Понятие и виды финансово-правовых норм

Финансово-правовые нормы - это исходные первичные элементы, из кото­рых состоит финансовое право как отрасль права. Им свойственны все общие черты правовой нормы, но присущи и особенности, характерные именно для данной отрасли права.

Как и любая другая норма права, финансово-правовая норма представля­ет собой установленное и охраняемое государством правило поведения уча­стников общественных отношений, выраженное в их юридических правах и обязанностях.

Особенности финансово-правовой нормы обусловлены тем, что она, в от­личие от норм других отраслей права, регулирует отношения, возникающие в процессе планового образования, распределения и использования государством и органами местного самоуправления финансовых ресурсов, необходимых им для осуществления своих задач.

Это выражается в особенностях:

а) содержания финансово-правовых норм;

б) характера установленных в них предписаний;

в) мер ответственности за нарушение предусмотренных правил;

г) порядка защиты прав участников финансовых отношений.

Содержание финансово-правовых норм составляют правила поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельно­сти государства и муниципальных образований. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обес­печивает планомерное образование, распределение и использование централи­зованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и ор­ганов местного самоуправления соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики по социально­экономическому развитию страны. Это общее содержание финансово-правовых норм имеет разнообразное конкретное выражение, что обусловлено разнообра­зием финансовых отношений, многозвенностью финансовой системы. Они со­держат правила взимания налогов и других обязательных платежей с граждан и предприятий, аккумуляции и расходования бюджетных средств, создания и распределения кредитных ресурсов и страховых фондов и т.д.

Содержание финансово-правовых норм обусловило их императивный (по­велительный) характер. Как правило, они содержат требования; выраженные в категорической форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют объемы прав и обязанностей участников финансовых отношений.

Эти права и обязанности направлены на обеспечение в целом интересов государства и муниципальных образований, а также интересов каждого из уча­стников финансовых отношений, в том числе предприятий всех форм собст­венности, граждан. Например, в финансово-правовых нормах содержатся адре­сованные предприятиям и гражданам требования вносить установленные налоги в государственный или местный бюджет при наступлении предусмот­ренных сроков, представлять отчеты и иные документы для проведения кон­троля со стороны компетентных органов, совершать другие действия, обеспе­чивающие аккумуляцию в распоряжении государства и органов местного самоуправления денежных средств и их использование в соответствии с утвер­жденными планами. Вместе с тем в целях соблюдения прав и интересов пла­тельщиков государственные органы обязаны возвращать им излишне взыскан­ные платежи. В финансово-правовых нормах закреплен обязательный для всех уровней порядок формирования бюджетов, использования внебюджетных и бюджетных целевых фондов с определением прав и обязанностей участников этой деятельности.

Имеются особенности и в юридических свойствах прав и обязанностей, установленных финансово-правовой нормой. Эти особенности обусловлены участием в финансовых отношениях таких субъектов, как государственные ор­ганы, органы местного самоуправления, организаций и учреждений, компетен­ция которых определяется в положениях и уставах. При этом их финансово­правовые обязанности нередко сливаются с правами, выражаясь в едином пол­номочии. Это хорошо видно на примере норм права, закрепляющих права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в об­ласти финансов. Так, использование бюджетных средств на социально­экономические программы соответствующей территории - одновременно их право и обязанность.

Таким образом, финансово-правовая норма (норма финансового права) - это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных фи­нансовых отношениях, возникающих в процессе планового образования, распределения и использования государственных (и муниципальных) де­нежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические права и юри­дические обязанности их участников.

Лучшему уяснению особенностей и роли финансово-правовых норм спо­собствует их классификация. Ее можно провести по нескольким основаниям.

В зависимости от способа воздействия на участников финансовых отно­шений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, финан­сово-правовые нормы подразделяются на три вида:

1) обязывающие;

2) запрещающие;

3) уполномочивающие (управомочивающие).

Обязывающие финансово-правовые нормы требуют от участников финан­совых отношений (государственных органов, органов местного самоуправле­ния, предприятий, граждан и др.) совершить определенные действия, устанав­ливают их обязанности в сфере этих отношений. Они, например, предписывают налоговым органам известить граждан-налогоплательщиков о суммах и сроках предстоящих платежей, а гражданам - уплатить своевременно эти платежи. Ор­ганы власти субъектов Федерации и местного самоуправления обязаны исполь­зовать строго по целевому назначению выделенные им из вышестоящего бюд­жета денежные средства в форме субвенций. Большая часть финансово­правовых норм имеет именно такой характер. В этом проявляется основной, императивный метод финансово-правового регулирования - метод властных предписаний.

Запрещающие финансово-правовые нормы содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от них.

Так, запрещено придавать обратную силу законодательным актам, ухуд­шающим положение налогоплательщиков. Субъектам РФ и органам местного самоуправления запрещено устанавливать (вводить) налоги, не предусмотрен­ные федеральным законодательством (ст. 5, 12 НК РФ). На территории РФ за­прещено введение других денежных знаков, кроме рубля, и выпуск денежных суррогатов. Центральному банку РФ запрещено предоставлять кредиты Прави­тельству РФ для финансирования бюджетного дефицита за исключением слу­чаев, когда это особо предусматривается законом о федеральном бюджете.

Однако число запрещающих финансово-правовых норм сравнительно не­велико, что объясняется тем, что при регулировании финансовых отношений преобладают нормы обязывающего характера. Предписывая совершение строго определенных действий, они обычно исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов.

Но в некоторых случаях с целью усиления гарантий прав участников фи­нансовых отношений, подчеркивания особой важности соблюдения финансо­вой дисциплины в какой-то области, предусматриваются запреты. В других случаях запрещающие нормы определяют пределы дозволенных действий. На­пример, закон запрещает определять условия и порядок предоставления нало­говых льгот, носящих индивидуальный характер (ст. 56 НК РФ).

Уполномочивающие финансово-правовые нормы устанавливают права уча­стников финансовых отношений на совершение определенных самостоятель­ных действий в предусмотренных рамках. Они предоставляют возможность принятия самостоятельных решений в области финансов, но в строго установ­ленных границах. Таким образом, и этим нормам свойственна императивность, поскольку не допускается выход за эти границы. Например, представительные органы власти субъектов РФ при введении региональных налогов вправе ре­шать вопросы, круг которых определен федеральным законодательством о на­логовых льготах, о ставках налогов, сроках уплаты и др. (ст. 12 НК РФ). Пред­приятия вправе распоряжаться своей прибылью, но после выполнения обязан­ностей по платежам в бюджет.

Уполномочивающие финансово-правовые нормы призваны развивать ини­циативу в финансово-хозяйственной деятельности исходя из общегосударст­венных и региональных задач. Поэтому их применение расширяется в условиях перехода к рыночным отношениям при усилении экономических рычагов регу­лирования. Это связано также с повышением самостоятельности хозяйствую­щих субъектов, органов власти субъектов РФ органов местного самоуправления.

В зависимости от содержания нормы финансового права могут быть ма­териальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют состав финансо­вой системы, виды и объем денежных обязательств предприятий и граждан пе­ред государством и муниципальными образованиями, источники формирования кредитных ресурсов банков, виды расходов, включаемых в бюджеты и вне­бюджетные государственные фонды, т.е. материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавлива­ют порядок деятельности в области формирования, распределения и использо­вания государственных и муниципальных денежных фондов (доходов). Они требуют соблюдения предусмотренных процедурных правил в этой деятельно­сти: сроков, участия определенных органов, установленной юридической фор­мы принимаемых решений и т.п.

В отличие от некоторых других отраслей права финансовое право концен­трирует в единую совокупность материальные и процессуальные нормы. Его разделы и институты, как правило, в единстве представляют материальные и процессуальные нормы. Исключением является бюджетное право, в котором от материальных норм довольно четко обособляется совокупность норм, регули­рующих бюджетный процесс. В БК РФ особо выделена часть третья под назва­нием «Бюджетный процесс в Российской Федерации». Значительное внимание формированию процессуальных норм уделено в НКРФ.

Высокий уровень разработанности и четкое соблюдение процессуальных финансово-правовых норм способствуют эффективности использования меха­низма финансов, служат важной гарантией реализации материальных прав и обязанностей финансов в полном объеме, являются необходимым формирова­ния правового государства.

Норма финансового права по своей логической структуре состоит из трех основных элементов:

1) гипотезы;

2) диспозиции;

3) санкции, каждый из которых отражает особенности этой отрасли права.

Гипотеза указывает на условия действия финансово-правовой нормы. Ча­ще всего гипотеза финансово-правовой нормы имеет сложную форму и содер­жит ряд четко сформулированных условий, при наличии которых требуется или предоставляется право совершить определенные действия в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Например, обязан­ность предприятия уплатить в государственный бюджет налог на прибыль реа­лизуется при условии, если оно имеет расчетный счет в банке и самостоятель­ный (отдельный) баланс, а также получает подлежащую налогообложению прибыль.

Диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, т.е. предписывает совершение определенных действий по формированию, распре­делению или использованию государственных и муниципальных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников финансовых отношений. Диспозиция требует определенного поведения от участников фи­нансовых отношений и не допускает отклонения от этих требований.

Санкции предусматривают последствия нарушения правовой нормы, опре­деляют виды и меру юридической (финансово-правовой) ответственности на­рушителей финансово-правовых норм. Посредством санкций осуществляется государственное принуждение к исполнению финансово-правовых норм. Осно­ванием для применения финансово-правовых санкций является нарушение норм финансового права (финансовое право нарушение), то есть несоблюдение установленных ими правил: нецелевое использование средств, несвоевремен­ное перечисление бюджетных средств получателям, несоблюдение нормативов финансовых затрат, не уплата или неполная уплата налогов, нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения, представление коммер­ческим банком недостоверной информации Центральному банку РФ и т.п.

Финансово-правовая санкция - это мера юридической ответственно­сти за нарушение нормы финансового права.

Финансово-правовым санкциям в сравнении с санкциями норм других от­раслей права свойственен ряд особенностей.

Они имеют, как правило, денежный характер и содержат меры принуди­тельного воздействия на нарушителя через его денежные фонды и средства (прямым или косвенным путем). Таковы наложение штрафа, начисление пени, принудительное изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в банках, запрет на осуществление банком отдельных банковских опе­раций и т.д.

При изъятии денежных средств путем финансово-правовых санкций ха­рактерным является зачисление их в государственную (федеральную и субъек­тов РФ) или муниципальную казну.

Данные санкции распространяются на всех участников финансовых право­отношений: РФ, субъектов Федерации, муниципальные образования (например, принудительное списание средств с единого счета федерального бюджета, со счетов других соответствующих бюджетов), органы государственной власти и местного самоуправления, организации, должностных лиц и граждан (блоки­ровка расходов получателя бюджетных средств, наложение штрафов и пеней, приостановление операций по счетам, штрафы за несоблюдение порядка веде­ния кассовых операций предприятиями, учреждениями и организациями и т.п.). При этом возможно одновременное применение финансово-правовой санкции к должностному лицу и организации, учреждению.

Меры финансово-правовой ответственности применяются государственны­ми органами и их должностными лицами. К таким органам относятся Федераль­ное казначейство, Государственный таможенный комитет РФ, Центральный банк РФ, Федеральная налоговая служба со своими структурными подразделениями. Они применяют санкции в административном порядке (безсудебного разбира­тельства). Такой порядок является наиболее распространенным в связи с направ­ленностью финансово-правовых санкций на обеспечение общегосударственных интересов в области финансов и необходимостью быстрого реагирования на фи­нансовые правонарушения. Однако это не исключает в соответствующих случа­ях необходимости принятия судебных решений (арбитражного суда или суда общей юрисдикции) по применению финансово-правовых санкций (в частности, при наличии спора, взыскании штрафов и пеней).

Финансово-правовые санкции соединяют в себе правовосстановительные и штрафные (карательные) элементы.

Для современных условий характерны расширение круга финансово­правовых санкций, большее разнообразие их в сравнении с допереходным к рыночным отношениям периодом.

С учетом основных направлений финансовой деятельности можно выде­лить следующие группы финансово-правовых санкций:

- бюджетные;

- налоговые;

- кредитно-денежные;

- валютные.

Помимо рассмотренных санкций за нарушения в области финансовой дея­тельности могут быть применены меры дисциплинарного, административного, уголовно-правового и иного воздействия, то есть установленные нормами дру­гих отраслей права. Основанием этого являются правонарушения соответст­вующего характера.

3.2.