов наблюдений за государственными служащими с точки зрения функционирования и улучшения управления во Франции. Не говоря о том, что этот сайт слабо использовался, о чем свидетельствует малое количество предложений на этом сайте, к сожалению, теперь он закрыт. В настоящее время предложения могут быть сформулированы на другом сайте «Ensemble-Simplifions.fr», целью которого является модернизация и упрощение государственных услуг. К сожалению, этот сайт посещает мало пользователей, количество комментариев и конструктивных предложений невелико. Однако функционирование этой системы может быть улучшено в будущем в той мере, в какой Генеральный секретариат модернизации государства (SGMAP) работает над совершенствованием совместных средств, чтобы их представить в новой версии. Более того, Франция недавно запустила «группу специалистов-граждан», целью которой является упрощение для пользователей решений, принятых органами управления.

В итоге нет ничего совершенного, необходимо стремиться к прогрессу, особенно в сфере использования гражданами и государственными служащими новых технологий. Вышеперечисленные меры свидетельствуют о том, что Франция реформируется и трансформируется в цифровую эру. Эта модернизация органов управления благодаря новым технологиям стремится адаптировать Францию к условиям XXI века. Пытаясь быть более прозрачными, с большим участием и сотрудничеством, органы власти Франции стремятся к новой эпохе - эпохе открытого правительства.

CD

ГО

ANNEXE 1 - POSITION DE LA FRANCE DANS LE CLASSEMENT OGP

Приложение1

Страна Бюджетная

прозрачность

Баллы

Доступ к информации

Бал

лы-

Раскрытие информации об имуществе

Политические Гос. деятели служащие

Бал

лы-

Вовлеченность

граждан

Бал

лы-

Общий

рейтинг

Возможный

общий

рейтинг

Среднее
Германия 4 Loi 4 Public Aucun 3 9,12 4 15 16 0,937
Австралия - Loi 4 Public Public 4 10 4 12 12 1
Autriche - Loi 4 Public Non public 3 9,12 4 11 12 0,917
BELGIQUE - Loi 4 Public Non public 3 9,41 4 11 12 0,917
BRESIL 4 Loi 4 Public public 4 9,12 4 16 16 1
BULGARIE 2 Loi 4 Public Public 4 8,82 4 14 16 0,875
CANADA - Loi 4 Public Public 4 10 4 12 12 1
CROATTE 4 Loi 4 Public Public 4 8,24 4 16 16 1
DANNEMARK - Loi 4 Public 3 9,71 4 11 12 0,917
ESPAGNE 4 Projet de Loi 1 Public Non public 3 9,41 4 12 16 0,75
ESTONIE - Loi 4 Public Aucun 3 8,82 4 11 12 0,917
ETATS-UNIS 4 Loi 4 Public Public 4 8,53 4 16 16 1
FINLANDE - Loi 4 Public Public 4 9,71 4 12 12 1
Loi Congres
GRECE - Loi 4 Public 3 9,41 4 11 12 0,917
HONGRIE - Loi 4 Public Public 4 8,53 4 12 12 1
ICELANDE - Loi 4 Public 3 9,71 4 11 12 0,917
INDE 4 Loi 4 Congres Non public 2 9,41 4 14 16 0,875
IRELANDE - Loi 4 Public Public 4 10 4 12 12 1
Страна Бюджетная

прозрачность

Баллы

Доступ к информации

Бал

лы-

Раскрытие информации об имуществе

Политические Гос. деятели служащие

Бал

лы-

Вовлеченность

граждан

Бал

лы-

Общий

рейтинг

Возможный

общий

рейтинг

Среднее
ISRAEL - Loi 4 Congres Aucim 2 5,29 3 9 12 0,75
ТТАІЛЕ 4 Loi 4 Public Public 4 8,53 4 16 16 1
JAPON - Loi 4 Public 3 9,41 4 11 12 0,917
LETTONIE - Loi 4 Public Public 4 9,12 4 12 12 1
LITHUANIE - Loi 4 Public Public 4 9,12 4 12 12 1
LUXEMBOURG 4 Projet de loi 1 Public Aucim 3 9,71 4 12 16 0,75
MALTE - Loi 4 Public Non public 3 9,71 4 11 12 0,917
NORVEGE 4 Loi 4 Public Public 4 10 4 16 16 1
NOUVELLE-

ZELANDE

4 Loi 4 Public Public 4 10 4 16 16 1
PAYS-BAS - Loi 4 Public Non public 3 9,41 4 11 12 0,917
POLOGNE 4 Loi 4 Public Non public 3 9,12 4 15 16 0,937
PORTUGAL 4 Loi 4 Public Public 4 9,41 4 16 16 1
REPTCHEQUE 4 Loi 4 Public Public 4 9,41 4 16 16 1
ROUMANIE 4 Loi 4 Public Public 4 8,24 4 16 16 1
ROYAUME-UNI 4 Loi 4 Public Public 4 9,12 4 16 16 1
RUSSIE 4 Loi 4 Congres Public 3 4,71 2 13 16 0,812
SLOVAQUIE 2 Loi 4 Public Public 4 9,12 4 14 16 0,875
SLOVENIE 4 Loi 4 Congres 2 8,82 4 14 16 0,875
SUEDE 4 Loi 4 Public Public 4 10 4 16 16 1
SUISSE - Loi 4 Public Aucun 3 9,41 4 11 12 0,917

Extrait de OGP Eligibility Data 2012, Decembre 2012

<< | >>
Источник: И.Л. Бачило, А.В. Иванченко, Э.В. Талапина, У Жиль. Право цифровой администрации в России и во Франции. Сборник научных материалов Российско-французской международной конференции. 27-28 февраля 2013 года. - М.,2013. - 178 с.. 2013

Еще по теме Внедрение цифрового управления, соответствующего международным стандартам открытого правительства:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -